Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 331/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 66/2019 de 23 de Junio de 2020

Encabezamiento

RECURSO DE APELACIÓN - 66/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
SENTENCIA NÚM. 331/2020
Presidente:
Don Carlos Altarriba Cano
Magistrados
Doña Amparo Iruela Jiménez,
Don Antonio López Tomás,
En la ciudad de Valencia a veintitrés de junio de dos mil veinte.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación tramitado con el núm. de rollo 66/2019, contra la
sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Valencia en el procedimiento
ordinario registrado bajo el nº 472/2017. Ha sido parte apelante la mercantil ECYSER MEDITARRÁNEO S.L.U.,
representada por la Procuradora doña María Isabel Farinós Sospedra y asistida por el Letrado don Vicente
Ruiz Fuertes y parte apelada el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador don Juan Salavert
Escalera y asistido por la Letrada doña María Amparo Genovés Colom. Ha sido ponente el Magistrado don
Antonio López Tomás.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha de 18 de noviembre de 2018 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Valencia dictó Sentencia núm. 330/2018 en el proceso núm. 472/2017, cuyo Fallo desestima la demanda interpuesta por la parte actora.



SEGUNDO.- Por la representación de la mercantil ECYSER MEDITERRÁNEO S.L.U. se interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. El recurso fue admitido por el Juzgado y se dio traslado del mismo a la representación procesal de la administración como parte apelada, la cual se opuso a dicho recurso e interesó la confirmación de la sentencia.



TERCERO.- El Juzgado elevó las actuaciones a este Tribunal. Una vez recibidas y formado el correspondiente rollo, tras los trámites pertinentes se dictó providencia señalando votación y fallo para el 17 de junio de 2020, teniendo lugar.

Fundamentos

PRIMERO .- La mercantil recurrente interpone recurso de apelación contra la Sentencia que desestima el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia, de fecha 28 de septiembre de 2017, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de 25 de mayo de 2017, que acuerda declarar la caducidad y resolver la adjudicación del Programa de Actuación Integrada (PAI) para el desarrollo de la Unidad de Ejecución del Plan de Reforma Interior 'Castellar-Benicassim' a la mercantil actora; incautar la garantía y aprobar la liquidación del contrato La Sentencia, tras recoger las posturas de las partes, desestima la demanda sobre la base de la siguiente argumentación: QUART.- Anàlisi de les al·legacions de la part demandant.

La part demandant ha exposat uns arguments genèrics per impugnar els actes administratius impugnats, que no poden tindre acollida, atés que ni tan sols se cita cap precepte legal o reglamentari infringit. De tota manera, cal donar una breu resposta a cadascun d'ells.

Al·lega la part demandant que no ha incomplit els terminis i obligacions del conveni urbanístic, pel que fa la projecte d'urbanització, perquè en va presentar un, tot i que no va ser acceptat pels serveis municipals; pel que fa al projecte de reparcel·lació, perquè va ser la part demandant la que no va complir prèviament els terminis i per la falta de definició suficient de les exigències que li corresponien. Aquests arguments no poden prosperar: el programa establia les condicions del procés urbanístic i la part demandant les va acceptar quan va participar en l'adjudicació i mitjançant la signatura del conveni urbanístic. L'administració demandada tampoc ha sigut estricta amb el compliment dels terminis de la part demandada, atés que el conveni urbanístic es va signar en 2012, que va realitzar diversos requeriments a la part demandant perquè aportara la documentació que li corresponia i perquè no va ser fins 2016 quan va iniciar l'expedient de cancel·lació del programa i resolució de l'adjudicació.

No es pot, per tant, considerar que hi ha un retard imputable a l'administració i no a la mercantil demandant, en particular si es té en compte que la demandant ja va acceptar el retard inicial que denuncia quan en 2012 va signar el conveni urbanístic relatiu a un programa la tramitació del qual havia començat en 2007. El principi de risc i ventura al qual se sotmet l'agent urbanitzador implica també que aquest assumeix els riscos dels canvis en el mercat immobiliari o de la cojuntura econòmica.

Per últim, pel que fa a la inexistència de perjudicis causats per l'actuació de l'urbanitzador o de causa d'incautació de garanties, cal concloure que l'administració demandada no ha exigit, a través dels actes administratius impugnats, cap responsabilitat per danys i perjudicis a la demandant i que la incautació de la garantia és una conseqüència legalment imposada en els supòsits de resolució d'un contracte administratiu per causa imputable al contractista, i l'incompliment de les seues obligacions i terminis, que és el motiu pel qual s'ha resolt en aquest cas, ho és.



SEGUNDO.- ECYSER MEDITERRÁNEO S.L.U. interpone recurso de apelación alegando, en síntesis, los siguientes motivos: i. La Sentencia basa su fallo es argumentos que carecen de respaldo fáctico y jurídico, pues lo que aceptó la actora fue la alternativa técnica y la proposición jurídico-económica, pero no podía saber el retraso en la adjudicación, ni las modificaciones posteriores; Tampoco considera correcta la argumentación según la cual la actora aceptó el retraso inicial, pues ello supondría, en caso contrario, la incautación de garantías, y, respecto del riesgo y ventura, señala que los cambios en el mercado inmobiliario suponían la inviabilidad económica del programa; ii. Considera que no existe un incumplimiento grave y reiterado e imputable a la apelante para la resolución del contrato administrativo; iii. Improcedente incautación de garantías, pues considera que no se trata de una consecuencia impuesta, ni estamos ante un incumplimiento por causa imputable al contratista; iv. Concurrencia de culpas: considera improcedente la incautación de garantías cuando concurre culpabilidad en el retraso del cumplimiento del contratista y también de la Administración, señalando que ha sido la administración la que ha producido gravísimos retrasos en la aprobación de la urbanización del sector; v. Inexistencia de perjuicios: señala que la administración pretendió que se presentara un proyecto de reparcelación en el plazo de seis meses, sin ofrecer la posibilidad al propietario de adherirse o rechazar su inclusión, sin realizar un estudio de viabilidad, sin atender a los posibles cambios de planeamiento y que ante la ausencia de perjuicios, desconoce la motivación para proceder a la resolución de la condición de agente urbanizador

TERCERO.- El Ayuntamiento de Valencia se opone al recurso alegando que el incumplimiento grave de sus obligaciones en el que ha incurrido la mercantil apelante ha quedado plenamente acreditado y no ha sido desvirtuado de contrario. Indica que los términos del Convenio Urbanístico de 19 de diciembre de 2012 son meridianamente claros y que ninguno de los plazos se cumplió por la actora, y que es la pasividad e la actora al no aportar la documentación relativa al proyecto de urbanización corregido ni al proyecto de reparcelación, la que ha provocado la paralización en la tramitación del Programa. Señala que no es cierto que la pasividad e la actora no produzca perjuicio alguno. Por lo que se refiere a la incautación de la garantía, se indica que está expresamente prevista en la cláusula 8ª del Convenio Urbanístico y artículos 113.4 y 43.2 del TRLCAP.



CUARTO.- Pues bien, así planteada la cuestión, el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 25 de mayo de 2017, tras realizar una extensa relación de hechos, indica que, dada la fecha de la información pública a la que se sometió el PAI, la legislación sustantiva aplicable es la Ley Reguladora de la Actividad urbanística (LRAU). Así, por aplicación del artículo 29.13 LRAU, considera aplicable el RD Legislativo 2/2000, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP) y fija, como causa de resolución, la determinada en el artículo 29.10 LRAU. Considera que concurre demora en el cumplimiento de los plazos fijados en el Convenio Urbanístico, tanto respecto del proyecto de Urbanización corregido, como del proyecto de reparcelación. Como consecuencia de ello, de conformidad con la legislación de contratación, se produce la incautación de la garantía (artículo 113.4 TRLCAP), señalando la cláusula 8ª del citado Convenio. Respecto de otras consecuencias, dado que ninguna las parcelas incluidas en el ámbito de la Unidad resultan edificables, y puesto que no se han girado cuotas de urbanización, considera que no procede actuación alguna al respecto.

Se rechazan las alegaciones de la actora, y se declara la caducidad y se resuelve la adjudicación del PAI, con incautación de la garantía. Interpuesto recurso de reposición, el mismo es desestimado mediante Acuerdo de 28 de septiembre de 2017.



QUINTO.- Pues bien, así planteados los términos del debate, procede analizar los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El primero de ellos hace referencia, como se ha expuesto, a la consideración según la cual la sentencia se basa en argumentos que no tiene respaldo fáctico ni jurídico. El motivo de rechazarse y ello por cuanto precisamente la Sentencia se basa en los elementos fácticos que se extraen del expediente administrativo, como se establecen en el Fundamento de Derecho Segundo: i. Aprobación del PAI el 30 de noviembre de 2007; ii. Firma del Convenio Urbanístico el 19 de diciembre de 2012; iii. Publicación de la aprobación definitiva del PAI el 28 de mayo de 2013; iv. Requerimientos a la parte actora para que presentara proyecto de urbanización que cumpliera las condiciones del acuerdo de aprobación; v. Falta de aportación del proyecto de reparcelación que le fue requerido por acuerdo de marzo de 2015 y reiterado en marzo de 2016 Las argumentaciones de la parte actora no pueden ser acogidas. No se acredita la concurrencia de circunstancias que justifiquen los incumplimientos que son imputados por el Ayuntamiento de Valencia a la mercantil apelante, pues los obstáculos y retrasos que se señalan por la actora no justifican los citados incumplimientos. La sentencia se encuentra motivada y argumentada en este aspecto, sin que pueda apreciarse error en la valoración de los hechos.

El motivo se desestima.



SEXTO.- Analicemos, a continuación, el argumento expuesto en la demanda, y reiterado en la apelación, relativo a la inexistencia de causa de resolución de la adjudicación de la condición de agente urbanizador.

Sobre esta cuestión, hay que señalar que el incumplimiento por el contratista del plazo contractual se ha figurado siempre entre las causas generales de resolución de los contratos administrativos, expresión de la trascendencia que, para la satisfacción de los intereses públicos, tiene la ejecución del contrato en el tiempo inicialmente previsto.

Ahora bien, la mera infracción del plazo contractual no constituye, nunca lo ha sido, motivo de ruptura del contrato. Este es un resultado que nuestro ordenamiento ha reservado tradicionalmente a los supuestos en los que obedezca a causas imputables al contratista. De no ser así, y siempre que ofrezca cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución , el órgano de contratación deberá concederle la ampliación que será, por lo menos, igual al tiempo perdido.

Tampoco el incumplimiento imputable al contratista determina inexorablemente la resolución del contrato; simplemente faculta a la Administración para poder acordarla ' atendidas las circunstancias del caso ', aunque puede optar también por su continuidad, con la imposición de las correspondientes penalidades.

El Tribunal Supremo, en numerosas sentencias, ha matizado o realizado precisiones a las normas relativas a la resolución por demora e incumplimiento de plazos. Así, la discrecionalidad que se le otorga a la Administración para optar debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos y sus consecuencias ( Sentencia de 14 de noviembre de 2000). A los efectos de apreciar un incumplimiento suficiente para la resolución, lo determinante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato, así como que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación ( Sentencia de 1 de octubre de 1999). En este sentido la jurisprudencia ha declarado que la prudencia aconseja, salvo casos extremos, no romper la relación de colaboración que debe reinar en las relaciones contractuales administrativas, teniendo siempre presente la proporcionalidad entre el plazo pactado para la ejecución de la obra y el de la prórroga o prórrogas interesadas por los contratistas ( Sentencia de 26 de marzo de 1987). Por otro lado, la mera constatación del vencimiento del plazo contractual sin que el contratista haya cumplido satisfactoriamente sus obligaciones no determina, por sí misma e indefectiblemente, la resolución del contrato, pues habrá que ponderar, en atención a las circunstancias del caso, si el incumplimiento es de tanta trascendencia que justifica la resolución y la nueva apertura del procedimiento de selección del contratista o si, por el contrario, procede sólo la imposición de penalidades ( Sentencia de 14 de diciembre de 2001). A estas precisiones cabe añadir que la jurisprudencia afirma que, no basta el simple retraso en el cumplimiento de las obligaciones para decretar la resolución, sino que además debe existir una voluntad deliberadamente rebelde al cumplimiento de lo convenido.

Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Sala puso de manifiesto, interpretando el art.

29.5 de la LRAU, que para la declaración de caducidad de los programas no bastaba el simple transcurso del tiempo a que venía vinculada su ejecución, sino que había de ser apreciada y declarada por la Administración, siendo necesario además que se apreciase que el incumplimiento de los plazos de ejecución del programa era directamente imputable al urbanizador (por todas, sentencia nº 606/04, de 15 de abril de 2004 -recurso contencioso-administrativo número 1638/2001 -). En el mismo sentido, esta Sección Primera ha declarado, en sentencia nº 1077/12, de 10 de octubre de 2012 -recurso de apelación número 449/2009 -, que el art. 29.10 de la LRAU exigía para que se pudiera decretar la caducidad del programa que la demora en su ejecución fuera imputable al agente urbanizador, y que por eso el precepto hablaba de 'incumplimiento'.

Es, por otra parte, lógica esa exigencia para la declaración de caducidad del programa de que la inobservancia de los plazos de ejecución del mismo sea imputable al urbanizador, pues la radical consecuencia que conlleva dicha declaración de caducidad -la resolución de la adjudicación del programa- encuentra su justificación en la gravedad del incumplimiento por aquél, que asume la función pública de promover la ejecución de una actuación urbanizadora en desarrollo del planeamiento urbanístico, cuya aprobación responde a un orden temporal planificado por la Administración que debe respetar, y considerando además que dicha función le es encomendada al urbanizador a través de un procedimiento de adjudicación de pública concurrencia, uno de cuyos criterios para seleccionar la alternativa técnica es, precisamente, el plazo de ejecución del programa.

En consecuencia, no acreditándose la concurrencia de las circunstancias determinantes de la resolución de la adjudicación del programa, procede la estimación del recurso de apelación y revocar la sentencia de instancia En el caso analizado, y con referencia al proyecto de urbanización, el presentado por el urbanizador en el 2008 no cumple las condiciones del acuerdo de aprobación. Se le notifica el informe el 8 de enero de 2013 y el 9 de julio de 2013, dado el tiempo transcurrido, se le requiere nuevamente; La actora solicita ampliación de plazo, y en noviembre de 2013 se le advierte el incumplimiento. En fecha 4 de marzo de 2015 se le requiere para que presentara proyecto de urbanización corregido y se le vuelve a requerir en virtud del informe de fecha de 10 de marzo de 2016. Por lo que se refiere al proyecto de reparcelación, no ha sido presentado ni aprobado.

La actora alega que el 26 de diciembre de 2014 se somete nuevamente a exposición pública la revisión simplificada el PGOU de Valencia, la existencia de recursos sobre el PAI y la existencia de un proyecto de reforma y ampliación de la V-30 y la conexión con la V-21 que afecta al sector. Pues bien, ninguna de estas circunstancias puede justificar el retraso en el cumplimiento de los plazos fijados, y ello por cuanto, ni la revisión del PGOU ni el anuncio del Ministerio de Fomento justifican la falta de presentación de la documentación exigida, ni consta que la actora solicitara la suspensión del PAI. Por lo que a la interposición de recursos se refiere, tampoco se acredita que se acordara la suspensión de la tramitación por tal motivo.

El motivo, en consecuencia, se desestima.

SÉPTIMO.- Misma suerte desestimatoria debe correr la alegación relativa a la incautación de la garantía, pues la misma es consustancial a la resolución del PAI por incumplimiento culpable del urbanizador, en virtud del art.

29.13.c) LRAU, en relación con los arts. 113.4 TRLCAP y 225.3 del RDL 3/2011. Las alegaciones de la actora/ apelante relativas a la inexistencia del elemento objetivo y de la ausencia de culpabilidad en su actuación ya han sido desestimadas en el fundamento anterior.

Tampoco se acredita la existencia de concurrencia de culpas, pues no se acredita que existen circunstancias imputables a la administración que imposibiliten al urbanizador el cumplimiento de sus obligaciones asumidas en el citado Convenio Urbanístico.

OCTAVO.- Resta por analizar la alegación relativa a la inexistencia de perjuicios. La actora ya planteó esta cuestión en la instancia (Fundamento Cuarto de su demanda) alegando que ningún perjuicio se ha causado a los propietarios y que la única parte perjudicada ha sido ella misma como urbanizador.

Dicha cuestión tiene cumplida respuesta en la Sentencia de instancia, cuando señala que la administración no ha exigido ninguna responsabilidad de daños y perjuicios a la demandante, y que la incautación de la garantía es una consecuencia legal en los supuestos de resolución de un contrato administrativo por causa imputable al contratista. A ello cabe añadir que la única garantía aportada es la prevista en el artículo 29.8 LRAU, y al no haberse producido la recepción de las obras, de conformidad con la cláusula 8ª del Convenio, no procede la devolución de la garantía.

Recapitulando, se desestima íntegramente el recurso de apelación.

NOVENO.- En virtud de lo regulado en el art. 139.2 de la Ley precitada Ley 29/1998, ha de hacerse expresa imposición de las costas procesales de esta segunda instancia a la apelante, al desestimarse el recurso de apelación y no apreciarse por la Sala la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

No obstante, el Tribunal, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la misma Ley, limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima total de 1500€ - como cifra máxima total por gastos de defensa y representación de la parte apelada, ello atendiendo a la actividad procesal desplegada por esa parte al oponerse al recurso de apelación, así como a la índole del mismo y a su ausencia de especial dificultad.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto la representación ECYSER MEDITERRÁNEO SLU contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 9 de Valencia en el procedimiento ordinario registrado bajo el nº 472/2017, la cual confirmamos.

2.- Se imponen las costas a la parte apelante, en los términos del FºJº 9º de esta Sentencia.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA . La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm.

162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente rollo de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Letrada de la administración de Justicia, certifico. En Valencia, a la fecha arriba indicada.