Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 33/2018, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 74/2017 de 22 de Enero de 2018

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 00033/2018
-SECCIÓN PRIMERA-
Equipo/usuario: MPCModelo: N11600C/ ANGUSTIAS S/N N.I.G: 47186 33 3 2017 0000080
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000074 /2017 MPC
Sobre: AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA
De BODEGAS PEÑAFIEL SL
ABOGADO D. JUAN CARLOS HERNANZ JUNQUERO
PROCURADOR D. GONZALO FRESNO QUEVEDO
Contra CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
PROCURADOR D./Dª.
SE NTENCIA Nº 33
ILMA. SRA. PRESIDENTA:
DOÑA ANA Mª MARTÍNEZ OLALLA
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
DOÑA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid a veintidós de enero de dos mil dieciocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:
L a resolución de Dirección General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria y de la Empresa
Agraria, de 11 de noviembre de 2016 dictada en el expediente VA/14/0046/V01, pro la que se declara el
incumplimiento total de Bodegas Peñafiel, la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida y la ejecución
de la garantía de buena ejecución depositada.
Son partes en dicho recurso:
Como recurrente, BODEGAS PEÑAFIEL, S.L. representadas por el procurador Sr. Fresno Quevedo y
defendidas por el letrado Sr. Hernanz Junquero.

Como demandado, ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN -
CONSEJERÍA DE AGRICULTURA- representada y defendida por el letrado de sus servicios jurídicos Sr.
Fernández Sutil.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la representación procesal de la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia estimatoria y declare contraria a derecho e invalidada la resolución de la Dirección General de Competitividad de la Industria Alimentaria y de la Empresa Agraria que ahora se recurre, declarando la liberación total de la garantía prestada.

Por OTROSÍ, se interesa el recibimiento a prueba del recurso y la formulación de conclusiones escritas.



SEGUNDO .- En el escrito de contestación, el letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que desestime íntegramente el recurso Contencioso-administrativo interpuesto, con condena en costas a la parte actora.

Otrosí, interesa la formulación de conclusiones escritas.



TERCERO .- Al no practicase prueba se celebró trámite de conclusiones y el pleito fue declarado concurso, teniendo lugar la votación y fallo con el correspondiente señalamiento previo el día diez de enero del año en curso.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurre la resolución de 11 de noviembre de 2016 dictada por la Dirección General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria y de la Empresa Agraria en relación con el expediente VA/14/0046/V01.

Dicha resolución acuerda el incumplimiento total y la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida así como la ejecución total de la garantía de buena ejecución constituida.

La Administración considera que la entidad actora no ha ejecutado el proyecto para el que se le concedió la subvención y que por ese motivo procede, no solo declarar el incumplimiento de la finalidad para la que la ayuda se concedió, sino además la ejecución de la garantía constituida para asegurar la realización de ese proyecto.



SEGUNDO.- La parte actora pretende en este recurso la anulación de la resolución recurrida y, como consecuencia de ello, que se declare la liberación total de la garantía constituida en los términos que indica en el suplico de su demanda.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar sostiene que no hay ninguna obligación de solicitar el pago de la subvención y que la consecuencia de no presentar dicha solicitud será que no percibirá la subvención, pero ello no determina el incumplimiento de ninguna obligación.

En segundo lugar, dice que el proyecto para el que solicitó la subvención no se pudo ejecutar por causas que no le son imputables, a saber, la fecha límite era muy ajustada y, por otro lado, se denegó de manera injustificada la ampliación del plazo que se solicitó, según resolución de 3 de febrero de 2016.

En tercer lugar, sostiene que la resolución recurrida no explica las razones por las que acuerda la ejecución de la garantía, lo cual le causa indefensión, y cita como infringidos los artículos 35.1.a ) y 88 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

En cuarto lugar, considera que el beneficiario de una subvención puede renunciar a la misma y que tal renuncia debe ser aceptada por la Administración y cita en apoyo de tal argumento el artículo 94 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el artículo 63.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y el principio dispositivo que rige en esta materia Finalmente y de manera subsidiaria invoca el principio de proporcionalidad.



TERCERO.- Con carácter previo al examen de los motivos de impugnación que se exponen en la demanda nos parece oportuno destacar los siguientes antecedentes que resultan del expediente administrativo.

En primer lugar, consta que por resolución de 1 de julio de 2014 se acuerda conceder una subvención de 212.506,14 euros a la entidad actora para la ejecución del proyecto denominado, 'Ampliación e instalación de mejoras tecnológicas vinculadas a bodega y comercialización de vino con D.O. Ribera de Duero', estableciendo como fecha límite para la ejecución de dicho proyecto el 1 de marzo de 2016, que era la fecha indicada por la propia beneficiaria.

En fecha 14 de julio de 2014 consta que la beneficiaria acepta la subvención y los términos de la misma, constituyendo un aval en fecha 2 de septiembre de 2014 por importe de 31.875,92 euros, de conformidad con el artículo 53.2 del Real Decreto 548/2013, de 19 de julio , para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola español.

En segundo lugar, como quiera que el proyecto para el que se solicitó y obtuvo la subvención no se realizase, la entidad actora no presentó documentación alguna para el cobro de dicha subvención, lo que motivó que la Administración le requiriese para que la presentase, dando un plazo de 15 días, con apercibimiento de que en caso contrario se procedería a ejecutar la garantía.

La beneficiaria no atendió dicho requerimiento, por lo que se inició el procedimiento para ejecutar la garantía en fecha 3 de octubre de 2016, dando lugar a la resolución de 11 de noviembre que aquí se recurre.

Es precisamente en el seno de este procedimiento cuando en fecha 20 de octubre, la beneficiaria dice que renuncia al cobro de la subvención, lo que no es aceptado por la Administración, quien acuerda, como ya hemos dicho, no solo declarar el incumplimiento total y la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida, sino además la ejecución de la garantía constituida.

Finalmente, creemos oportuno destacar que es un hecho cierto y no cuestionado que el proyecto subvencionado no se ha realizado y que la entidad actora está de acuerdo con que se declare la pérdida del derecho a percibir la ayuda, siendo el debate de este recurso si, dadas las circunstancias expuestas, es procedente que la Administración proceda a la ejecución de la garantía.



CUARTO.- La parte actora sostiene, en primer lugar, que no existe una obligación de solicitar el pago de la subvención y, por lo tanto, su incumplimiento no puede acarrear las consecuencias que resultan de la resolución recurrida, esto es, la ejecución de la garantía constituida.

Pues bien, lo primero que debe decirse es que la resolución recurrida no acuerda la ejecución total de la garantía (que es la consecuencia que en definitiva combate la actora) por incumplir la obligación de pedir el pago de la subvención concedida, sino por no ejecutar el proyecto para el que se concedió la subvención dentro del plazo previsto.

El Fundamento de Derecho Segundo de la resolución recurrida (ver párrafo tercero) así lo explica.

Por lo tanto, el debate no está en si la actora puede renunciar o no al pago de una subvención, sino en si resulta procedente la ejecución de la garantía por no realizar el proyecto para el que se concedió la ayuda y, por ello, el planteamiento de la parte actora está desenfocado.

Por otro lado, examinada la resolución recurrida comprobamos con claridad que la misma está suficientemente motivada en tanto en cuanto explica la razón por el que se acuerda la ejecución de la garantía, tal y como acabamos de indicar, por lo que, desde este punto de vista, ninguna tacha cabe hacer a aquella, ni podemos concluir que la parte actora haya sufrido indefensión, por lo que no pueden entenderse vulnerados los artículos 35.1.a ) y 88 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Cabe añadir a este respecto, dando así respuesta a otras argumentaciones que con el mismo alcance formula la parte actora, que la resolución de inicio del expediente para la incautación de la garantía de 3 de octubre de 2016 expresamente se remite al artículo 53.3 del Real Decreto 548/2013, de 19 de julio , para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola español y a la circunstancia de no haber ejecutado el proyecto subvencionado.



QUINTO.- Centrado el debate en los términos expuestos, debemos recordar que en términos generales la principal obligación que tiene el beneficiario de una subvención es realizar la actividad para la que la subvención se concede y que se estima tiene un interés general, lo cual implícitamente supone que se deniega la correspondiente subvención a otros que también la hayan solicitado.

El artículo 14.1.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones es claro a este respecto al decir que son obligaciones del beneficiario, entre otras, 'cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones'.

La subvención que nos ocupa ha de cumplir un objetivo específico al que hace referencia el artículo 53.3 del Real Decreto 548/2013, de 19 de julio , para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola español, hoy derogado pero aquí aplicable por razones temporales.

Dicho artículo 53.3 dice: 'La exigencia principal, con arreglo al artículo 19 del Reglamento (UE) de Ejecución (UE) n.º 282/2012, de la Comisión, de 28 de marzo, será alcanzar el objetivo final del proyecto de inversión, con un cumplimiento de al menos el 70 por cien del presupuesto total aprobado por resolución del órgano competente, y siempre que las inversiones realizadas sean operativas' .

Al servicio del cumplimiento de esta obligación está la garantía de buena ejecución, que es la que ha sido ejecutada.

Esta garantía funciona, por lo tanto, para incentivar y asegurar que el proyecto se va a ejecutar, al menos en un 70%, finalidad de la garantía prevista expresamente en el artículo 43.3 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que dice que se podrán exigir garantías 'para asegurar el cumplimiento de los compromisos asumidos por beneficiarios y entidades colaboradoras'.

Debe recordarse que, sin perjuicio de que puedan solicitarse anticipos (a lo que luego nos referiremos) la subvención se paga una vez realizado el proyecto ( artículo 57.3 y 4 del Real Decreto 548/2013 ).

Precisamente por ello, el artículo 53.2 del Real Decreto 548/2013, de 19 de julio dice: 'En el caso de resolución positiva, los beneficiarios comunicarán al órgano competente de la comunidad autónoma en los quince días siguientes a la notificación de la resolución la aceptación de la misma en los términos establecidos, o, en su caso, la renuncia. En los dos meses siguientes a la notificación de la resolución, los beneficiarios deberán presentar ante el órgano competente de la comunidad autónoma una garantía de buena ejecución, de acuerdo con las condiciones previstas en el Reglamento de Ejecución (UE) nº 282/2012, de la Comisión, de 28 de marzo, por un importe del 15 por cien del montante de la financiación comunitaria, con el fin de asegurar la correcta ejecución del proyecto'.

Es por este motivo por lo que, una vez que se comprueba que ese objetivo se ha cumplido, la garantía debe liberarse.

A este respecto dice el artículo 58 del Real Decreto 548/2013 '1. La garantía de buena ejecución tendrá validez hasta el momento del pago del saldo y se liberará cuando la autoridad competente acuerde su cancelación, previa comprobación administrativa y sobre el terreno de la realización del proyecto de inversión y la ejecución de, al menos, el 70 por cien del presupuesto aceptado en inversiones consideradas operativas'.

Y por lo mismo el artículo 57.5 dice : 'Si se comprobara en los controles que no se ha cumplido el objetivo del proyecto de inversión o que no se ha ejecutado como mínimo el 70 por cien del presupuesto de inversión aprobado, en ambos casos por causas diferentes a las de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, que deberán estar adecuadamente justificadas por el receptor de la ayuda y aceptadas por la autoridad competente, se exigirá el reintegro de las cantidades abonadas, y se ejecutará la garantía de buena ejecución'.

La garantía de buena ejecución, que tiene la finalidad vista, es claramente distinta de otra garantía que también contempla el Real Decreto 548/2013, la cual tiene por finalidad asegurar el reintegro, caso de que sea procedente, de las cantidades anticipadas.

Así el artículo 56 de dicha norma prevé la posibilidad de presentar una solicitud de anticipo, cuyo pago se supeditará a la constitución de una garantía bancaria o de las previstas en el Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja General de Depósitos.

Dicha garantía denominada de anticipo se liberará, según el artículo 58.2 cuando la comunidad autónoma haya reconocido el derecho definitivo a percibir la ayuda de conformidad con lo previsto en el art.

19 del Reglamento (CE ) nº 555 /2008, de la Comisión, de 27 de junio de 2008.

Por lo tanto, no habiéndose ejecutado el proyecto (lo cual no se discute) es obvio que se ha producido un incumplimiento de la condición a la que se sujetó el pago de la subvención, que es lo primero que declara la Administración en la resolución recurrida, y la consecuencia ha de ser precisamente la ejecución de la garantía, que como hemos dicho, está para asegurar que el proyecto se va a ejecutar.

Repárese en que el artículo 57.5 prevé la pérdida de la garantía tanto sin el objetivo no se cumple como si no se alcanza el 70%.



SEXTO.- En segundo lugar, la parte actora sostiene que el proyecto no pudo ejecutarse por causas que no le son imputables.

En primer lugar, y en relación al plazo concedido para la ejecución del proyecto debe indicarse que el mismo fue el solicitado por la entidad actora, por lo que no se puede reprochar a la Administración que se le diese poco tiempo.

La resolución de la concesión de la ayuda fue notificada a la interesada, indicándose dicho plazo y tampoco mostró ésta oposición alguna.

Es verdad que por parte de la beneficiaria se solicitó una ampliación del plazo, que fue denegada por la Administración, pero también lo es que la misma se conformó con esa denegación, ya que no la recurrió, por lo que, como sostiene la Administración en su contestación a la demanda, es ésta una decisión firme de modo que no procede ahora reabrir el debate de si la denegación fue conforme a derecho o no.

Cabe remitirnos en este punto a la resolución de 3 de febrero de 2016, confirmada en reposición por la posterior de 1 de julio de 2016.

En todo caso, creemos que no está de más poner de manifiesto que el motivo por el que se pide la prórroga es por causas totalmente imputables a la actora, basadas en sus propias decisiones empresariales, de modo que en principio no puede considerarse ni fuerza mayor, ni circunstancias excepcionales (artículo 57.5 citado) y que el motivo de la denegación fue la inexistencia de consignación presupuestaria para el ejercicio solicitado (2018).

Y hay que recordar que no es que el proyecto no se hubiese realizado en su totalidad sino que ni tan siquiera se había empezado.

SÉPTIMO.- Sostiene también la entidad actora que la renuncia a la subvención debió ser aceptada por la Administración y, para ello, se remite al artículo 94 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el artículo 63.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y al principio dispositivo que rige en esta materia.

El análisis de este motivo impugnatorio exige tener presente los antecedentes ya expuestos y particularmente que esta renuncia se produce una vez incoado el expediente para la ejecución de la garantía (escrito de alegaciones de 20 de octubre).

Pues bien, la renuncia como acto dispositivo del interesado, implica la existencia siempre una situación en la que el interesado puede optar por recibir algo o no, de modo que cuando se le concedió la subvención, es evidente que el beneficiario pudo renunciar a la misma, cosa que no hizo ( artículo 57.2 del Real Decreto 548/2013 y artículo 63.2 del Real Decreto 887/2006 ).

Pero, cuando se produce la renuncia a la que la parte actora otorga eficacia vinculante, esa capacidad de opción, ya no existe, ya que ha pasado la fecha límite para ejecutar el proyecto y se ha denegado una ampliación del plazo por lo que la situación que hay es ya de incumplimiento y, por ello, no es posible esa renuncia.

Cabe añadir que ni tan siquiera surge la misma de manera espontánea o a iniciativa de la propia interesada, sino en el seno del procedimiento abierto para la ejecución de la garantía y en consecuencia como una alegación más para evitar la misma.

El artículo 53.4 del Real Decreto 548/2013 , que también se invoca, nada añade ya que el mismo hace referencia a la comunicación de las renuncias por parte de la Comunidad Autónoma al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, pero nada dice en relación al momento en el que deben hacerse las renuncias, menos aún que las mismas sean posibles y vinculantes cuando ya se ha producido el incumplimiento de la condición u objetivo de la subvención.

OCTAVO.- Finalmente alega la infracción del principio de proporcionalidad, argumentado que con arreglo al mismo, la garantía no debe ejecutarse.

Debemos recordar la conocida Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 que dice: 'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial) y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio-de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración- beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporales aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.

Aplicando tales criterios de proporcionalidad al caso que nos ocupa, debe afirmarse que no cabe equiparar en cuanto a las consecuencias aplicables un retraso de cierta levedad en el cumplimiento de algunas de las condiciones secundarias de la subvención con el incumplimiento mismo del fin al que fue condicionada.'.

-sic- Como se ve, el principio de proporcionalidad se aplica fundamentalmente para modular la obligación de reintegro de la subvención y en atención al grado de cumplimiento de la finalidad para la que la misma se concedió, como una manifestación del principio de equidad.

En el caso presente, la resolución recurrida lo que acuerda es la ejecución de la garantía y no el reintegro de la subvención, pero además se da la circunstancia que el proyecto ni empezó a ejecutarse, por lo que es claro que no es posible aplicar el principio de proporcionalidad.

NOVENO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción consideramos que concurren dudas de derecho que han exigido una interpretación de la normativa de aplicación, lo que justifica que no proceda la imposición de costas a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que debemos desestimar el presente recurso contencioso administrativo nº 74/2017 interpuesto por la representación procesal de Bodegas Penafiel, S.L. contra la resolución de 11 de noviembre de 2016 dictada por la Dirección General de Competitividad de la Industria Agroalimentaria y de la Empresa Agraria en relación con el expediente VA/14/0046/V01.

No procede imponer las costas de este recurso a ninguna de las partes.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, acordamos y firmamos.