Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 328/2019, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 148/2016 de 30 de Octubre de 2019

Encabezamiento

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Sección: AMF

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA

Plaza de San Agustín Nº 6

Las Palmas de Gran Canaria

Teléfono: 928 30 64 60

Fax.: 928 30 64 62

Email: s2contadm.lpa@justiciaencanarias.org

Procedimiento: Procedimiento ordinario

Nº Procedimiento: 0000148/2016

NIG: 3501633320160000422

Materia: Subvenciones

Resolución:Sentencia 000328/2019

Demandante: AGRODIRECTO CANARIAS Y SERVICIOS SLU; Procurador: FRANCISCO CORNELIO MONTESDEOCA QUESADA

Demandado: DIRECCIÓN GENERAL DE AGRICULTURA

SENTENCIA

Presidente

D. ÓSCAR BOSCH BENÍTEZ (Ponente)

Magistrados

Dª. MARÍA MERCEDES MARTÍN OLIVERA

Dª. LUCÍA DÉBORA PADILLA RAMOS

En Las Palmas de Gran Canaria, a 30 de octubre de 2019

Visto por este Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Las Palmas, integrada por los Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso contencioso-administrativo seguido por el Procedimiento Ordinario con el número 148/2016, interpuesto por el Procurador de los Tribunales DON FRANCISCO CORNELIO MONTESDEOCA QUESADA, en nombre y representación de la entidad AGRODIRECTO CANARIAS Y SERVICIOS, SLU, y como demandada la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada y defendida por la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias; versando sobre Otros actos de la Administración.

Antecedentes

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso la Resolución dictada or la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Aguas del Gobierno de Canarias, de fecha 17 de junio de 2016, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución número 177, de 13 de octubre de 2015, de la Viceconsejería del Sector Primario de Canarias, por la que se resuelve procedimiento de reintegro incoado a la misma, en relación con la línea de ayuda a la comercialización local de frutas, hortalizas, raíces y tubérculos alimenticios, flores y plantas vivas recolectados en Canarias, campaña 2013.

SEGUNDO.- La representación procesal de la entidad demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho acto, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia 'por la que SE ANULE Y SE DEJE SIN EFECTO el acto impugnado y condene a la Administración al pago de la cuantía por importe de CIENTO CUATRO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE EUROS CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (104.457,92 EUROS), más los intereses devengados desde la fecha en que se practican las retenciones a las ayudas a la comercialización local de frutas, hortalizas, raíces y tubérculos alimenticios, flores y plantas vividas recolectadas en Canarias, Programas 2014 y 2015 y no abonadas'.

Con carácter subsidiario, y para el caso de no estimarse las pretensiones de dicha parte con arreglo a lo contenido en el Suplico de la demanda formalizada, se proceda a declarar 'la CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE REINTEGRO, retrotrayendo las actuaciones al momento en el que inicia el conrol financiero, por ha ver superado el plazo de 12 meses establecido en la norma'.

TERCERO.- La Administración demandada contestó a la demanda, oponiéndose a ella e interesando una sentencia íntegramente desestimatoria del recurso interpuesto por ser conforme a Derecho el acto impugnado. Y todo ello con imposición a la parte actora de las costas procesales causadas.

CUARTO.- Se recibió el proceso a prueba, practicándose la admitida y formulando las partes conclusiones escritas, por lo que, concluso el procedimiento, se señaló día para votación y fallo del presente recurso, que tuvo lugar el 30 de octubre de 2019.

QUINTO.- Se han observado las prescripciones legales que regulan la tramitación del recurso, cuya cuantía se fijó 104.457,92 euros.

Es ponente el Magistrado D. Óscar Bosch Benítez, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Según se desprende de lo expuesto con anterioridad, el objeto de la presente cuestión litigiosa está nítidamente delimitado por las alegaciones formuladas por la representación procesal de la entidad recurrente y la Administración demandada, así como por la actividad probatoria desplegada en el mismo. La parte actora se muestra abiertamente disconforme con la decisión adoptada por la Viceconsejería del Sector Primario de la Consejería de Ganadería, Pesca y Aguas del Gobierno de Canarias mediante la Resolución número 177, de 13 de octubre de 2015, por la que se resolvió el procedimiento de reintegro incoado a dicha parte respecto de la línea de ayuda a la comercialización local de frutas, hortalizas, raíces y tubérculos alimenticios, flores y plantas vivas recolectodos en Canarias (campaña 2013). Esta resolución -ya se dijo antes- fue confirmada por la Resolución desestimatoria del recurso de alzada de fecha 17 de junio de 2016, dictada por la Secretaría General Técnica del referido departamento autonómico.

El acto administrativo impugnado se fundamenta en el incumplimiento por la entidad demandante de los requisitos establecidos en el Programa Comunitario de Apoyo a las Producciones Agrarias de Canarias para poder ser beneficiaria de la mencionada línea de ayuda, tal como recuerda el Antecedente de Hecho Sexto de la Resolución de 17 de junio de 2016. Pues bien, con carácter previo conviene traer a colación una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la materia que estamos tratando en este recurso (subvenciones) y que sin duda alguna ayuda a fijar el marco jurídico en el que debe situarse la presente controversia. Así, en la Sentencia de 18 de enero de 2018 el Alto Tribunal vino a señalar lo siguiente:

«Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003, de 4 de mayo de 2004 y de 17 de octubre de 2005, respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión:

'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002)».

En este sentido, nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003, reconoce el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste' (la cursiva es añadida).

SEGUNDO.- Expuesto lo que antecede, el aspecto central de la cuestión litigiosa planteada que ha de abordar seguidamente esta Sala se centra en determinar si, como sostiene la Administración autonómica, ninguno de los motivos de impugnación formulados por la entidad recurrente pueden ser tomados en consideración y por lo tanto su pretensión tiene que desestimarse. El criterio de este Tribunal, tras el detenido examen de las respectivas argumentaciones desenvueltas por las partes litigantes, coincide con el que mantiene la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, con particular referencia al esclarecedor -por irrebatible- razonamiento que se contiene en su escrito de contestación a la demanda (de fecha 31 de enero de 2017). En efecto, la Administración autonómica demandada desvirtúa con firmeza y acierto cada una de las alegaciones vertidas por la mercantil demandante, a saber: a) caducidad; b) falta de motivación; y c) recusación de funcionarias. En relación con estos motivos de impugnación, y aunque incurramos inevitablemente en reiteración, nos vemos obligados a señalar lo que a continuación se expone.

Por lo que respecta, primeramente, a la pretendida caducidad del expediente invocada por la recurrente, es evidente que no podemos apreciar la concurrencia de esta institución. Ello no es posible porque, como bien argumenta la Admnistración demandada, la representación procesal de la entidad actora incurre en un error a la hora de computar el plazo legalmente previsto al considerar - equivocadamente, insistimos- que el procedimiento terminó con la resolución del recurso de alzada. Por el contrario, es claro que el dies ad quem es la Resolución número 177, de fecha 13 de octubre de 2015, de la Viceconsejería del Sector Primario, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro. Para llegar a esta conclusión, bastará con hacer referencia, como hace la parte demandada, a lo dispuesto en el art. 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC), en relación con con el art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Este último precepto establece lo siguiente:

'El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.

En el presente supuesto, entre la Resolución número 231, de la entonces Viceconsejería de Agricultura y Ganadería, de fecha 4 de junio de 2015, de incoación del procedimiento de reintegro (notificada el 10 de junio a la entidad recurrente) y la Resolución núm. 177, de la Viceconsejería del Sector Primario, de fecha 13 de octubre de 2015, que puso fin a dicho procedimiento (notificada el 23 de octubre de 2015), no han transcurrido los 12 meses previstos en la normativa específica de aplicación.

TERCERO.- En lo que concierne a la supuesta falta de motivación de que adolece el acto administrativo, resulta conveniente traer a colación la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 5 de marzo de 2019, que sobre esta cardinal exigencia que hunde sus raíces en el art 24 de la Constitución (CE), señala:

«El deber de la Administración de motivar sus actos, como señala, entre otras, la STS de 19 de noviembre de 2001, Recurso 6690/2000, tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE, siendo en el plano legal, el artículo 54 de la LRJ y PAC el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho. La motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración.

Motivación de los actos administrativos, que como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión 'facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa'» (la cursiva es añadida).

Esto dicho, del examen del contenido de los actos administrativos impugnados se desprende que la Administración ha cumplido con creces el deber motivación recogido en el art. 54 LRJAP-PAC, a la sazón vigente (cuestión bien diferente es que la representación procesal de la actora discrepe legítimamente del razonamiento que allí se plasma, como parece evidente).

Por último, por lo que hace a la recusación de las funcionarias a que alude el Antecedente de Hecho Cuarto de la demanda presentada, tampoco resulta ocioso recordar el criterio jurisprudencial que podemos encontrar en la Sentencia del Tribunal de Justicia de Madrid, de fecha 12 de marzo de 2014, que se pronuncia en los siguientes términos:

«El artículo 28 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prevé en su número 1 que: 'Las autoridades y el personal al Servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente'.

El siguiente número 2 de la misma norma contempla entre los motivos de abstención: 'c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior'.

Por su parte, el artículo 29.1 de la Ley 30/1992 dispone: 'En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento'. Tras lo cual, describe en los siguientes apartados el trámite que deberá seguirse en tales supuestos.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 1 de diciembre de 2011 (recurso 317/2010), 'el instituto de la recusación está pensado para las relaciones jurídico administrativas 'ad extra', es decir, aquellas que tienen como destinatario final de la resolución de un procedimiento a un interesado al que, como garantía de imparcialidad de las autoridades y funcionarios que han de intervenir en la tramitación de aquel se le ofrece la posibilidad de apartar en quien concurra alguna de las causas que determinarían su obligación de haberse abstenido'.

En concordancia con ello, la doctrina del Alto Tribunal viene sosteniendo que la exigencia de imparcialidad a que está ordenada la institución de la recusación ha de regir, sin excepciones, en cualquier clase de actuación administrativa y, consiguientemente, debe ser observada durante todas las fases de tramitación del procedimiento administrativo ( STS de 28 de febrero de 2002, recurso 5637/2000).

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de sentar un cuerpo de doctrina en materia de abstención y recusación que, si bien referida en su mayor parte a la recusación de jueces y magistrados, resulta aplicable con carácter general. Así, a título de ejemplo, el Auto 81/2008, de 12 de marzo (recurso 6729/2007) precisa: 'Desde la óptica constitucional, para que en garantía de la imparcialidad un Juez o Magistrado pueda ser apartado del conocimiento de un asunto concreto es siempre preciso que existan dudas objetivamente justificadas; es decir, exteriorizadas y apoyadas en datos objetivos que haga posible afirmar fundadamente que el Juez o Magistrado no es ajeno a la causa o permitan temer que, por cualquier relación con el caso concreto, no va a utilizar como criterio de juicio previsto en la Ley, sino otras consideraciones ajenas al ordenamiento jurídico. Ha de recordarse que, aun cuando en este ámbito las apariencias son muy importantes, porque lo que está en juego es la confianza que los Tribunales deben inspirar a los ciudadanos en un sociedad democrática, no basta con que tales dudas o sospechas sobre su imparcialidad surjan en la mente de quien recusa, sino que es preciso determinar caso a caso si las mismas alcanzan una consistencia tal que permitan afirmar que se hallan objetiva y legítimamente justificadas'.

En consideración a lo expuesto, para que la enemistad manifiesta pueda operar como causa de recusación debe ser acreditada mediante hechos concretos y objetivos que no dejen duda sobre su realidad ( STSJ de Valencia Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 21 de junio de 2010, recurso 401/2008)» (la cursiva es añadida).

Haciendo proyección a este caso de la doctrina que acaba de exponerse, tampoco puede prosperar la pretensión de de la actora de declarar la nulidad del procedimiento de reintegro con arreglo a lo dispuesto en los apartados a) y e) del art. 62.1 LRJAP-PAC. Por un lado, consta en el expediente administrativo (EA) la Resolución del Viconsejero del Sector Primario, de fecha 24 de junio de 2016 (pp. 301 y ss.) en las que fundadamente se inadmite la recusación formulada contra las dos funcionarias pública afectadas. La motivación es correcta y esta Sala la toma por ello en consideración, sin que la aportación por la mercantil recurrente de un escrito de 6 de mayo de 2013, de su propia asesoría fiscal desvirtúe el parecer desestimatorio que mantenemos al respecto. Hemos de reiterar, con la línea jurisprudencial antes reproducida, que las dudas o sospechas acerca de la imparcialidad de las funcionarias no pueden 'surgir de la mente de quien recusa', sino en hechos concretos y objetivos que, por su consistencia, no dejen lugar a duda alguna sobre su realidad. Dicho con otras palabras, no es posible admitir la recusación presentada contra las citadas funcionarias sobre la base de meras impresiones o juicios de valor, que por su evidente subjetividad carecen de la necesaria solidez o fundamento.

Por todo lo expuesto, el recurso debe ser desestimado.

CUARTO.- Dado el carácter desestimatorio de esta resolución, las costas procesales causadas han de imponerse al demandante por por imposición legal ( art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional). Sin embargo, esta Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 del citado precepto legal y teniendo en cuenta las circunstancias que caracterizan este recurso, señala en 2000 euros la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrán ser repercutidos.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación,

Fallo

Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad AGRODIRECTO CANARIAS Y SERVICIOS, SLU, contra el acto administrativo identificado en el Antecedente de Hecho Primero de esta resolución. Todo ello con imposición a la recurrente de las costas de este recurso.

Notifíquese esta sentencia a las partes haciéndole saber que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y ss de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, la presente sentencia podrá ser recurrida en casación, bien ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, bien ante la Sección Especial de la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia siempre que el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma. En uno y otro caso siempre que la parte considere que el asunto presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en cuyo caso el recurso se preparará por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la Sentencia, debiendo el escrito de preparación cumplir, en cuanto a su contenido, los requisitos del artículo 89.2 de la LJCA, cuyo incumplimiento determinará que no se tenga por preparado,Con traslado, caso de entenderse bien preparado, al Tribunal de casación a quien corresponderá apreciar si, efectivamente, el asunto presenta interés casacional objetivo.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.