Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 324/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 202/2016 de 07 de Mayo de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En la Ciudad de Valencia, siete de mayo de dos mil dieciocho.
VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana EN GRADO DE APELACION compuesta por:
Presidente :
Ilmo. Sr. D. Mariano Ferrando Marzal.
Magistrados Ilmos. Srs:
D. Edilberto Narbón Lainez
Dña. Natalia de la Iglesia Vicente.
SENTENCIA NUM: 324/2018
En el recurso de apelación núm. AP-202/2016, interpuesto como parte apelante por D. Maximiliano ,
D. Pelayo , D. Ruperto , D. Valentín , D. Carlos Manuel , D. Jesus Miguel , Dña. Almudena , Dña. Berta
, ZONA GRAN VIA 74 SL, D. Alejo , Dña. Dolores , D. Baltasar , D. Celso , D. Edmundo , D. Faustino ,
D. Gervasio , Dña. Isabel , IVER LAS CASAS DE LOS CADENAS SL, D. Juan , D. Marcos y D. Olegario ,
representada por el Procurador Dña. Dña. Dolores Mª. OLUCHA VARELLA y dirigida por el Letrado D. FELIX
ESPELLETA CASINOS contra ' sentencia nº 27/2016, de 4 de febrero de 2016, del Juzgado Contencioso-
Administrativo nº 2 de Castellón , que desestima el recurso contra Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del
Ayuntamiento de Oropesa del Mar de 26 de febrero de 2013, por el que se desestima el recurso de reposición
interpuesto contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oropesa del Mar de 29
de noviembre de 2011, autorizando la puesta al cobro de las cuotas de urbanización correspondientes al
suplemento de infraestructuras del Sector Els Quarts'.
Habiendo sido parte en autos como parte apelada AYUNTAMIENTO DE OROPESA, representado por
el Procurador Dña. ROSA Mª DE LA SALUD BERMELL ESPELETA y dirigida por el Letrado D. CARLOS
MINGUEZ PLASENCIA; asimismo, ATIENZAR ACTUACIONES S.L., representada por el Procurador Dña.
MARÍA MERCEDES RIVERA CELMA y dirigida por el Letrado D. DAVID CASTELLÓ SAEZ y Magistrado
ponente la Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Lainez.

Antecedentes

PRIMERO .- Dictada resolución que se ha reseñado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, la parte que se consideró perjudicó perjudicada por la resolución interpuso el correspondiente recurso de apelación Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.



SEGUNDO .- La representación de la parte apelada contestó el recurso, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución recurrida.



TERCERO .- No Habiéndose recibido el recurso a prueba, quedó el rollo de apelación pendiente para votación y fallo.



CUARTO .- Se señaló la votación para el siete de mayo de dos mil dieciocho.



QUINTO .- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- En el presente proceso la parte apelante D. Maximiliano y otros, interponen recurso contra ' sentencia nº 27/2016, de 4 de febrero de 2016, del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2 de Castellón , que desestima el recurso contra Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oropesa del Mar de 26 de febrero de 2013, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oropesa del Mar de 29 de noviembre de 2011, autorizando la puesta al cobro de las cuotas de urbanización correspondientes al suplemento de infraestructuras del Sector Els Quarts'.



SEGUNDO .-Nos encontramos ante un programa de actuación integrada (en adelante PAI) donde el Ayuntamiento acuerdo aprobar unas cuotas de urbanización que corresponden a 'suplementos de infraestructuras' del Sector Els Quarts, la sentencia analizó tres cuestiones nucleares: (1) el sistema de retribución del agente urbanizador y el análisis de las fincas incursas en el procedimiento; (2) simultaneidad de las obras de edificación y las obligaciones de los terceros adquirentes; (3) prescripción de las cuotas de urbanización. Los motivos del recurso de apelación se centran en los siguientes puntos: 1. Error en la valoración de los hechos: -No se ajustan a la verdad las afirmaciones del fundamento de derecho segundo, tercero.

2. Falta de valoración de las pruebas.

3. Incomprensible manifestación en el fundamento de derecho quinto.

4. Incongruencia omisiva y error en la aplicación de la prescripción.



TERCERO .- Nos encontramos con un PAI sometido a la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística (en adelante LRAU). El art. 71 estableció como régimen general de retribución al agente urbanizador 'en parcelas edificables', salvo que el programa dispusiese la retribución en metálico. En nuestro caso, se estableció como régimen general de retribución en 'metálico' sin perjuicio de que propietarios y urbanizador acordasen expresamente la retribución en especie para parcelas concretas y específicas que no consta. En este punto se confirma la decisión de la sentencia, no podemos admitir la polémica que pretende la parte apelante sobre los términos 'fijar' y 'proponer' de la proposición jurídico- económica. Cualquiera que fuere la terminología utilizada, el urbanismo es una potestad pública, el aspirante a agente urbanizador siempre 'propone'; quien aprueba, desaprueba o modifica es la Administración competente, en nuestro caso, el municipio de Oropesa. De cualquier forma, aunque se hubiera convenido el pago en especie las parcelas adjudicadas al urbanizador habrían quedado afectadas al pago de la urbanización en base al art. 69.2 y 72.1 de la LRAU.



CUARTO .-La segunda cuestión a dilucidar consiste en determinar qué hizo el Ayuntamiento con el aprovechamiento que le correspondía con base a la LRAU tomando como base las cesiones que en aquel momento fijaba el art. 18 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones . El art.

70.C de la LRAU permitía al agente urbanizador proponer al Ayuntamiento su adquisición y a éste aceptarla o rechazarla. En nuestro caso, al Ayuntamiento no se le adjudicaron parcelas libres de cargas según la clausula 15 de la proposición jurídico económica, consta en el documento nº 1 de la contestación a la demanda que hace el Ayuntamiento la existencia de convenio de adquisición del excedente de aprovechamiento por parte del urbanizador -acuerdo de Pleno de 29 de noviembre de 2001-, por tanto, no cabe duda del destino de ese excedente de aprovechamiento. Si el Ayuntamiento hubiese adquirido el excedente de aprovechamiento tendría que haber participado en los costes de urbanización en la misma proporción, como quiera que vendiera su excedente de aprovechamiento al agente urbanizador, por el principio de subrogación del art. 21 de la Ley 6/1998 , las parcelas quedaron grabadas y afectas al pago de los costes de urbanización al adquirirlas los apelantes.



QUINTO .- En cuanto a la falta de valoración de las pruebas, no es cierto al falta de valoración de las pruebas por parte del Juzgado, la sentencia en este punto es impecable. Por lo que se refiere al seguimiento de las fincas NUM000 y NUM001 , asumimos íntegramente el razonamiento del fundamento de derecho tercero de la sentencia apelada, consecuencia en nuestro caso de las conclusiones que hemos obtenido en el fundamento de derecho anterior. Con mayor precisión, en el escrito de impugnación de la apelación por parte del Ayuntamiento, folios 15 y 16, explica perfectamente el iter de cada una de las fincas que asumimos en la presente sentencia; como conclusión, también asumimos el folio 12 de la impugnación: (...) El proyecto de reparcelación, la cuenta de liquidación provisional y las certificaciones registrales así lo reflejan. En el proyecto de reparcelación se cuantificó el excedente de aprovechamiento para la Administración en 13.014 m2t, que el Ayuntamiento transmitió al urbanizador (documento 6 de la contestación.

Estos 13.014 m2t se materializan en dos fincas (las nº NUM000 y NUM001 ) a través de su división en dos bloques de 6507 m2t de aprovechamiento, tal y como consta en las certificaciones registrales de las fincas NUM000 y NUM001 (documento 1 y 2 de la demanda). Por ello, en el cuadro a aportaciones- asignaciones (documento 3 de la contestación) se puede observar que el Ayuntamiento no recibe ninguna parcela y se determina un saldo a su favor equivalente a la valoración del excedente (...).

A mayor abundamiento, en la cuenta de liquidación provisional del proyecto de reparcelación aprobado el 23 de mayo de 2003 y no recurrido, se recogen dos partidas correspondientes a las cargas de urbanización: 1. Saldo de la reparcelación, establece tres conceptos distintos: (1) repercusión de la urbanización; (2) compensación de los excesos y defectos de adjudicaciones; (3) indemnizaciones por destrucción de elementos, que asciende a la cantidad de 7.502.000,86 €.

2. Canon de saneamiento. Que incluye el coste de conexión a la EDAR de Oropesa del Mar, ascendiendo a la cantidad de 418.512 €.

Se desestima el motivo de impugnación.



SEXTO .- Respecto a la incongruencia omisiva, la sentencia da respuesta a todas las pretensiones de las partes y justifica su decisión en cada uno de los puntos sometidos a debate, cuestión diferente es que la parte apelante no esté de acuerdo con la decisión. Según la sentencia del Tribunal Constitucional nº 152/2015, de 6 de julio de 2015 : (...) existe incongruencia denominada omisiva o ex silentio cuando 'el órgano judicial deja sin respuesta lo pretendido'. Ahora bien, para que este tipo de incongruencia se verifique es necesario, según hemos señalado, que la discrepancia del litigante con la resolución dictada se refiera en verdad a la respuesta judicial otorgada y no a la motivación de la misma, ya que el vicio de incongruencia requiere, en todo caso, un defecto del fallo o de la parte dispositiva, no de 'los fundamentos que la nutren para dar respuesta a las alegaciones de las partes' ( STC 36/2006, de 13 de febrero , FJ 1). Es esencial, en este punto, la distinción efectuada en nuestra doctrina entre las meras alegaciones de los litigantes, que sólo pueden afectar a la motivación de la resolución, y las auténticas pretensiones formuladas, que son las únicas que pueden determinar un desajuste del fallo con aquellas -y, por ende, un vicio de incongruencia omisiva- ( SSTC 174/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; 36/2006, de 13 de febrero, FJ 3 , y 25/2012, de 27 de febrero , FJ 3) (...).

A tenor de lo expuesto, se desestima el motivo aducido.

SÉPTIMO .- Para resolver la cuestión sometida a debate y el resto de las cuestiones que nos plantea el presente recurso debemos partir de la naturaleza de los PAI. En primer lugar, como se puso de relieve en las sentencias de esta Sala y Sección Quinta sentencia nº 828/2015, de 15 de octubre de 2015 o 10 de febrero de 2016 (ROJ: STSJ CV 85/2016 - ECLI:ES:TSJCV :2016:85), el PAI está sometido a la normativa de contratación del estado, siendo su naturaleza la de un contrato especial. La selección del agente urbanizador podría incardinarse dentro de los denominados por la legislación estatal 'contratos especiales'; regulados en su momento por el art. 5.2 párrafo segundo del TRLCAP 2000 (vigente para este proceso), hoy en el art.

19.1.b) del TRLCSP de 2011. El art. 7.1 in fine del TRLCAP 2000, al igual que hizo en su momento el art.

29.13 de la LRAU (1994), establecía que se regirán: en primer término, por sus normas específicas y como supletoria la legislación estatal sobre contratos del sector público. Los límites del legislador autonómico serían los principios de la contratación y el objeto del propio proceso de selección, es decir, urbanizar un determinado suelo. La tesis que se acaba de exponer es la que recogía el art. 6.a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (en adelante TR 2008) hoy art.

9 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: (...) En los supuestos de ejecución de las actuaciones de transformación urbanística y edificatoria mediante procedimientos de iniciativa pública podrán participar, tanto los propietarios de los terrenos, como los particulares que no ostenten dicha propiedad, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable.

Dicha legislación garantizará que el ejercicio de la libre empresa se sujete a los principios de transparencia, publicidad y concurrencia. (...).

Una de las razones por las cuales se afirma que nos encontramos ante un contrato especial estriba precisamente en el hecho de que las obras son ejecutadas por el agente urbanizador y son retribuidas por los propietarios del suelo para convertirlos en solares aptos para la edificación. Tampoco se puede olvidar la diferente naturaleza de un PAI cuando se trata de gestión directa por parte de la Administración, en cuyo caso, no encontramos con un contrato de obras sometido a la ley de contratos del estado, sin perjuicio de la obligación de los propietarios de abonar las cuotas, es decir, el Ayuntamiento contrata a una empresa que ejecuta las obras, sigue el régimen del citado contrato y los propietarios deben abonar las cuotas a la Administración, evidentemente, esos ingresos son de derecho público.

OCTAVO .- Respecto a la prescripción alegada, la sentencia desestima el recurso al interpretar que se trata de ingresos de derecho privado y rige el art. 1964 -15 años en la época examinada-. Como ya expusimos en la sentencia de esta Sala y Sección Primera nº 270/2017, de 19 de abril de 2017-rec. AP-131/2014, a la hora de fijar los términos en que son susceptibles de prescripción las deudas derivadas de cuotas de urbanización podemos elegir varios sistemas: 1. Entender aplicable el derecho tributario y fijar como plazo de prescripción el establecido en la Ley General Presupuestaria, es decir, el art. 15 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , en cuyo caso las cuotas prescribirían a los cuatro años.

2. Entender que las relaciones entre el agente urbanizador y los propietarios de las parcelas es una relación jurídica privada, en cuyo caso, según el art. 1964 del Código Civil , el plazo sería de 15 años. En la actualidad cinco años por imperativo de la nueva redacción dada al art. 1964 por la disposición final primera de la Ley 42/2015, de 5 de octubre .

3. Finalmente, se ha expuesto que nos encontramos ante un contrato especial sujeto de la legislación de contratos del estado, por tanto, las cuotas de urbanización deben seguir el mismo régimen que los pagos hechos por la Administración en un contrato de obras, con la particularidad de que la deudora no es la Administración sino los propietarios de las parcelas sujetas a transformación.

A pesar de que ante el impago de las cuotas de urbanización se sigue la vía de apremio entendemos que no se trata de una deuda de naturaleza tributaria, ni la Administración es deudora ni en caso de pago el dinero ingresa en las arcas públicas. Los programas de actuación integrada, contienen en la proposición jurídico económica una estimación de cargas que es la denominada 'magnitud económica del programa' que podemos ver en el art. 32 D) de la LRAU, y, con mayor precisión, el art. 127.2 de la LUV . Para atender esa previsión de costes y evitar que el PAI se convierta en un instrumento de ejecución interminable, como ocurrió en el sistema de compensación del Real Decreto 1346/1976, desde el primer momento, el legislador valenciano ha puesto en funcionamiento dos sistemas. Uno, el pago en terrenos desde la aprobación del programa (71.4, de la LRAU y 167.4 de la LUV) o el pago en metálico (71.3 de la LRAU y 167.3 de la LUV), incluso cabe el sistema mixto. En uno u otro caso, tanto el legislador estatal y autonómico, han impuesto la afectación real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema de actuación correspondiente como hemos tenido ocasión de exponer. No nos debe llevar a engaño el hecho de que pueda utilizarse la vía de apremio en caso de impago, la razón hemos de verla en el hecho de que con la urbanización de un sector se está creando ciudad, por tanto, el poder público es interesado en el funcionamiento normal de la obra.

Respecto a la consideración de las cuotas como insertas en una relación jurídico-privada, el art. 161.2 de la LUV parece abogar por esta solución cuando afirma: Las relaciones entre Urbanizador y propietarios podrán articularse en los términos que libremente convengan, siempre que se respete la ordenación urbanística y la programación aprobada. La falta de acuerdo se suplirá con las previsiones de la presente Ley , por ejemplo, en caso de necesitar un aplazamiento de cuotas, le propietario no lo solicita a la Administración sino al agente urbanizador; no obstante, entendemos que las continuas 'interferencias' del poder público (municipios) hacen inviable esta solución.

NOVENO .- Entendemos que la solución al problema examinado nos devuelve al núcleo donde hemos empezado, nos encontramos ante un contrato especial sujeto a la legislación de contratos. En el contrato de obras, tanto en el Real Decreto Legislativo 2/2000 como en la Ley 30/2007 (art. 99.2 y 200.4), el pago de las certificaciones por el deudor (Administración) tienen la consideración de pagos a buena cuenta sin perjuicio de la liquidación definitiva ( art. 147.3 y 218.3 respectivamente). La liquidación definitiva del contrato, en los términos del art. 169 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, determina el nacimiento de los plazos de prescripción de las deudas reconocidas en la liquidación. La clave para adoptar este sistema la ofrece el art.

16.6 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo: (...) Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes de los apartados anteriores. Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o de rehabilitación y regeneración o renovación urbanas correspondientes, o en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras, sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación . (...).

En definitiva, con la entrega de las obras y la aceptación por parte de la Administración se presume que los propietarios han cumplido sus deberes, realmente es necesaria la liquidación definitiva de la actuación, desde ese momento, comenzaría el plazo de prescripción. En nuestro caso, el proceso no ha acreditado el momento de la recepción de las obras correspondientes a esta fase, ni se ha hecho la liquidación definitiva, por tanto, no ha existido prescripción. Se desestima el motivo y recurso de apelación.

DÉCIMO .-De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998 , procedería imponer las costas a la parte apelante, no las imponemos a pesar de haber desestimado el recurso porque no hemos aceptado el fundamento de la sentencia referido a la prescripción de las cuotas.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

DESESTIMAR el recurso apelación planteado por D. Maximiliano , D. Pelayo , D. Ruperto , D.

Valentín , D. Carlos Manuel , D. Jesus Miguel , Dña. Almudena , Dña. Berta , ZONA GRAN VIA 74 SL, D. Alejo , Dña. Dolores , D. Baltasar , D. Celso , D. Edmundo , D. Faustino , D. Gervasio , Dña. Isabel , IVER LAS CASAS DE LOS CADENAS SL, D. Juan , D. Marcos y D. Olegario contra ' sentencia nº 27/2016, de 4 de febrero de 2016, del Juzgado Contencioso- Administrativo nº 2 de Castellón , que desestima el recurso contra Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oropesa del Mar de 26 de febrero de 2013, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oropesa del Mar de 29 de noviembre de 2011, autorizando la puesta al cobro de las cuotas de urbanización correspondientes al suplemento de infraestructuras del Sector Els Quarts'. Todo ello sin expresa condena en costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, una vez firme, devuélvanse los autos al Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Castellón, para el cumplimiento y ejecución de la presente sentencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia, frente a la que no cabe recurso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.