Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 339/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 235/2017 de 09 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00339/2019

Recurso Contencioso-Administrativo nº 235/2017

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE CASTILLA-LA MANCHA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltma. Sra. Dª Eulalia Martínez López

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Constantino Merino González

Iltmo. Sr. D. Guillermo Benito Palenciano Osa

Iltma. Sra. Dª. Inmaculada Donate Valera

Iltma. Sra. Dª. Purificación López Toledo

SENTENCIA Nº 339

En Albacete, a 9 de diciembre de 2019

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo el número 235/2017 del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia de D. Jesús Manuel representado por el Procurador D. José Luis Salas Rodríguez, contra la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO RURAL DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA, representado y dirigido por Letrado de su servicio jurídico. Siendo Ponente la Iltmo. Sr. Magistrado D. Guillermo Benito Palenciano Osa.

MATERIA: SUBVENCIONES AGRICULTURA ECOLÓGICA.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Procurador D. José Luis Salas Rodríguez de Paterna, actuando en nombre y representación de D. Jesús Manuel, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo por parte de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución, de 24 de mayo de 2016, de la Dirección General de Desarrollo Rural por la que se aprueba la solicitud inicial de la ayuda a la agricultura ecológica submedida 11.2 mantenimiento de prácticas de agricultura ecológica (solicitud inicial año 2015) en el expediente : NUM000.

Formalizada demanda, comenzó exponiendo los hechos que consideraba de interés para la resolución de su pretensión, y que pasaban por determinar como en fecha de 27 de marzo de 2015, en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha (desde ahora, DOCM), se publica la Orden de 24 de marzo de 2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del programa de desarrollo rural para Castilla-La Mancha 2014-2020 (núm. 60 del DOCM, págs. 8643 y ss). En fecha 27 de marzo de 2015, en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha, se publica la Orden de 24 de marzo de 2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establece la solicitud única de las ayudas de la Política Agrícola Común en Castilla-La Mancha para el año 2015, su forma y plazo de presentación (núm. 60 del DOCM, págs. 8616 y ss.), dentro del cual el recurrente presentó su solicitud.

En fecha 8 de marzo de 2016 en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha, se publica la Orden de 07/03/2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se modifica la Orden de 24/03/2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020 (núm. 46 del DOCM, págs. 5231 y ss.), que entra en vigor en fecha de 08 de marzo de 2016, y regula de forma retroactiva las bases establecidas en 2015, la convocatoria de la subvención para 2015 y se aplica en relación con las solicitudes ya presentadas hasta la fecha de 15 de mayo de 2015.

Sobre la base de tales hechos, se estructuran los Fundamentos Jurídicos y pretensiones del recurrente que se resumen en los siguientes:

- Impugnación indirecta de la Orden de 7 de marzo de 2016, debido a su carácter de disposición general, amparada en el art. 26 LJCA.

- Vulneración de la discrecionalidad administrativa en el fomento de las políticas públicas por medio de las subvenciones al dictar dicha Orden.

- La aplicación retroactiva de la referida Orden rompiendo el principio de seguridad jurídica y generando desigualdad.

- Actuación de la Administración que quebraría los principios de buena fe y confianza legítima, al romper los compromisos que dice habría adquirido con el solicitante de la subvención que confía en que se mantendrían los requisitos de las bases de la convocatoria de 2015.

- Reducción arbitraria de la cuantía de las ayudas de forma injustificada y actuando en contra de sus propios actos.

- Nulidad de la Orden de 7 de marzo de 2016 de la Consejería de Agricultura por aplicación del art. 62.2 de la Ley 30/92, por vulnerar la Constitución, la Ley y otras disposiciones generales.

Por todo ello, se acaba suplicando en la demanda se dictase sentencia en la que :

Primero.- Declare no conforme a derecho y nula, dejándola sin efecto, la Orden de 07 de marzo de 2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se modifica la Orden de 24/03/2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020.

Segundo.- Declare, en su consecuencia, la vigencia de la Orden de 24/03/2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020, en su redacción original, antes de la modificación operada en virtud de la Orden de 07 de marzo de 2016.

Tercero.- Declare nula, anule o revoque, y deje sin efecto la RESOLUCION, DE 24 DE MAYO DE 2016, DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO RURAL POR LA QUE SE APRUEBA LA SOLICITUD INICIAL DE LA AYUDA A LA AGRICULTURA ECOLÓGICA SUBMEDIDA 11.2. MANTENIMIENTO DE PRACTICAS DE AGRICULTURA ECOLOGICA (SOLICITUD INICIAL AÑO 2015). Expediente: NUM000.

Cuarto.- Declare que D. Jesús Manuel, como beneficiario de las ayudas tiene derecho a recibir las cuantías en la cantidad que se previene en las primas unitarias que se recogen en el art. 6 de la Orden de 24 de marzo de 2015, en su redacción original.'

SEGUNDO.- Contestada la demanda por la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, tras relatar los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

De dicho escrito resulta pertinente reproducir el marco normativo comunitario de aplicación, concretamente el Reglamento (UE) núm. 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, establece una serie de medidas enfocadas al desarrollo sostenible de las zonas rurales, entre las que se encuentra la agricultura ecológica.

También resultan de aplicación el Reglamento delegado (UE) nº 807/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, el Reglamento de ejecución (UE) nº 808/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que establece disposiciones de aplicación del citado Reglamento (UE) nº 1305/2013 y el Reglamento de ejecución (CE) n° 809/2014, de la Comisión de 17 de julio de 2014, que establece disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1306/2013 Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad, así como el Reglamento Delegado (CE) n° 640/2014, de la Comisión, de 11 de marzo, el Reglamento (CE) n° 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad.

Y sería, según se indica en la contestación de la JCCM, en aplicación de dichas normas donde tuvo lugar la aprobación de la Decisión de la Comisión de la Unión Europea C (2015) 7561, de fecha 30 de octubre de 2015, por la que se aprueba el Programa de Desarrollo Rural 2014-2020, de la que resulta incuestionable su naturaleza de acto jurídico, de carácter absolutamente vinculante por lo establecido, entre otros, en el considerando 57 del Reglamento 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que no cabe ninguna actividad subvencional por parte de los Estados miembros fuera de su ámbito, decisión que se dice no fue impugnada, y que es la que se acaba recogiendo en la Orden de 7 de marzo de 2016. Por su parte - se continua diciendo- en dicha Orden se plasman las cuantías y los criterios de selección de los beneficiaros, así como la creación de la Comisión de Selección, en el art. 8, así como la condición suspensiva recogida en la Disposición Transitoria, ambos de la Orden de 2015 que sirven para amparar la legalidad de la Orden impugnada, así como para desestimar cuantos motivos de impugnación se esgrimen con la demanda, y a los que dedica la contestación diferentes apartados que debemos dar aquí por reproducidos.

TERCERO.-Con posterioridad a la presentación del recurso contencioso se dictó Resolución de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural en la que se desestima el recurso de alzada y que viene a recoger argumentos coincidentes con los expuestos por la defensa de la JCCM en su escrito de contestación.

CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, se señaló día y hora para votación y fallo el 5 de diciembre de 2019, en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Antecedente del procedimiento, sentencia de la Sala de 23 de octubre de 2018 .

Con carácter previo, antes de entrar a analizar las cuestiones planteadas en esta litis, debemos traer a colación, por su indudable paralelismo y ser precedente inmediato, la Sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 23 de octubre de 2018, dictada en el PO nº: 184/2016, en el que se impugna por el Procurador D. Jacobo Serra González, en nombre y representación de D. Clemente, asistido por el Letrado D. José Antonio García Díaz, la Orden de 07 de marzo de 2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, contra al que se interpuso recurso de Casación y que por providencia del Tribunal Supremo, de 9 de mayo de 2019, acordó inadmitir, y es por lo que debemos indicar que todo lo que allí decimos lo extrapolamos a este asunto, con las precisiones, que, en su caso, efectuaremos.

En primer lugar, como antecedentes, debemos fijar cual es el suplico, el objeto y las alegaciones de la parte recurrente en el PO 184/2016:

- Suplico:

'(...) que mediante el presente escrito, tenga por formalizada demanda en autos de 'recurso contencioso-administrativo' Procedimiento Ordinario 184/2016, interpuesto en relación con la Orden de 07/03/2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente v Desarrollo Rural, por la que se modifica la Orden de 24/03/2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020 y, en su día, previos los trámites legalmente preceptivos, dicte sentencia por la que:

Primero. - Declare no conforme a derecho y nula, dejándola sin efecto, la Orden de 07 de marzo de 2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se modifica la Orden de 24/03/2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020.

Segundo. - Declare, en su consecuencia, la vigencia de la Orden de 24/03/2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020, en su redacción original, antes de la modificación operada en virtud de la Orden de 07 de marzo de 2016.

Tercero. - Declare que los beneficiarios de las ayudas tienen derecho a recibir las cuantías en la cantidad que se previene en las primas unitarias que se recogen en el art. 6 del Orden de 24 de marzo de 2015, en su redacción original'.

- Objeto:

'i). - Al objeto de centrar la cuestión de debate en este Recurso Contencioso-Administrativo nos interesa señalar que se trata de un Expediente Administrativo que se elabora para la aprobación de una Orden de la Consejería de Agricultura que tiene como objeto v objetivo modificar otra

Orden también de la Consejería de Agricultura.

Se trata en todo caso de un asunto cuya materia es: Subvenciones.

ii). - La Orden impugnada es una disposición de carácter general, tal y como más abajo explicamos. Se trata de la Orden de 07/03/2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se modifica la Orden de 24/03/2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020.

iii). - No podemos dejar de hacer referencia a que la modificación de la Orden de 24 de marzo de 2015, así como en la propia elaboración de la aprobación de ésta interviene una serie de actuaciones que debemos tener en cuenta, y es que toda la actuación tiene como referencia la ayuda de la Unión al desarrollo rural financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural ('Feader'), establecido mediante el Reglamento (UE) n° 1306/2013...'.

Alegaciones, en síntesis, de la recurrente:

I.- La Orden objeto de impugnación como disposición de carácter general, dictada por la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

'(...) la Orden de 07 de marzo de 2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente v Desarrollo Rural, por la que se modifica la Orden de 24 de marzo de 2015 es contraria a derecho por vulnerar la Constitución, la Ley y otras disposiciones administrativas, en los términos y extremos ut infra expuestos.

Conviene señalar que, aunque se haya de considerar nula esa Orden de 2016, es lo cierto que no debemos dejar de referirnos al hecho concreto de que la nulidad también habrá de predicarse de la Orden de 24 de marzo de 2015, en cuanto asume la reforma operada en virtud de aquella Orden de 07 de marzo de 2016.

En definitiva, se consideraba contraria a derecho la Orden de 24 de marzo de 2015, de la Consejería de Agricultura, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del programa de desarrollo rural para Castilla-La Mancha 2014-2020, en cuanto a su contenido dado por la reforma operada en virtud de la Orden de 07 de marzo de 2016. No obstante, ello, la nulidad de la Orden de 24 de marzo de 2015 tiene su origen en la modificación propuesta por la posterior Orden de 07 de marzo de 2016, por cuanto expulsada del Ordenamiento Jurídico esta Orden de 2016 contraria al mismo, quedando repuesto aquél a la Orden de 24 de marzo de 2015 en su redacción originaria y publicada en el DOCM, en fecha de 27 de marzo de 2015, quedaría sanado el vicio de nulidad de pleno derecho'.

II.- Discrecionalidad y límites de las Administraciones Publicas en el fomento de políticas públicas por medio de las subvenciones.

'(...) En el caso que nos ocupa la Consejería de Agricultura regula una subvención concreta, y lo hace con las normas que se establecen en la Orden de 24 de marzo de 2015 por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020, pero pasados 10 meses, y cerrado ya el pazo de solicitudes, cambia las normas que han servido de base para la concesión por medio de la modificación que se opera en virtud de la Orden de 07 de marzo de 2016, objeto de impugnación.

En fin, dicho gráficamente, la Consejería teniendo ya en su poder todas las solicitudes iniciales (fin del plazo de presentación es el 15 de mayo de 2015), conforme había previsto la convocatoria de 2015 en atención a las bases que se establecen en la Orden de 24 de marzo de 2015, dicta la Orden de 07 de marzo de 2016 y con ello cambia 'las reglas del juego', actuando claramente de forma arbitraria y atentando contra el principio de seguridad jurídica'.

III.- Inaplicación retroactiva de normas y disposiciones restrictivas de derechos: La aplicación de la Orden de 24 de marzo de 2015 tras la reforma operada en virtud de la Orden de 07 de marzo de 2016 rompe el principio de seguridad jurídica y genera desigualdad.

IV.- Vulneración de la Ley y otras disposiciones de rango superior: La Orden introduce una serie de criterios de priorización sin que los mismos hubieran sido publicados con anterioridad a la convocatoria de la subvención para el año 2015, ni siquiera en las bases de la convocatoria que exige la Ley y Reglamentos de desarrollo.

V.- Actuación de la Administración con palmaria quiebra de los principios de buena fe y confianza legítima: La actuación de la Administración vulnera el principio de seguridad jurídica en cuanto que rompe los compromisos adquiridos con el solicitante de la subvención que confía en que aquella mantendrá los requisitos y extremos de las bases de la convocatoria para el 2015 y sucesivos.

VI.- Reducción arbitraria de la cuantía de las ayudas: Inexistencia de justificación, con actuación en contra de sus actos propios, así como aplicación retroactiva proscrita por la Constitución.

En la Sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 23 de octubre de 2018, dictada en el PO nº: 184/2016, recogíamos el siguiente Fallo:

'Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por don Clemente, contra la Orden de fecha 7 de marzo de 2016, (DOCM, de 8 de marzo, n° 46), dictada por la Consejería de Agricultura. Con costas a la parte demandante, en los términos expuestos supra'.

Fundamentos Jurídicos:

Primero. Se somete al control judicial de la Sala, la Orden de la Consejería de Agricultura, de fecha 7 de marzo de 2016, (DOCM, de 8 de marzo de 2016); por la que se desestiman las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha, durante el periodo 2014-2020.

Segundo. Debemos proceder a la desestimación del presente recurso ( arts. 67, 68 y 70, todos ellos de la Ley Reguladora); por las siguientes razones legales, a saber: a) Con carácter previo, se ha de señalar, que la parte actora pretende la antijuridicidad de la Orden en cuestión, haciendo una interpretación 'pro sua domo' de la normativa aplicable; que no se sostiene desde la exegesis literal, lógica y sistemática, de dicha normativa; su espíritu y finalidad jurídica ( arts. 1.3, del C. Civil), y los presupuestos legales que habilitan dicha normación; invocando principios generales de Derecho, que, en ningún caso, pueden tener prevalencia desde la aplicación del principio de legalidad y de reserva legal (principio de jerarquía normativa - art. 1.1 y 9.3, de la Constitución; y 1.2, del C. Civil), b) Así, se ha de partir de que la Orden que se hace objeto de impugnación judicial, es una disposición administrativa que modifica la de 24 de marzo de 2015, de la misma Consejería de Agricultura; tiene su habilitación legal en la disposición transitoria de esta última orden, en donde se establecía una condición suspensiva, de tal suerte que las ayudas de la medida de agricultura ecológica quedaban condicionadas a la aprobación definitiva del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha para el periodo de programación 2014-2020, por parte de la Comisión Europea; lo cual era coherente con el artículo 8.1, de la Orden modificada de 2015, que establecía el principio y procedimiento de concesión de ayudas sobre la base de concurrencia competitiva. De esta suerte, se hacía preciso aprobar el Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha; que lo fue por decisión de la Comisión de la Unión Europea c(2015)7561, de fecha 30 de octubre de 2015; que en función de aquel principio de concurrencia competitiva, venía a establecer que las ayudas previstas, en ningún caso sobrepasaran los límites de apoyo máximos establecidos en el anexo II, del Reglamento (UE) 1305/2013, incluyendo en su página 735, la ficha de la submedida de conversión 11.1, especificando los importes y porcentajes de ayuda aplicables a la conversión a la producción ecológica, en función del tipo de cultivo; y que se establecen en función de los estudios técnicos elaborados a solicitud de la propia Consejería, c) Dicha decisión de la Comisión, tiene su singular cobertura en el Derecho Comunitario; es decir en el Reglamento (UE) n° 1305/13, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), y por el que se deroga el precedente de 2005; y que pretende establecer una serie de medidas enfocadas al desarrollo sostenible de las zonas rurales, entre las que se encuentra la agricultura ecológica; que, por necesidad han de ser conciliadas con el principio de concurrencia competitiva; hasta tal punto que el propio at. 49, apartado 4, del Reglamento comunitario, establece que cuando existen disponibilidades presupuestarias suficientes para atender todas las solicitudes iniciales de ayuda, no será necesario determinar los criterios de prioridad; de aquí, que al no existir dicha disponibilidad suficiente, la anterioridad de gestión del Programa de Desarrollo, determinará los criterios de relación de operaciones teniendo en cuenta factores de eficiencia económica y medio-ambientales, previa consulta al comité de Seguimiento del mismo; presupuestos (determinación de la ayuda; concurrencia competitiva; y límite presupuestaria), que desde el propio Derecho comunitario ha justificado la existencia y desarrollo del Programa; y la ulterior modificación de la Orden, estableciendo el marco reglado y procedimental a seguir para cohonestar aquellos presupuestos, d) De este modo, queda justificada y racionalizada, con su congruente habilitación legal, la Orden de 2016, con sus modificaciones; como son el art. 1.2 y 6 con el art. 29.4, del Reglamento comunitario; y el art. 11 del Programa; de tal suerte que la cuantía recogida en la decisión comunitaria, es la que refleja el art. 6 de la Orden recurrida; sin que conste recurridas ni el Reglamento; ni la decisión comunitaria. Y por otra parte el art. 8 de la Orden impugnada, mantiene lo establecido en la Orden modificada, en el sentido de que el procedimiento de concesión de las ayudas, es el de concurrencia competitiva; siguiendo la Orden los principios establecidos en el Programa, atinente al establecimiento de los criterios de relación (pág. 734, del Programa), e) El actor no puede pretender la impugnación de la Orden de 24 de marzo de 2015, pues ni es el objeto del procedimiento administrativo; ni el acto normativo que se hace objeto de impugnación judicial (principio de revisión judicial -arts. 1 y 25, ambos de la LR-); tampoco se puede invocar la ¡legalidad de la Orden en virtud del principio de retroacción, pues la concesión entre la Orden de 2015 y la de 2016, nacía en virtud de las exigencias del Derecho Comunitario; con sus propias normas de desarrollo comunitario que debe incluir la financiación al efecto; y el programa de Desarrollo Rural, (condición suspensiva de la modificación; y su aplicación). Y tampoco se puede pretender su fiscalización a su través, de los actos de aplicación que tendrán su propio ámbito de control judicial. Como tampoco pueden tener prevalencia jurídica, los principios de confianza legítima y segundad jurídica, que como tales, quedan subordinados jerárquicamente al principio de jerarquía normativa ( art. 2.1, del C. Civil; y 128 de la Ley PAC); en este caso de legalidad comunitaria ( art. 288 del tratado de la Unión; en relación con el art. 263, del mismo; el art. 6, de la Ley estatal 38/03, de 17 de noviembre; y el art. 73.3, del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha; con sus normas de desarrollo y según lo razonado supra). f) Congruentemente con ello, se hacía preciso modificar la Orden de 2015; sobre lo establecido en el Programa; estableciendo los criterios fijados en las bases reguladoras y en las correspondientes convocatorias, procedimentalizando la circunstancia principal de concurrencia competitiva; de tal suerte, que por los principios señalados supra, la decisión de aplicar o exceptuar la fijación de un orden de prelación aplicativa, ha de ser, por su propia razón jurídica, sobre la base de criterios reglados previos, posterior a la finalización del plazo de presentación de solicitudes, momento en que la Administración pública dispone de los datos para valorar la suficiencia o insuficiencia de las disponibilidades presupuestarias y según lo regulado; y sin que se dé argumento jurídico alguno que permite entender que la norma es irracional o arbitraria al efecto. Con costas a la parte actora, con el límite por gastos de letrado de 1.500 €. ( art. 139, de la LJCA)'.

SEGUNDO.- Impugnación indirecta de la Orden de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la JCCM de 7 de marzo de 2016

Sentado lo anterior, en cuanto a la impugnación indirecta, como disposición de carácter general, de la Orden de 07 de marzo de 2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por la que se modifica la Orden de 24 de marzo de 2015, por entender la recurrente que es contraria a derecho por vulnerar la Constitución, la Ley y otras disposiciones administrativas, en los términos y extremos ut infra expuestos, se trataría de una nulidad que habría de predicarse de la Orden, de 24 de marzo de 2015, en cuanto asume la reforma operada en virtud de aquella la Orden de 07 de marzo de 2016.

Obligada remisión al Fundamento Jurídico 2 de la Sentencia, que antecede, que en su punto e) deja sentado, como no podía ser de otra forma, que no puede pretender el actor la impugnación de la Orden, de 24 de marzo de 2015, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la aplicación de la medida de agricultura ecológica en el marco del Programa de Desarrollo Rural 2014-2020, que no ha sido recurrida, y, que:

I.- En su artículo 8 establece:

1.- El procedimiento de concesión de estas ayudas es el de concurrencia competitiva.

2.- De conformidad con el artículo 49 del Reglamento (UE) nº 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, cuando existan disponibilidades presupuestarias suficientes para atender todas las solicitudes iniciales de ayuda no será necesario determinar los criterios de prioridad. En caso contrario, la autoridad de gestión del programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha determinará los criterios de selección de operaciones teniendo en cuenta factores de eficiencia económica y medioambiental, previa consulta al Comité de Seguimiento del mismo.

Una vez constatado que no hay crédito suficiente, se publicará esta circunstancia con carácter previo a la resolución de la solicitud inicial de las ayudas junto con los criterios de selección, así como la composición del órgano colegiado al que le corresponderá en este caso priorizar y elaborar el informe de las propuestas provisionales de concesión de ayudas.'

II.- En el artículo 7:

'Las ayudas se financiarán en el marco de la programación 2014/2020, prevista en el Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).

La Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha participará en la financiación de las ayudas junto con la Administración General del Estado en los porcentajes que se establezcan en el Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha para el periodo de programación 2014-2020.

La aplicación del gasto correspondiente a la medida de Agricultura Ecológica será con cargo a la aplicación presupuestaria 21030000G/718A/4734D.'

III.- Y, en su disposición transitoria:

'Las ayudas de la medida de Agricultura Ecológica que se regulan en la presente Orden, quedan condicionadas a la aprobación definitiva del programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha para el periodo de programación 2014/2020 por parte de la Comisión Europea, por lo que no se podrán resolver y notificar las resoluciones de incorporación a la ayuda, en tanto no se produzca la aprobación del referido Programa de Desarrollo Rural'.

Por su parte, el Programa de Desarrollo Rural para el periodo 2014-2020, fue aprobado por Decisión de la Unión Europea C (2015) 7561, de fecha 30 de octubre de 2015, Decisión que no ha sido impugnada, a tenor del cual: 'Las ayudas previstas en ningún caso sobrepasarán los límites de apoyo máximos establecidos en el anexo II del Reglamento (UE) 1305/2013', incluyéndose de la submedida de conversión a la producción ecológica en función del tipo de cultivo, siendo así, que:

Por un lado, sin perjuicio, de lo que más adelante se dirá, la Orden, de 07 de marzo de 2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por la que se modifica la Orden de 24 de marzo de 2015, tiene su habilitación legal en la disposición transitoria de esta última, donde se establece la condición suspensiva de referencia, que ya anunciaba la necesidad de un desarrollo reglamentario posterior;

Y, por otro, ha respetado, tanto, los criterios establecidos en el Programa de Desarrollo Rural para el periodo 2014-2020: 'Principios relativos al establecimiento de criterios de selección', a saber: Porcentaje de superficie acogida a la ayuda de agricultura ecológica respecto a la superficie total de la explotación del titular, porcentaje de superficie situada en Red Natura 2000, porcentaje de superficie situada en zonas de montaña, porcentaje de superficie acogida a la ayuda de agricultura ecológica de cultivos leñosos con respecto a la superficie total de cultivos de la explotación del titular, superficie acogida a la ayuda de agricultura ecológica de cultivos hortícolas, superficie acogida a la ayuda de agricultura ecológica de cultivos frutales, titularidad de una explotación ganadera ecológica, especificando en todos los supuestos puntuación, porcentajes y superficies; como, el carácter vinculante de las cuantías fijadas en el PDR, lo que supone que cualquier financiación deba estar incluida en el citado Programa, carácter vinculante, que se colige, entre otra normativa comunitaria, del considerando 57 del Reglamento 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), por el que se deroga el Reglamento (CE) n° 1698/2005 del Consejo, que establece una serie de medidas enfocadas al desarrollo sostenible de las zonas rurales, entre las que se encuentra la agricultura ecológica, y, 'los pagos que efectúen los Estados miembros en calidad de financiación nacional complementaria de las operaciones de desarrollo rural que reciban ayudas de la Unión y entren dentro del ámbito de aplicación del artículo 42 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), se deben incluir en el programa de desarrollo rural para su evaluación y aprobación de conformidad con lo dispuesto en el presente Reglamento. Con objeto de que no se efectúen pagos nacionales complementarios que no hayan sido autorizados por la Comisión, no se debe permitir al Estado miembro de que se trate llevar a cabo la financiación complementaria del desarrollo rural propuesta hasta que haya sido aprobada...', además, al estar en presencia de una subvención financiada con fondos comunitarios, es de aplicación el artículo 6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, a tenor del cual:

'1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas.

2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea'.

Por todo ello, no es posible admitir el motivo impugnatorio en el que se pretende la impugnación indirecta de la Orden de aplicación a la solicitud presentada por el recurrente.

TERCERO. - Sobre la discrecionalidad y sus límites para la Administración en la actividad de fomento por medio de subvenciones

Con respecto a dicho motivo de impugnación, procede traer a colación lo dicho por esta Sala y Sección, por todas en Sentencia, de 04 de diciembre de 2018, dictada en el PO 17/17, FD 4, donde sobre este particular indica:

'(...) En primer lugar, con carácter previo, indicar que como viene destacando la jurisprudencia ( sentencias del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995, 28 de noviembre de 1997 y 12 de enero de 1998), la subvención se configura como una de las medidas que emplea la Administración para fomentar la actividad de los particulares hacia fines de interés general, comprendiendo tal concepto, toda clase de favorecimiento de una acción mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción.

Así, '(...) La concesión de la ayuda normalmente se somete a un proceso de convocatoria pública, donde los solicitantes pueden instar la subvención, pero obviamente sometiéndose a las condiciones y requisitos establecidos en la convocatoria, que actúa como 'ley del concurso', de modo que obliga tanto a los que participen en el mismo sin formular objeción alguna o impugnen las bases, al igual que a la propia Administración convocante. Debe tenerse presente que las normas de la convocatoria deben aplicarse a todos los aspirantes a la subvención por igual, pues de otro modo se generarían indeseables agravios y se vería mermada la cantidad que reciben los que sí se han sometido y han cumplido escrupulosamente los requisitos, dado que la cantidad a repartir entre todos tiene un tope máximo presupuestado.

Por otro lado, debe tenerse presente que el establecimiento de la subvención se inscribe, en principio, dentro de la potestad discrecional de la Administración y así lo resalta la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1993. Sin embargo, una vez que la subvención ha sido establecida y regulada normativamente, acaba la discrecionalidad administrativa y comienza la regla, porque su atribución concreta escapa del simple voluntarismo de la Administración, la cual debe atenerse a las bases y términos de la ayuda concedida. Ello supone que la convocatoria de una subvención, que la Administración efectúa mediante una disposición general, constituye una obligación que deben respetar no solo los aspirantes a la ayuda sino también la propia Administración mientras siga vigente la disposición constitutiva'. ( Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, de 25 de mayo de 2017)'.

Y, en nuestro caso, la Orden, de 07 de marzo de 2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, si bien es cierto que modifica la Orden de 24 de marzo de 2015, cuando había finalizado el plazo de presentación de solicitudes, también lo es, que lo hace antes de la resolución de las mismas, y que la Orden modificada condicionaba la concesión de las ayudas a la disponibilidad presupuestaria, estableciendo un régimen de concurrencia competitiva, amén de su carácter condicional, al estar supeditadas a la aprobación del Programa de Desarrollo Rural (PDR) para el periodo de programación 2014/2020, lo que igualmente obliga a tener que reiterar la desestimación de tal motivo de impugnación.

CUARTO.- Sobre la inaplicación retroactiva de las normas y disposiciones restrictivas de derechos y el principio de seguridad jurídica y la desigualdad

El presente motivo de impugnación, tal y como anticipábamos más arriba, es reproducción de otro anterior recogido en la demanda presentada en el Procedimiento Ordinario 184/2016 y es por lo que debe correr idéntica suerte desestimatoria. No obstante, en la Sala consideramos adecuado detenernos, nuevamente, en darle una respuesta, comenzando con la cita de la reciente sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de julio de 2018 ( ROJ STS 2734/2018), puesto que recoge la más reciente Jurisprudencia acerca de la aplicación retroactiva de las normas cuando dice que ' en relación con la irretroactividad, conviene destacar que el límite expreso de la retroactividad, denominada in peius, de las leyes se circunscribe a las leyes ex postfacto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Fuera de estos dos ámbitos, nada impide, a tenor del artículo 9.3 de la CE, al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere necesario, ya que de lo contrario se podrían producir situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico ( STC 49/2015, de 5 de marzo ), que impedirían dar respuesta a los problemas o dificultades aparecidas. En este sentido se pronuncia el Tribunal Constitucional ( SSTC 42/1986, de 10 de abril , y 65/1987, de 21 de mayo ), al destacar que lo que prohíbe el citado artículo 9.3 de la CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya cerrados, ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos que ya han sido consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los todavía pendientes, futuros, condicionados y expectativas, por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio , y 178/1989, de 2 de noviembre . De modo que una norma es retroactiva, con lesión del artículo 9.3 de la CE , cuando incide sobre relaciones ya consagradas y afecta a situaciones terminadas y agotadas.

Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida por el citado artículo 9.3 de la CE , las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso, según declara la STC 270/2015, de 17 de diciembre . '

Y ante la referencia expresa que hace la sentencia del Tribunal Supremo, e incidiendo en la anterior fundamentación respecto cuál es la irretroactividad proscrita en el art. 9.3 CE , procede citar la STC 49/2015, de 5 de marzo , dictada en relación a la suspensión de la revalorización automática de las pensiones operada por el Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, donde resume la doctrina constitucional al respecto en su FJ 4 señalando que:

'a) Es doctrina reiterada de este Tribunal la de que el principio de irretroactividad de las leyes consagrado en el art. 9.3 CE 'no es un principio general sino que está referido exclusivamente a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales ( SSTC 27/1981 , 6/1983 , y 150/1990 )' ( STC 173/1996, de 31 de octubre , FJ 3). Fuera de estos dos ámbitos, nada impide constitucionalmente al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, entre otras razones porque la interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico, lo que resulta inadmisible -ello, obviamente, sin perjuicio del debido respeto a otros principios consagrados en el art. 9.3 CE - ( SSTC 108/1986, de 29 de julio, FJ 17 ; 99/1987, de 11 de junio , FJ 6).

b) La expresión 'restricción de derechos individuales' del art. 9.3 CE ha de equipararse a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (del título I de la Constitución) o en la esfera general de protección de la persona ( SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 6 ; 131/2001, de 7 de junio, FJ 5 ;112/2006, de 5 de abril, FJ 17 ; 89/2009, de 20 de abril, FJ 4 ; 90/2009, de 20 de abril, FJ 4 , y 100/2012, de 8 de mayo , FJ 10).

c) Lo que el art. 9.3 CE prohíbe es 'la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad' ( STC 42/1986, de 10 de abril ). Como ha reiterado este Tribunal 'la eficacia y protección del derecho individual -nazca de una relación pública o de una privada- dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b ), o 178/1989, de 2 de noviembre , FJ 9], de lo que se deduce que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE , cuando incide sobre 'relaciones consagradas' y afecta a 'situaciones agotadas' [por todas, STC 99/1987, de 11 de junio , FJ 6 b)]' ( STC 112/2006, de 5 de abril).

La Jurisprudencia y Doctrina Constitucional citadas vienen a recoger la evolución que en el ámbito de la irretroactividad normativa se empezó a perfilar por el Tribunal Constitucional en sentencias como la que cita la parte recurrente en su demanda - Recurso inconstitucionalidad 38/1981, de 20 de julio de 1981-. Ahora bien, de su aplicación no es posible llegar a la conclusión pretendida por el actor. En tal sentido, hay que insistir en el hecho de que la solicitud de la subvención de ayudas a la agricultura ecológica se caracteriza, desde el primer momento, por su concurrencia competitiva ( art. 8 de la Orden de 2015), lo que implica, ' per se', que el solicitante no tiene derecho a la misma por el mero hecho de cumplir con las condiciones o requisitos establecidos en la norma de la subvención al ser necesario valorar las circunstancias que ya aparecían citadas en dicho art. 8, como eran la disponibilidad presupuestaria y su remisión a la normativa comunitaria, entre otros, al art. 49 del Reglamento (UE) nº 1305/13, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, así como al cumplimiento de la condición suspensiva recogida en la Disposición Transitoria, en el sentido de que ' quedan condicionadas a la aprobación definitiva del Programa de Desarrollo Rural de Castilla- La Mancha para el periodo de programación 2014/2020 por parte de la Comisión Europea, por lo que no se podrán resolver y notificar las resoluciones de incorporación a la ayuda, en tanto no se produzca la aprobación del referido Programa de Desarrollo Rural.'

La parte actora no resultaba acreedora de ningún derecho consolidado o consumado al percibo de la subvención, ni a que lo fuese por una cantidad concreta, por haber presentado la solicitud de subvención para la agricultura ecológica convocada al amparo de la Orden y Resolución de marzo de 2015, de tal forma que la Orden de 2016 no incurre en una retroactividad proscrita ( art. 9.3 CE), pues no afectaba de forma desfavorable a ningún derecho adquirido e incorporado a su patrimonio una vez que el solicitante lo único que tenía era una expectativa condicionada a ser beneficiario de dicha ayuda .

De hecho, la fijación de los criterios de priorización, que tanto critica la demandante llevase a cabo la Orden de 7 de marzo de 2016, no acredita le hayan generado ningún tipo de desigualdad respecto a cualquier otro solicitante de esa misma subvención, pues todos los eventuales beneficiarios eran conocedores, con anterioridad a la resolución definitiva, de cuáles eran los criterios que sirvieron para fijar la puntuación de cada solicitud, puesto que la igualdad ha de predicarse de situaciones iguales y debiendo acreditarse un término de comparación, no parecido ni parcialmente coincidente, sino idéntico para que pudiese prosperar la pretensión de identidad de trato ante una situación de desigualdad, lo que no sucede en el caso que nos ocupa.

En resumen, no estamos ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afectase a un situación patrimonializada que implique una aplicación retroactiva proscrita en el art. 9.3 de la C.E, como tampoco ha supuesto la vulneración del principio de seguridad jurídica, a la vista del contenido del art. 8 de la Orden de 25 de marzo de 2015 y de la condición suspensiva de la Disposición transitoria. Además, ninguna arbitrariedad o desviación de poder implica la actuación administrativa impugnada cuando es la consecuencia de la aprobación, previa y vinculante, de la Decisión de la Comisión Europea C (2015) 7561 con el Programa de Desarrollo Rural 2014-2020, el 30 de octubre de 2015, que cumple con la exigencia recogida en el art. 135 de la CE de que ' todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria', sin que haya generado ninguna desigualdad entre los solicitantes.

QUINTO.- Sobre los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica

Este motivo de impugnación se concreta en la demanda en el sentido que la actuación de la administración quiebra los principios de buena fe y confianza legítima. Se afirma que rompe los compromisos suscritos con el solicitante de la subvención que confía en que aquélla mantendrá los requisitos y extremos de las Bases de la convocatoria para el 2015 y sucesivos.

La sentencia de TS Sala 3ª de 26 abril de 2018 sintetizar lo que denomina cuerpo de doctrina sobre el principio de 'confianza legítima', perteneciente al ámbito de la seguridad jurídica y vinculado a otros principios como el de irretroactividad y protección de los derechos adquiridos, en los siguientes puntos:

a) El principio de la confianza legítima, que tiene su origen en el derecho administrativo alemán, ha sido reiteradamente asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ( TJCE, Sentencias de 13 de julio de 1965, asunto Lemmerz-Werk; de 16 de mayo de 1979, as.84/78, Tomadini/Amministrazione delle finanze dello Stato; de 12 de abril de 1984, as. 281/82 Unifrex; de 26 de abril de 1988, as. 316/86, Hauptzollamt Hamburg-Jonas/Krücken, y sobre todo en la doctrina recogida en Sentencias de 16 de noviembre de 1977, 21 de septiembre de 1988 y 10 y 29 de enero de 1995 y, en este sentido forma parte del acervo que integra el derecho comunitario europeo, en el que los principios generales ocupan un lugar especialmente destacado.

b) El principio resulta especialmente aplicable cuando se basa en signos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes, unido a unos perjuicios que razonablemente se cree que no se iban a producir ( SSTS 28 de julio de 1997 y 23 de mayo de 1998).

c) La virtualidad del principio puede comportar la anulación de la norma o del acto y, cuando menos, obliga a responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Aunque el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una determinada ventaja ( SSTS 17 de febrero de 1998 y 19 de julio de 1999).

d) En la aplicabilidad del principio han de ponderarse, además de la previsión del régimen transitorio y de la presencia de un interés público perentorio, el conocimiento previo de la medida y su previsibilidad ( STS 13 de julio de 1999).

Por otra parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 10-5-1999 nos dice que el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general, y, finalmente, la sentencia del mismo alto Tribunal de 25-10-2006 anota que la seguridad jurídica no resulta incompatible con los cambios normativos desde la perspectiva de la validez de estos últimos y que la misma consideración es aplicable al principio de confianza legítima, creciente e indebidamente aducido como argumento descalificador de no pocas modificaciones normativas que algunos agentes económicos reputan más o menos perjudiciales para sus intereses.

En palabras del Tribunal Constitucional los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13, y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE ' ( STC 81/2015, de 30 de abril, FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014, FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución ( STC 270/2015, de 17 de diciembre).

Como hemos adelantado, análogo argumento se planteó en el recurso tramitado ante esta misma Sala y Sección con el número 134/2016, que concluyó con la sentencia de 23 de octubre de 2018. La sentencia rechazaba ese motivo de impugnación razonando que 'tampoco pueden tener prevalencia jurídica a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica que como tales, quedan subordinados jerárquicamente al principio de jerarquía normativa ( art. 2.1, del C. Civil; y 128 de la Ley PAC); en este caso de legalidad comunitaria ( art. 288 del tratado de la Unión; en relación con el art. 263, del mismo; el art. 6, de la Ley estatal 38/03, de 17 de noviembre; y el art. 73.3, del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha; con sus normas de desarrollo y según lo razonado supra).'

En este sentido sólo podemos reiterar una vez más, enlazando con los razonamientos por lo que rechazamos la retroactividad denunciada , que la parte actora no resultaba acreedora de ningún derecho consolidado o consumado al percibo de la subvención, ni a que lo fuese por una cantidad concreta, por haber presentado la solicitud de subvención para la agricultura ecológica convocada al amparo de la Orden y Resolución de marzo de 2015, de tal forma que la Orden de 2016 no incurre en una retroactividad proscrita ( art. 9.3 CE), pues no afectaba de forma desfavorable a ningún derecho adquirido e incorporado a su patrimonio una vez que el solicitante lo único que tenía era una expectativa condicionada a ser beneficiario de dicha ayuda . Como expresa la STS Sala 3ª de 30 noviembre de 2010 ' El principio de confianza legítima permite esperar que el derecho adquirido se respete en los términos en que lo fue; pero no la inalterabilidad del régimen jurídico bajo el que aquél hubiera podido nacer'

Podemos añadir que, en este caso, esa expectativa aparecía reflejada como tal y por tanto era o, cuanto menos ,podía haber sido conocida por el interesado, en la Orden de 24 marzo 2015, y más concretamente en su Disposición Transitoria, conforme a la cual las ayudas de la medida de agricultura ecológica que regula la orden 'quedan condicionadas a la aprobación definitiva del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-la Mancha para el periodo de programación 2014/2020 por parte de la Comisión Europea, por lo que no se podrán resolver y notificar las resoluciones de incorporación a la ayuda, en tanto no se produzca la aprobación del referido Programa de Desarrollo Rural'.

De igual forma era fácilmente deducible que se trataba de una mera expectativa y no de un derecho consolidado de la redacción original del artículo 8 , que ya aludía al procedimiento de concesión de estas ayudas y decía que era el de concurrencia competitiva y además preveía la posibilidad, haciendo referencia al artículo 49 del Reglamento 1305/2013, de que no existieran disponibilidades presupuestarias suficientes para atender a todas las solicitudes iniciales de ayuda. De hecho, indicaba de forma clara e inequívoca, que en ese caso, es decir, cuando no existieran disponibilidades presupuestarias suficientes, la Autoridad de Gestión del Programa de Desarrollo Rural de Castilla La Mancha determinaría los criterios de selección de operaciones teniendo en cuenta factores de eficiencia económica y medioambiental, previa consulta al Comité de Seguimiento del mismo . Y añadía : Una vez constatado que no hay crédito suficiente, se publicará esta circunstancia con carácter previo a la resolución de la solicitud inicial de las ayudas junto con los criterios de selección, así como la composición del órgano colegiado al que le corresponderá en este caso priorizar y elaborar el informe de las propuestas provisionales de concesión de ayudas.

No puede, en definitiva, ser asumido el planteamiento de la parte recurrente que trata de fundamentar su pretendido derecho en la vulneración de principios que no puede ser apreciada en el caso que nos ocupa y menos aún fundamentar una decisión contraria a la normativa europea , estatal y autonomía que resulta de aplicación. En relación con esta cuestión no resulta superfluo destacar dos precisiones que se reflejan en la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 11 mayo de 2017: ... el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica....

.... no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo.

A mayor abundamiento, resulta igualmente significativa la sentencia TS Sala 3ª de 22 enero de 2018 que se refiere a la un supuesto de reclamación por responsabilidad patrimonial, solicitando indemnización por denegación del pago de subvenciones para adquisición de vivienda protegida en aplicación de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 4/2003,en la que se razona: Cuarto.- Como planteamiento tendente a sostener la antijuridicidad, invocan los recurrentes que las expectativas también son indemnizables cuando el Estado legislador vulnera el principio de confianza legítima.

Argumenta que tomaron la decisión de comprar una vivienda de protección pública incentivados por la acción de fomento impulsada por el Estado y que poco tiempo después suprimió las ayudas en fomento del mercado de alquiler, sin que el cambio de política fuera previsible.

No reparan, condenando la alegación al fracaso, que no hay antijuridicidad ni, por tanto derecho a la indemnización, cuando, en el ejercicio de las facultades innovatorias del ordenamiento jurídico, se realiza una modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior.'

SEXTO.- Sobre la reducción arbitraria de la cuantía de las ayudas y su falta de justificación.

El presente motivo de impugnación es, en gran medida, reproducción de los anteriores ya tratados en la presente, como son los atientes a la alegada aplicación retroactiva y a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, por lo que ha de seguirse la misma tesis desestimatoria.

Sostiene, seguidamente, la parte actora que en relación con la reducción de las cuantías se ha hecho con manifiesto abuso de derecho, de forma arbitraria, con desviación de poder, motivo el expuesto que ha de ser igualmente desestimado, y ello por las siguientes razones: La Disposición Transitoria de la meritada Orden de 24 de marzo de 2015 prevé: 'Las ayudas de la medida de Agricultura Ecológica que se regulan en la presente Orden, quedan condicionadas a la aprobación definitiva del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha para el periodo de programación 2014/2020 por parte de la Comisión Europea, por lo que no se podrán resolver y notificar las resoluciones de incorporación a la ayuda, en tanto no se produzca la aprobación del referido Programa de Desarrollo Rural'.

Como se ha establecido en las líneas que preceden, no estamos ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afectase a una situación patrimonializada que implique una aplicación retroactiva proscrita en el artículo 9.3 de la CE, como tampoco ha supuesto la vulneración del principio de seguridad jurídica, a la vista del contenido del art. 8 de la Orden de 25 de marzo de 2015 y de la condición suspensiva de la Disposición transitoria. Además, ninguna arbitrariedad o desviación de poder implica la actuación administrativa impugnada cuando es la consecuencia de la aprobación de la Decisión de la Comisión Europea C (2015) 7561 con el Programa de Desarrollo Rural 2014-2020, de 30 de octubre de 2015, que cumple con la exigencia recogida en el art. 135 de la CE de que 'todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria', sin que haya generado ninguna desigualdad entre los solicitantes.

No existe, por tanto, reducción arbitraria de las cuantías de las ayudas, por cuanto que aquéllas aparecen fijadas en el Programa de Desarrollo Rural 2014/2020, cuantías que asimismo son las contempladas en el artículo 6 de la impugnada Orden de 7 de marzo de 2016 recogiendo el apartado primero de dicho precepto las primas unitarias anuales para la submedida de mantenimiento de prácticas de agricultura ecológica, y en su apartado segundo las relativas a la submedida de conversión a las prácticas de agricultura ecológica. Pues bien, dicha Orden razona ya en su Exposición de Motivos las modificaciones introducidas en la Orden de 24 de marzo de 2015, modificación derivada precisamente de la aprobación del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014/2020, por Decisión de la Comisión de la Unión Europea, de 30 de octubre de 2015, posterior a la citada Orden de 2015. De este modo, la modificación de las cuantías, lejos de incurrir en una actuación arbitraria, lo que hace es recoger el contenido de la antedicha Decisión de la Comisión Europea de 2015, de innegable carácter vinculante. A tales efectos, el Reglamento (CE) nº 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), dispone en su Considerando 57 que no cabe ninguna actividad subvencional por parte de los Estados miembros fuera de su ámbito, ya que 'los pagos que efectúen los Estados miembros en calidad de financiación nacional complementaria de las operaciones de desarrollo rural que reciba ayudas de la Unión y entren dentro del ámbito de aplicación del artículo 42 del TFUE, se deben incluir en el programa de desarrollo rural para su evaluación y aprobación de conformidad con lo dispuesto en el presente Reglamento'.

En este sentido, se argumenta la modificación del artículo 6 de la Orden impugnada, con fundamento en el hecho de que las cuantías de las ayudas a la medida de agricultura ecológica establecidas, en función del grupo de cultivo, han variado en la versión definitiva del Programa de Desarrollo Rural 2014-2020 aprobado por Decisión de la Comisión de la Unión Europea C (2015) , de fecha 30 de octubre de 2015. De este modo, y de conformidad con la normativa europea, cualquier financiación debe estar incluida en el Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha resultando, por tanto, vinculante en sus cuantías el PDR, aprobado por decisión comunitaria, por lo que cualquier subvención otorgada al margen del mismo estaría proscrita por la legislación europea.

Argumentos los expuestos que nos conducen a la desestimación del presente motivo impugnatorio.

SÉPTIMO .- Sobre la nulidad de las disposiciones administrativas

En el último apartado de los fundamentos de derecho se refiere la parte recurrente a la nulidad de la orden de 07/03/2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, que modificó la orden de 24/03/2015, en base a lo previsto en el artículo 62.2 La ley 30/92 ( ex artículo 102.2 ley 30/92), alegando que, al amparo de lo previsto en el artículo 69.1 de la citada ley 30/92 'llevó a su escrito de recurso de alzada la denuncia de que la Orden de 24 marzo 2015, en su redacción dada por la Orden de 7 de marzo de 2016 es una disposición administrativa nula de pleno derecho por vulnerar la constitución, ley y otras disposiciones administrativas. Aun cuando parece dar a entender que reprocha que la administración no haya iniciado un procedimiento para atender esa denuncia, concluye que entiende que tal denuncia ha sido desestimada por silencio administrativo. Termina aceptando, no obstante, que como quiera que tanto la resolución objeto del presente recurso como la Orden de 2016 ha sido impugnadas, poco importa el asunto de la denuncia ante la Consejería'. En definitiva, con ello viene a asumir que no se trata de un nuevo motivo de impugnación, que vendría a ser una reiteración de los anteriores, sino que lo expone, como también dice, para poner de manifiesto -y a esos meros efectos- el absoluto desprecio de la administración por el Ordenamiento Jurídico y los administrados, afirmando igualmente que la denuncia ha sido presentada por más de 200 agricultores que resultan afectados directamente, conclusión que en nada puede, por todo lo ya dicho, modificar el sentido desestimatorio de su recurso.

OCTAVO.- Resolución de la controversia

En conclusión, la ayuda reconocida a D. Jesús Manuel para la agricultura ecológica en la resolución impugnada, por importe de 6.175 €, se corresponde con los 25 puntos obtenidos y el orden de prelación 2767, que es el resultado de la prelación de solicitudes llevada a cabo en la reunión del Órgano Colegiado del Servicio de Medidas Agroambientales, perteneciente a la Dirección General de Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, en el marco del Programa de Desarrollo Rural 2014-2020 en Castilla-La Mancha, de la convocatoria 2015. En dicha baremación se estableció una puntuación de corte de 18 puntos, que atiende a 3.720 solicitudes, lo que suponen 19.999.113,61€ de presupuesto, según la resolución de convocatoria, razones que nos llevan a tener que desestimar en su integridad el recurso interpuesto.

Por último, simplemente aclarar que, en lo que se refiere al objeto del presente procedimiento, interpuesto contra la desestimación por silencio y en que se dictó resolución expresa tardía desestimatoria del recurso de alzada articulado, se ha de partir de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo respecto a supuestos semejantes, entre otras, en la sentencia de 17 de febrero de 2009 en referencia con el contenido del artículo 36.4 de la Ley Jurisdiccional (ponente Excmo. Sr. Martínez de Velasco), cuya aplicación al supuesto analizado, en que la resolución expresa tardía recae una vez trabado el debate jurisdiccional -relativo a la desestimación por silencio-, imponen por evidentes motivos de economía procesal, seguridad jurídica y buena fe, la consideración de que el recurso, dirigido contra la desestimación por silencio, debe extender sus efectos a la resolución expresa desestimatoria recaída, que no sólo no innova el contenido desestimatorio del silencio sino que, además, parte en su motivación de idénticas premisas que las mantenidas por la defensa de la Comunidad Autónoma al oponerse en esta sede jurisdiccional a la pretensión de la recurrente.

NOVENO.- Costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA, procede hacer su expresa imposición a la parte recurrente al haber sido totalmente desestimadas sus pretensiones y no concurrir circunstancias excepcionales que justifiquen la adopción de un pronunciamiento distinto.

No obstante, y haciendo uso de las facultades de moderación previstas en dicho precepto, procede limitar su importe en la cantidad máxima 300 €, por los honorarios de Letrado ( IVA excluido), en atención a las circunstancias del procedimiento como consecuencia de la reiteración de recursos con similares pretensiones y el precedente de haber dictado, por esta misma Sala y Sección, la sentencia, de 23 de octubre de 2018, en el PO nº 184/16.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido

Fallo

1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Luis Salas Rodríguez de Paterna, en nombre y representación de D. Jesús Manuel, contra la desestimación por silencio administrativo por parte de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución, de 24 de mayo de 2016, de la Dirección General de Desarrollo Rural por la que se aprueba la solicitud inicial de la ayuda a la agricultura ecológica submedida 11.2 mantenimiento de prácticas de agricultura ecológica ( solicitud inicial año 2015) en el expediente : NUM000, así como de la resolución de la Consejería desestimando de manera expresa el recurso de alzada.

2º) Declarar ajustadas a derecho resoluciones impugnadas.

3º) Imponer las costas causadas en este proceso a la parte recurrente, con el límite de 300 €, por los honorarios de Letrado.

Notificar con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado D. Guillermo B. PalencianoOsa, estando celebrando audiencia en el día de su fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.