Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 332/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 779/2016 de 14 de Mayo de 2018

Encabezamiento

RECURSO Nº 779/2.016
PONENTE Sra. Mª JESUS MURIEL ALONSO
SENTENCIA Nº 332
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SÉPTIMA
Presidenta:
Dña. Mª JESUS MURIEL ALONSO
Magistrados:
Dña. ELVIRA ADORACION RODRIGUEZ MARTI
D.IGNACIO DEL RIEGO VALLEDOR
D. SANTIAGO DE ANDRÉS FUENTES
D. JOSÉ FELIX MARTÍN CORREDERA
En la Villa de Madrid a catorce de mayo de dos mil dieciocho
VISTO por la Sala, constituida por los Ilmos. Sres. Magistrados relacionados, el recurso contencioso-
administrativo número 779/2016 seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de
este Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por Dª. Modesta , representada por la Procuradora Dª
Gema Martin Hernández, contra la Resolución dictada por el Director General de la Función Pública, por la que
no se admite a trámite la renuncia a la especialidad de Administración Tributaria efectuada por la recurrente.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, actuando en su nombre el Abogado
del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el Expediente a la Administración y, siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia estimando íntegramente el recurso contencioso- administrativo interpuesto.



SEGUNDO.- La Abogacía del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos las resoluciones recurridas, en los concretos particulares en que son cuestionadas.



TERCERO.- Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 9 de mayo de 2018, en que tuvieron lugar.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª Mª JESUS MURIEL ALONSO, quien expresa el parecer de la Sección

Fundamentos

PRIMERO. - El presente recurso promovido por la representación procesal de Dª. Modesta , frente a la Resolución dictada por el Director General de la Función Pública, por la que no se admite a trámite la renuncia a la especialidad de Administración Tributaria efectuada por la recurrente.

La resolución impugnada deniega la renuncia a la especialidad solicitada por la hoy recurrente al considerar que la Sra. Modesta se integró en su día en el Cuerpo General Administrativo, especialidad de Agentes de la Hacienda Pública, de modo que el Cuerpo y especialidad forman un todo único e inseparable, sin que pueda renunciar de forma aislada a dicha especialidad.

Frente a dicha resolución, la hoy recurrente alega, básicamente, los siguientes extremos: en primer término, la estimación por silencio positivo de su renuncia 'a la especialidad'. Así señala que solicitó la renuncia a la especialidad el día 17 de noviembre de 2015, reiterándola el día 6 de marzo de 2016, sin que se resolviera por la Administración dicha solicitud antes de los tres meses, sin que sea de aplicación el artículo 64 del Estatuto Básico del Empleado público toda vez que no nos encontramos ante la renuncia total o parcial de la condición de funcionario. Que en la RPT de la AEAT se define la condición funcionarial de la recurrente como Subgestora 1, nivel 16, adscrita al Cuerpo General Auxiliar Administrativo de la Administración General del Estado, sin especialidad o formación específica a la AEAT, y que, por ello, si se ha negado tal integración en la configuración del puesto de la recurrente previsto en la RPT, mal puede no aceptarse ahora la renuncia a dicha especialidad.

Por todo ello, solicita que anulándose la resolución recurrida, se declare estimada por silencio administrativo su renuncia a la especialidad de administración tributaria, y subsidiariamente, se estime el recurso declarando el derecho de la actora a renunciar la a especialidad de Administración Tributaria.

Por el contrario, el Abogado del Estado después de negar la existencia de silencio administrativo positivo, solicita la confirmación de la resolución recurrida que considera ajustada a Derecho.



SEGUNDO.- La adecuada resolución del presente recurso requiere que comencemos señalando que la hoy recurrente ingresó en el Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado con fecha 1 de septiembre de 2010, siendo destinada en la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Posteriormente, el 3 de junio de 2011, tras superar las pruebas convocadas por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, obtuvo el reconocimiento de la especialidad de Administración Tributaria.

Al parecer desea pedir destino fuera de la AEAT, y como quiera que se le denegó dicha autorización, solicitó la renuncia a la especialidad que había obtenido, constituyendo la cuestión a analizar en el presente recurso si cabe o no la renuncia a dicha especialidad.

Pues bien, frente a la virtualidad de los efectos positivos del silencio a que se alude en la demanda, pues además de por lo establecido en el artículo 64 del Estatuto Básico del Empleado Público que expresamente exige que la 'renuncia' a la condición de funcionario público (y entendemos que también a sus características esenciales) ha de ser 'aceptada' por la Administración, lo que aquí no ha acontecido, es preciso hacer valer lo establecido en el Real Decreto 1.777/1.994, de 5 de Agosto, de adecuación de las normas reguladoras de los Procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo objeto es, como se dispone en su artículo 1, '... la adecuación a la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de las normas reguladoras de los procedimientos administrativos en materia de gestión del personal incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1.984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública', remitiéndose en concreto a su artículo 2 el cual, en relación a las solicitudes formuladas en los procedimientos administrativos de gestión de personal que relaciona, dispone que habrán de entenderse desestimadas una vez transcurridos, sin que se hubiera dictado resolución expresa, '... los plazos máximos de resolución señalados a continuación: (...)Declaración de Situaciones Administrativas, así como Cualquier otro procedimiento, no incluido en el apartado 1 del artículo 3 de este Real Decreto , cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento: Es claro que el tenor literal de dicho precepto excluía la eficacia positiva del silencio en el caso como el presente es el caso del supuesto aquí controvertido, Procede plantearse entonces cual ha sido la incidencia de la Ley 4/1.999, de 13 de Enero, y de la reforma que con ella se ha operado en el artículo 43.2 de la Ley 30/1.992 , tantas veces citada, sobre los efectos del silencio.

La Disposición Transitoria Primera de dicha Ley , bajo el título 'Subsistencia de normas preexistentes' establece que hasta tanto no se lleven a efecto las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la misma continuarán en vigor, con su propio rango, las normas reglamentarias existentes y en especial, las aprobadas en el marco del proceso de adecuación de procedimientos a la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre, señalando en su apartado 3 que 'Asimismo, y hasta que se lleven a efecto las previsiones del apartado 2 de la disposición adicional primera - adaptación por el Gobierno en el plazo de dos años de las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la presente Ley - conservará validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas normas, sin bien su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Ley'.

Por lo tanto, no cumplida la previsión de la Disposición Adicional Primera, apartado 2, habría de entenderse que continuaba en vigor el Real Decreto 1.777/1.994, de 5 de Agosto , y con él la eficacia desestimatoria del silencio atribuida en su artículo 2 , aquí aplicable teniendo en cuenta la naturaleza de la reclamación, lo que nos hace concluir que la solicitud de la hoy apelante hubiera sido desestimada por silencio negativo, confirmado posteriormente por la resolución expresa ahora impugnada Este criterio expuesto es el que esta Sección mantiene, al considerarlo más acorde a Derecho, y que, además, viene ratificado por la doctrina sobre el silencio administrativo positivo sentada por la Sentencia del Pleno de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 28 de Febrero del año 2.007 que a estos efectos razona así: 'El artículo 43 LPAC , en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1.999 de 13-I, es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1.999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silenciopositivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, 'solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa', porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silenciopositivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.D.D. de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.

Esta resolución se publica en el BOE de 10-IV-96 y en dos suplementos de 190 páginas que en total contienen los procedimientos existentes en el ámbito de la Administración General del Estado, indicando, entre otras cosas, el plazo para su resolución y los efectos del silencio .

Y esta es la situación con que se encontró el legislador en la reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1.999.

La Exposición de Motivos de la Ley 4/1.999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2.000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados. La Exposición de Motivos habla de la necesidad de simplificación de ese conjunto de procedimientos, lo que se plasma en la Disposición Adicional 1ª 1 de la Ley.

Asimismo, en la Disposición Adicional 1ª 2 se ordena al Gobierno la adaptación de los procedimientos existentes al sentido del silencio establecido en la Ley.

Y la Disposición Adicional 29 de la Ley 14/2.000, de 29-XII, de Medidas Fiscales , y de Orden Social, en su Anexo II contiene una relación de procedimientos en los que el silencio opera en sentido desestimatorio.

Para el legislador de 1.999, como también para el de 1.992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.

La LPAC establece como regla el silenciopositivo , pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del artículo 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo 'fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento', ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en losartículos 43y 44 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento'.

La doctrina del Pleno de la Sala 3ª del Tribunal Supremo que acabamos de reseñar vale para cualquier supuesto de solicitud de un interesado a la Administración que se puede considerar que no da lugar a un procedimiento administrativo formalizado, regulado por una norma.



TERCERO.- Con respecto a la cuestión de fondo, esto es, si es posible la renuncia a la especialidad de Administración Tributaria con carácter independiente y aislado, se ha de comenzar indicando que el artículo 103 de la Ley 31/1990, de Presupuestos Generales del Estado que configura el sistema de puestos de trabajo de la AEAT, confiere a la Agencia la potestad de elaborar y aprobar de forma autónoma su oferta de empleo público y el régimen de acceso a los Cuerpos, Escalas y Especialidades que se le adscriben, incluidos los requisitos y características de las pruebas para acceder a los mismos de acuerdo con sus necesidades operativas, las vacantes existentes y su disponibilidad presupuestaria. De acurdo con ello, el apartado Cuatro, del art. 103 dice1. 'El personal de la Agencia quedará vinculado a ésta por una relación sujeta a las normas de Derecho Administrativo o Laboral que le sean de aplicación' y continúa diciendo: 'se crean las especialidades de Administración Tributaria en los Cuerpos General Administrativo de la Administración del Estado, Gestión de Sistemas e Informática de la Administración del Estado, General Auxiliar y Técnicos Auxiliares de Informática de la Administración del Estado. Podrán integrarse en estas especialidades los funcionarios de los mencionados Cuerpos que, a la entrada en vigor de esta disposición, se encuentren desempeñando un puesto de trabajo de la Secretaría General de Hacienda, de la Administración Territorial de la Hacienda Pública o de sus Organismos Autónomos. Podrán integrarse también en estas especialidades los funcionarios que, perteneciendo a otros cuerpos o escalas del mismo grupo de titulación, se encuentren desempeñando puestos de trabajo de la Agencia que resulten adscritos a dichas especialidades. El derecho de opción podrá ejercitarse en un plazo de un año a contar desde la constitución efectiva de la Agencia.

Las especialidades que se crean por virtud de lo dispuesto en los dos párrafos anteriores se adscriben a la Agencia .

Los funcionarios que no opten por la integración en las mencionadas especialidades continuarán prestando servicios en la Agencia como funcionarios pertenecientes a sus respectivos cuerpos o escalas'.

Pues bien, en el presente caso, es claro que la hoy recurrente optó en su día a dicha 'integración', toda vez que como antes se ha señalado, la Sra. Modesta superó un proceso selectivo para adquirir dicha especialidad en la Administración Tributaria, y a partir de entonces, es claro, conforme a los preceptos antes citados, que la misma se integró en la especialidad de Administración Tributaria, reconociéndosele unas competencias profesionales que van más allá de las comunes al Cuerpo General al que pertenecía, así como unos derechos específicos, que en muchos caso implica un trato preferencial, (en el supuesto de procesos de promoción interna en la AEAT, etc.).

De otro lado, conviene también indicar que el artículo 17 del Estatuto Básico del Empleado público determina las reglas sobre las que se sustenta la carrera horizontal de los funcionarios, estableciendo que un sistema de tramos de carrera de ascenso, sin contemplar los descensos de tramos de carrera (salvo en el caso de normas sancionadoras), de modo que dichos ascensos se consolidan una vez que se han obtenido, no contemplándose, en modo alguno, su regresión.

En definitiva, una vez que la hoy recurrente alcanzó la situación actual (con la especialidad de Administración Tributaria), la Sala entiende que, como se señala en la resolución impugnada, no puede renunciar a esta por su sola voluntad, sin perjuicio todo ello de lograr la autorización que respecto a la movilidad establece el artículo 103 Cuatro, apartado 5 de la Ley 31/1990 , que dispone que 'la movilidad de los funcionarios que desempeñen puestos de trabajo en la Agencia y que pertenezcan a especialidades o Escalas adscritas a ella, para la cobertura de puestos de trabajo en otras Administraciones Públicas está sometida a la condición de la previa autorización de aquella'.

Por todo lo expuesto procede la desestimación del presente recurso.



CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la parte actora, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 500 Euros por todos los conceptos comprendidos en ellas, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada, y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª.

Modesta , representada por la Procuradora Dª Gema Martin Hernández, contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero, la cual, por ser ajustada a derecho, confirmamos; Y todo ello con expresa condena en las costas del presente proceso a la Sra. Modesta , hasta un máximo de 500 Euros por todos los conceptos comprendidos en ellas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción que del mismo efectúa la Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de Julio , el cual se preparará ante esta Sala, en un plazo de treinta días a contar desde la notificación de la presente Sentencia, por escrito que deberá cumplir los requisitos especificados en el artículo 89.2 de la indicada Ley 29/1998, de 13 de Julio , en la redacción que del mismo efectúa la citada Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de Julio (B.O.E. número 174, de 22 de Julio próximo siguiente).

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Dª. Mª JESUS MURIEL ALONSO, hallándose celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.