Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 3245/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 99/2017 de 31 de Octubre de 2019

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 3.245/2019

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

RECURSO Nº 99/2017

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE:

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS:

Dª. MARÍA TERESA GÓMEZ PASTOR

D. CARLOS GARCÍA DE LA ROSA

D. DAVID GÓMEZ FERNÁNDEZ

Sección Funcional 1ª

_____________________________________

En la Ciudad de Málaga a, treinta y uno de octubre de dos mil diecinueve.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, el Recurso Contencioso-Administrativo número 99/2017, interpuesto por el Ayuntamiento de Sedella, con la representación y asistencia del Letrado Sr. Santiago Arcal, contra la Junta de Andalucía (Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio) con la representación y asistencia del Sr. Letrado de la Junta de Andalucía.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. David Gómez Fernández, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución dictada por la Secretaría General de Medio Ambiente y Cambio Climático Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía el 1 de diciembre de 2016 en el expediente EN/2011/29/00031, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida al Ayuntamiento de Sedella en resolución dictada por la Dirección General de Desarrollo Sostenible e Información Ambiental en fecha 20 de enero de 2012, todo ello en cuantía de 40.000 euros correspondiente al anticipo recibido, declarando la pérdida del derecho al cobro del resto de la subvención concedida.

El anterior recurso se tuvo por interpuesto, se le concedió el trámite del procedimiento ordinario y se reclamó el expediente administrativo, ordenando la notificación a todos los interesados en el mismo.

Recibido el expediente se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que efectuó en legal forma, en el que se interesaba en síntesis, se estimara la demanda y se anulase la actividad administrativa impugnada, condenado a la Administración autonómica a reintegrar al Ayuntamiento las cantidades que hubiese podido ingresar como consecuencia de la ejecución del acto impugnado y a abonar las cantidades cuya pérdida se declara en el mismo; todo ello con intereses y costas.

SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por el término legal a la parte demandada, compareciendo y contestado el sr. Letrada de la Junta de Andalucía , en la que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró de aplicación, concluyó suplicando la admisión del escrito presentado y que previos los tramites legales se dictase Sentencia por la que se desestimase la pretensión de la actora.

TERCERO.- Tras la fase de prueba y el trámite de conclusiones, se señaló seguidamente día para votación y fallo.

CUARTO.- En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de general y pertinente aplicación.

Fundamentos

PRIMERO.- Se dirige el presente recurso contra una resolución dictada por la Secretaría General de Medio Ambiente y Cambio Climático Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía mediante la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida en su día al Ayuntamiento demandante mediante la devolución del anticipo recibido y la la pérdida del derecho al cobro del resto de la subvención a reintegrar.

Sostiene la parte actora que la resolución no se ajusta a derecho por cuatro grandes motivos: a) porque la improcedencia de fraccionar el objeto de los contratos referida en los hechos quinto y sexto desconoce que las variadas actividades para las que se concedió la subvención deben contar con materiales específicos, circunstancia que, unida a la imposibilidad de determinar con precisión la cantidad de cada una de ellas, impedía la contratación conjunta de todo el material con carácter previo al inicio de las actividades -sin que lo contrario, además, permita presumir la existencia de una conducta fraudulenta-; b) porque las discordancias observadas entre el gasto realizado y las naturaleza de la actividad subvencionada no pueden fundamentar una decisión tan gravosa, máxime cuando en el propio proyecto -folio 5- se contemplaba la posibilidad contar en diversas actividades con la participación o interacción adicional con jóvenes o adultos en consonancia con los objetivos del aprobado y las excursiones colegiales se han venido produciendo en los meses siguientes al 14 de mayo de 2012 (y no solo ese día); c) porque el gasto de personal generado en la ejecución del proyecto no es excesivo a la vista del trabajo desarrollado por el mismo, máxime cuando las retribuciones no exceden de los límites salariales que aplica la Administración autonómica (citando a tal efecto el Manual sobre el procedimiento de gestión y control de las ayudas para sufragar los gastos de funcionamiento, adquisición de capacidades y promoción territorial de los grupos de desarrollo rural derivados de la gestión y ejecución del Plan de actuación global aprobado por la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio ambiente de la Junta de Andalucía); y d) que la superación del 3% establecido en el artículo 30 del Reglamento (UE) 65/2011, de la Comisión, es una circunstancia que aparece ex novo en el acto recurrido, sin que el mismo hubiese sido puesto de manifiesto a la parte para poder formular alegaciones o proponer prueba con carácter previo (lo que infringiría el artículo 89.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), añadiendo que, además, no se encuentra debidamente razonada. En todo caso, sostiene, no se ha tenido en cuenta la posible aplicación de lo previsto en los artículos 17.3.n) de la Ley General de Subvenciones y 29.2 de la Orden de 21 de julio de 2011, que permitirían minorar proporcionalmente la cuantía a reintegrar.

La parte demandada se opone a la estimación del recurso y sostiene la corrección de la resolución impugnada, al entender que concurrían las causas de reintegro contempladas en los artículos 27 y 29 de la propia Orden de 21 de julio de 2011 y 37.b) y c) de la Ley General de Subvenciones, al detectarse en la memoria justificativa de las actividades el incumplimiento total o parcial del objetivo, la actividad o proyecto, así como el incumplimiento del deber de justificación de la subvención. Las actividades se enmarcaban en un proyecto denominado 'programa de fomento de la cultura empresarial en edad escolar ' (siendo los destinatarios señalados los alumnos de los cursos quinto y sexto de educación primaria y primero y segundo de secundaria) y sin embargo se desarrollaron actividades con personas adultas durante los meses de mayo, junio y julio de 2012 que perseguían exclusivamente la promoción turística (actuaciones en feria del turismo, reunión con touroperadores, actividades con adultos...) como demostraría la desproporción de los materiales entregados y el número de destinatarios de la subvención.

SEGUNDO.- Con carácter previo a dar respuesta a las cuestiones suscitadas por una y otra parte, conviene poner de manifiesto ciertos extremos que se desprenden de la lectura y estudio del expediente administrativo recibido en esta Sala. Así, y según consta al folio 4 del documento 1 del primer tomo del expediente, en fecha 25 de agosto de 2011 se presentó por el Ayuntamiento de Sedella solicitud de subvención para acciones y actividades sostenibles en los Parques Naturales y/o Nacionales de Andalucía, así como en las Zonas de Especial Protección para las Aves declaradas por el Decreto 429/2008, de 29 de julio de 2008, y sus correspondientes áreas de influencia socioeconómica. Conforme consta al folio 7 del documento 1 (hoja 2 del Anexo I de la solicitud) la iniciativa en la que se encuadraban las actividades del proyecto presentado a tal efecto eran las del epígrafe 321 (correspondientes a entidades locales), referente a 'servicios básicos para la economía y la población rural' -diferente a la del epígrafe 313 contemplada para el mismo tipo de entidades, referente al 'fomento de actividades turísticas'-. En el apartado 4.3 del Anexo I (mismo folio 7 y hoja 2) se consignaba la 'descripción del proyecto', que se efectuaba en los siguientes términos: 'Es un proyecto para dar a conocer desde pequeño una faceta empresarial que aporta riqueza a nuestra región, es nuestro deber que nuestra economía sea cada vez más rica y la tasa de paro juvenil en nuestro país no sea tan elevada. Por eso y para que el término empresario se conozca de manera positiva y utilizando los recursos que nuestro territorio nos ofrece, vamos a dar unas pautas sobre cómo concienciar a los más pequeños a crear, y sobre todo a fomentar el respeto hacia el medio ambiente. Proteger ese patrimonio que nos aporta riqueza. Nuestro recurso natural puede ser productivo y por seo tenemos que incentivar a nuestros continuadores a emprender, conservar e innovar. Clave empresarial Axarquía - medio ambiente, patrimonio y empresarios. Son claves de divulgación de pautas sencillas para generar comportamientos responsables en nuestro entorno para generar buenos hábitos y disminuir el impacto sobre el medio ambiente'.

De la misma forma, en el apartado 4.4 (mismo folio) se consignan los 'objetivos y resultados del proyecto' de la forma siguiente: 'Educar para que la labor empresarial dure a largo plazo y persista en el municipio y su manera del buen hacer para que el municipio tenga riqueza. Dar a conocer a nuestro jóvenes la identidad como pueblo, como persona, como municipio. Importancia de la cooperación para que nuestros recurso sean trabajados conjuntamente y de esta manera sacer el máximo beneficio. Enseñar a respetar el medio ambiente, conservando nuestros paisajes y lugares naturales, en definitiva enseñar a cuidar al medio ambiente medio ambiente de nuestro entorno. Promover dentro de la comunidad educativa y de la sociedad proyectos educativos que tengan como finalidad primordial, ayudar a reconocer y valorar nuestro patrimonio natural, cultural que lo encontramos expresado en nuestra costumbres, tradiciones, gastronomía fiestas, bailes regionales...'. Igualmente, en el apartado correspondiente al presupuesto del proyecto (4.5, al mismo folio) se desglosan los de cada actividad, que, a su vez, son descritas de la siguiente forma: 'enfoca tu comarca empresarial y verde'; 'lee y fomenta tu actividad'; 'motiva y juega limpio'; 'recompensa los buenos hábitos y las actividades innovadoras'; y 'premia las actividades empresariales'. A ello se añade un presupuesto separado para el personal (1 técnico y 2 monitores) que se cifra en 56.400 euros, siendo el coste total de las actividades el de 82.400 euros. Junto con la solicitud se adjuntaba, además, una declaración responsable sobre el volumen de creación de empleo estable -folio 9-, en el que el proyecto aparecía denominado en su conjunto como 'Programa de fomento de la cultura empresarial en edad escolar'; aportándose igualmente un documento -folio 10- en el que se informaba que que el salón de usos múltiples 'Blas Infante' es de propiedad municipal (signo inequívoco de destinarse aquel para el desarrollo de las actividades). Reseñar, por último, que se aportaba una memoria del proyecto (que tenía por título 'Programa de fomento de la cultura empresarial en edad escolar'), obrante a los folios 14 a 26 del documento 1 del primer tomo del expediente, de la que interesa destacar que: a) se señalaba como 'destinatarios' del programa -apartado 4, folio 8 de la memoria y 21 del documento 1- a alumnos de educación primaria de los cursos quinto y sexto, así como los de primero y segundo de educación secundaria; b) en el apartado 'objetivos' -folio 5 de la memoria y 18 del documento 1-, se recogían algunos como 'educar para que la labor empresarial dure a largo plazo...', 'motivar y enseñar al pequeño como influyen las empresas en el municipio...', 'dar a conocer a nuestros jóvenes nuestra identidad...', 'promover dentro de la comunidad educativa y de la sociedad proyectos educativos...', 'lograr concienciación entre niños y adultos', 'hacer a nuestros jóvenes competitivos...', y 'todo este de una forma didáctica para que los más pequeños se sientan incentivados para saber cada vez más de su entorno'; y c) en el apartado 'modo de ejecución' del proyecto -folios 6 y 7 de la memoria y 19 y 20 del documento 1- se insiste en el carácter 'educativo' del proyecto, razón por el que el mismo se desarrolla a través de 'instrumentos didácticos' tales como el uso de mascotas que dan pautas sencillas, libros de lecturas enfocados a 'captar la atención de los pequeños para que intenten imitar los comportamientos positivos' de los personajes, reparto de pegatinas, llaveros, lápices, caramelos o 'cuadernillos didácticos' o una mascota a tamaño natural (que es, a la vista del folio 9, una niña emprendedora) para el reparto de premios y caramelos.

TERCERO.-Conforme consta como documento 6 del primer tomo del expediente, la subvención solicitada se concede a la parte mediante resolución de la Dirección General de Desarrollo Sostenible e Información ambiental de la Consejería de Medio Ambiente de 20 de enero de 2012. En aquella se hacía expresamente constar: a) que la aceptación de la subvención suponía 'el compromiso de cumplir la finalidad y condiciones, tanto generales como particulares previstas en las bases reguladoras y normativa aplicable' -folio 3-; b) que el importe de la subvenciones debía destinarse 'exclusivamente para ejecutar las acciones subvencionadas' -folio 3-; c) que una vez presentada la solicitud de pago, se llevaría a cabo un 'control administrativo' y 'controles sobre el terreno', aplicándose 'las reducciones y exclusiones oportunas conforme a lo establecido en el artículo 30 del Reglamento (UE) 65/2011 de 27 de enero de 2011' -folio 5-. Una vez aceptada la subvención el 27 de enero de 2011 (documento 8 del primer tomo del expediente) y desarrolladas las actividades, se presentó solicitud de pago el día 7 de marzo de 2014 , acompañada de una abundante documental (documento 12 del expediente, de 628 folios de extensión). A la vista de la misma, se lleva a cabo un control administrativo de la documentación presentada (documento 14) detectándose ya en un principio que de los 3 puestos de trabajo que se comprometía el Ayuntamiento a crear solo justificaba la de 2; control que, además, provoca el dictado de propuesta de de minoración de la subvención en fecha 29 de junio de 2015, al detectarse el fraccionamiento de los contratos realizados con la empresa S- Gráficas. Vista las alegaciones presentadas el 10 de julio de 2015, se procedió, al no estimarlas suficientes la Administración, al dictado de la resolución de 4 de marzo de 2016 de la la Dirección General de Medio Ambiente y Cambio Climático de la Consejería de Medio Ambiente por la que se inicia procedimiento de reintegro de las subvención concedida -documento 16- que culmina con el dictado del acto impugnado.

Conforme a la solicitud de pago y memoria adjunta -folios 21 a 49 del segundo tomo del expediente- se refiere la existencia de la participación de colegios de 16 localidades (folio 22 vto.) a partir del 14 de mayo (se alude a 14 excursiones con alumnos de los mismos, folio 25) , pero igualmente se consigna: la participación en la feria de muestras de turismo 'Euroal 2012' los días 17 a 19 de mayo de 2012 (folio 25 vto.); la recepción de una visita de touroperadores el 22 de mayo - folio 36-; la visita de la peña de excursionistas de la tercera edad el 24 de mayo -folio 26 vto.-; la participación en una feria gastronómica los día 21 a 23 de junio (folio 27); la asistencia de unas jornadas de formación en medio ambiente en el que participaban varias asociaciones el 3 de julio -folios 27 vto. y 28-; la visita de grupos de alumnos extranjeros de la universidad los días 22 de junio -folio 29- 27 de julio -folio 30- y 24 de agosto -folio 31-; y la impartición de un curso de formación en la facultad de comercio y gestión el 12 de julio -folio 29 vto.-. La Administración opone que no se ha justificado -y ciertamente ello no aparece ni en el expediente, ni en las alegaciones del documento 17, ni se ha aportado documental a los autos o practicado alguna prueba alternativa a tal efecto- respecto a cómo y en que días se realizaron las excursiones (si todas a la vez, si algunas conjuntas ni los gastos acometidos). E igualmente pone de manifiesto que, conforme a la justificación en su día aportada, se entregaron: a) 3500 lápices de 4 colores, 3000 set de lápices a color, 1500 set eco de 4 piezas, 7000 dípticos, y solo 100 carpetas y 500 libretas (sosteniendo que tales cifras, salvo las dos últimas, habrían supuesto la asistencia de 3.500 alumnos a las actividades).

CUARTO.-Expuesto someramente el contenido del expediente (pues ninguna prueba se propuso en los respectivos escritos de demanda y contestación) se ha de hacer referencia, igualmente, al marco legal y jurisprudencial aplicable al reintegro acordado en el acto recurrido.

Para ello se ha de hacer mención, en primer lugar, al tenor del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones (que regula las causas de reintegro de la subvención previamente otorgada), conforme a cuyo párrafo primero procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro en ciertos casos; entre los que se encuentran el 'incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención'(apartado b) y el 'incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención'(apartado c). No obstante, en el párrafo segundo del referido precepto añade a lo anterior que cuando el cumplimiento por el beneficiario o la entidad colaboradora se aproximase 'de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos', la cantidad a reintegrar se determinará aplicando los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de dicho cuerpo legal o, en su caso, los establecidos en la normativa autonómica reguladora de la subvención. Tal apartado del párrafo tercero del artículo 17 dispone cómo la norma reguladora de las bases de concesión de la subvención ha de concretar, entre otros extremos, los 'criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones', que resultan de aplicación para 'determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar'que, en todo caso, deben responder 'al principio de proporcionalidad'.

En cumplimiento de esta último previsión, el párrafo segundo del artículo 29 de la norma reguladora de las bases de la subvención que en su día se concedió al Ayuntamiento demandado ( la Orden de la Consejería de Medio Ambiente de 21 de julio de 2011,por la que se establecían las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para acciones y actividades sostenibles en los Parques Naturales y/o Nacionales de Andalucía, así como en las Zonas de Especial Protección para las Aves declaradas por el Decreto 429/2008, de 29 de julio de 2008, y sus correspondientes áreas de influencia socioeconómica, y efectuaba su convocatoria para 2011 - publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 2 de agosto de 2011-) establecía lo siguiente: 'cuando el cumplimiento por el beneficiario haya sido parcial pero se aproxime de modo significativo al cumplimiento y se acredite por éste una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada, de conformidad con el artículo 17.3.n) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , por la aplicación de los siguientes criterios de graduación: a) grado de cumplimiento alcanzado con la realización de la actividad en relación al objeto de la presente Orden; y b) interés ambiental de las actividades realizadas'.

QUINTO.-Tal y como ya ha expuesto previamente esta Sala (v. gr., en Sentencia de su Sección Tercera de 31 de enero de 2019, dictada en el recurso 137/2017), la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte. En este sentido se han pronunciado las Sentencias de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 -recurso de casación 1054/2009-, y de la Sección Tercera de la misma Sala de 2 de diciembre de 2008 -recurso de casación 2181/2006- y 12 de marzo de 2008 -recurso de casación 2618/2006- que a este respecto razonan lo siguiente: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o ' subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones . Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley . La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.'

De la misma forma resulta procedente expone que, según se recoge en las Sentencias de la Sección Cuarta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2003 -recurso de casación 11328/1998-, de la Sección Primera de 17 de octubre de 2005 -recurso de casación 158/2000-, y de la Sección Tercera de 4 de mayo de 2004 -recurso de casación 3481/2000-, 15 de noviembre de 2006 - recurso de casación 2586/2004- y 19 de diciembre de 2013 - recurso de casación 3125/2010-, que la naturaleza de la subvención se caracteriza por las notas siguientes:

a) El establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

b) El otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

c) La subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

Por tanto, y conforme se razona en la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2003 -recurso de casación 5546/1998- reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, su incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y ello por cuanto 'la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste'. Consecuentemente, el procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad se reserva por lo tanto para aquellos supuestos en los que la concesión de la subvención se efectuó en contra de lo preestablecido en las normas de la convocatoria, o con infracción de la normativa reguladora de la subvenciones, o en contravención de las exigencias de procedimiento. Pero en los supuestos en lo que, como el presente, se plantea la restitución de las sumas invertidas y no justificadas, el reintegro es la consecuencia necesaria de la verificación del incumplimiento de las obligaciones formales del subvencionado, beneficiado con una ayuda otorgada con arreglo a los requisitos generales de procedimiento y selección de beneficiarios.

SEXTO.-Expuesto lo anterior, se está en condiciones de dar respuesta a las cuestiones suscitadas por ambas partes. Refiere la parte actora que las discordancias observadas entre el gasto realizado y la naturaleza de la actividad subvencionada no podían derivar en una decisión tan gravosa como la recurrida, sosteniendo que ya en el folio quinto del propio proyecto se contemplaba la posibilidad contar en diversas actividades con la participación o interacción adicional con jóvenes o adultos en consonancia con los objetivos del aprobado. Además, refería que las excursiones colegiales desarrollaron en los meses siguientes al 14 de mayo de 2012 y no solo en esa fecha, no habiéndose abordado por la Administración demandada posibilidad de minorar proporcionalmente la cuantía a reintegrar mediante la aplicación de lo previsto en los artículos 17.3.n) de la Ley General de Subvenciones y 29.2 de la Orden de 21 de julio de 2011.

Pues bien, este motivo de impugnación no puede ser acogido, lo que, a su vez, propicia, sin más, la desestimación íntegra de la demanda. Tal y como se recoge en el párrafo segundo del artículo primero de la Orden reguladora de las bases de la subvención en su día otorgada (la de la Consejería de Medio Ambiente de 21 de julio de 2011 previamente referida), aquella tenía por objeto 'mejorar el nivel y la calidad de vida de la población' de los Parques Naturales y/o Nacionales, así como las zonas de especial protección para las aves y sus correspondientes áreas de influencia socioeconómica 'de forma compatible con la conservación ambiental y considerando el espacio natural protegido como un activo importante de desarrollo económico local'. Para ello se contemplaban en su artículo quinto como subvencionables una serie de actuaciones incluidas en diversas medidas (identificadas con códigos numéricos -312, 313, 322,331..-) entre las que se encontraba (apartado tercero, medida 321) la prestación de servicios básicos para la economía y la población rural -destinadas a mejorar la calidad de vida de las zonas rurales-. Esta fue la actuación en la que, según se ha razonado, se encuadró por el Ayuntamiento solicitante la propuesta (y finalmente aceptada, al concederse la subvención), siendo que, a la vista del objeto del proyecto, debía entenderse comprendida en la prestación de servicios básicos para la economía rural, por estar dirigida (epígrafe a) a la 'implantación, creación y desarrollo de todo tipo de servicios para la economía rural'. Consecuentemente, la actuación no podía cumplir objetivos propios de otras igualmente subvencionables en otros epígrafes, tales como el fomento de actividades y servicios turísticos en el sector del turismo rural (por estar encuadrada en la medida 313) o la formación e información de agentes económicos que desarrollasen sus actividades en tales espacios para la diversificación de la economía rural (por estar encuadrada en la medida 321). Con ello se quiere poner de manifiesto que el encuadramiento de la actuación en la medida concreta solicitada es igualmente relevante para comprobar el encaje de las actividades desarrolladas con los objetivos que deben entenderse aprobados al momento de concederse la subvención.

Lo cierto es que, dado el contenido del expediente (someramente expuesto en fundamentos previos) y ante la situación de completa orfandad probatoria adicional, ha de convenirse con la Administración demandada que buena parte de las actividades desarrolladas no responden a los objetivos ni a las previstas en el proyecto aprobado. Tal y como se desprende de lo previamente referido, este tenía como objetivo principal el 'educar' a los destinatarios de la actuación (alumnos de los cursos de quinto de primaria a segundo de secundaria, esto es , de entre -en principio- 10 a 13 años) para que los mismos valorasen positivamente el desarrollo de la actividad empresarial en el ámbito de los parques naturales (como aquel en el que se enclava el municipio demandante), transmitiendo la necesidad de que la misma, además, fuese respetuosa con el medio ambiente (compatible, por tanto, con la conservación de los paisajes y lugares naturales). Es por ello que se denominaba 'programa de fomento de la cultura empresarial en edad escolar'; fijándose para su ejecución una metodología sustentada en el desarrollo de actividades educativas y lúdicas, vista la edad del publico al que se dirigía (a.e. uso de mascotas que daban pautas sencillas, empleando libros de lecturas enfocados a 'captar la atención de los pequeños para que intenten imitar los comportamientos positivos' de los personajes, reparto de pegatinas, llaveros, lápices, caramelos o 'cuadernillos didácticos', o reparto de premios y caramelos). Y lo cierto es que las actividades desarrolladas con los 16 colegios que se enuncian en la memoria pudieran, en principio, hallar encaje en el citado proyecto (a falta de comprobar la edad de los alumnos y si las actividades efectivamente realizadas hallaban correspondencia con las reflejadas en la propuesta).

Mas el problema surge desde el momento en el que, de un lado, no se enuncian ni el número de alumnos de cada centro escolar -que tampoco se identifican con precisión, pudiendo darse el caso que en algunas poblaciones exista más de un colegio- que participaron en las actividades; ni, por otro, se detalla mínimamente en qué fechas concretas se desarrollaron las 14 excursiones a las que se aluden, cifra que, ya de por sí, parece indicar que, a lo sumo, tuvieron lugar en 14 fechas diferentes -sin corresponderse con el número de colegios, que, además, puede haber acudido con un número variable de alumnos y cursos- pero que no excluye la posibilidad de poder haberse desarrollado en un menor número de fechas -por tener lugar más de una excursión al día-. Estas deficiencias, constatadas en la memoria obrante a las folio 19 a 69 del segundo tomo del expediente, tampoco son convenientemente aclaradas en la adjunta al escrito de alegaciones al acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro presentado por la Administración demandante el 14 de abril de 2016 -documento 17 del primer tomo del expediente-. Sin embargo, y por el contrario, se detallan una serie de actuaciones que resultan claramente ajenas a los objetivos y programas contenidos en la solicitud aprobada en su día (ae. la participación en una feria de muestras, la recepción de una visita de touroperadores, la de una peña de excursionistas de tercera edad, la asistencia de unas jornadas de formación en la que tomaban parte varias asociaciones, la recepción de alumnos extranjeros de la universidad o la impartición de un curso en una facultad universitaria) desarrolladas en 13 fechas diferentes. Es más, la cantidad de material adquirido con los fondos otorgados -v. gr. 3500 lápices de 4 colores, 3000 set de lápices a color, 1500 set eco de 4 piezas, 7000 dípticos o 500 libretas- pondría de manifiesto la asistencia de un número de alumnos que no se compadece con el número de excursiones desarrolladas o de colegios participantes en las actividades (vista la población de algunas localidades citadas).

SÉPTIMO.-Llegados a este punto no puede sino ponerse de manifiesto que, conforme al apartado primero del artículo 31 de la Ley General de Subvenciones y apartados cuarto séptimo y octavo del artículo cuarto de la Orden reguladora de las bases de la subvención, sólo tiene la consideración de gastos subvencionables los que ' de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones', sin que pueda destinarse el importe de la subvención a 'financiar gastos propios del funcionamiento habitual de la persona o entidad beneficiaria' ni ser el coste de adquisición de los gastos subvencionables superior al valor de mercado. Por tanto, si una vez que el beneficiario presenta los correspondientes justificantes del gasto total de la actividad subvencionada (conforme le impone el artículo 27 de la Orden reguladora) se detecta que parte de las desarrolladas no se correspondían, total o parcialmente, con los objetivos, las actividades o el proyecto para el que se otorgó la medida de fomento; estará incurso en la causa de reintegro contemplada en los artículos 37.1.b) de la Ley General de Subvenciones y 29.1.b) de la Orden reguladora. Ello legitima, como así aconteció, el dictado del acto recurrido (que, por tanto, se ajusta a derecho).

En este caso, además, tampoco sería procedente el reintegro parcial de la subvención al amparo de los artículos 37.2. y 29.2 de la Orden reguladora. Y ello por cuanto ambos requieren que el cumplimiento de tales objetivos, actividades o proyectos se aproxime de 'modo significativo al cumplimiento total', así como que se acredite 'una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos'. Tal y como se ha expuesto, y a la vista de lo que se desprende del estudio del expediente, constan desarrolladas un gran número de actividades ajenas a las finalidades y objetivos del programa (en un número de días que aparentemente -y a falta de otras explicaciones- resultan equivalentes a las realizadas con los destinatarios de las aprobadas -menores de edad-). Ello excluye la posibilidad de entender que el cumplimiento del proyecto se aproximó significativamente al cumplimiento total del mismo, así como que la recurrente desplegó una actuación que resultaba 'inequívocamente' cumplidora. Por el contrario, lo que se concluye tras el estudio del expediente es que en buena medida empleó la subvención para el desarrollo de actividades tendentes a finalidades distintas (esencialmente, a la promoción turística del municipio) que, aunque pudieran hallar encaje en otras actuaciones subvencionables al amparo de la misma Orden (en concreto, en la medida 313 del artículo quinto de la misma), no se correspondían con las aprobadas. De ello se desprende la procedencia del reintegro acordado, lo que convierte en superfluo el estudio y resolución del resto de causas opuestas en la demanda, Consecuentemente, el recurso planteado ha de ser íntegramente desestimado.

OCTAVO.- La desestimación del recurso trae aparejada la imposición de costas a la parte recurrente conforme a lo prevenido en el primer párrafo del artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; mas limitándose el importe máximo de las mismas hasta el de 1.500 euros por todos los conceptos, al hacerse uso por esta Sala de la facultad contemplada en el párrafo tercero del precepto previamente aludido.

En atención a lo expuesto, y en virtud de la autoridad conferida por el Pueblo Español, en el nombre de S.M. EL REY

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto con expresa imposición de costas a la parte recurrente hasta el límite de 1.500 euros por todos los conceptos.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal .

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-