Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 340/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1219/2014 de 27 de Febrero de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE GRANADA
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 1219/2014
SENTENCIA NÚM 340 DE 2.018
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas.
Iltmo/as. Sr./as. Magistrados/as:
D. Antonio Videras Noguera.
Dª María del Mar Jiménez Morera.
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En la ciudad de Granada a veintisiete de febrero de dos mil dieciocho.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede
en Granada, se ha tramitado el recurso número 1219/2014, seguido a instancia de la Mancomunidad de
Municipios de la Comarca de Baza, representada por el Procurador D. Mauricio Gordillo Alcalá y asistida del
Letrado D. Bernabé Marín Segura, contra 'la desestimación presunta por silencio administrativo del Recurso de
Reposición interpuesto por la Mancomunidad de Municipios de la Comarca de Baza el pasado día 10 de enero
de 2014, contra la Resolución dictada por la Dirección General de Estructuras Agrarias, por la que se declara
la pérdida del derecho a la Ayuda concedida a esta Mancomunidad de Municipios de la Comarca de Baza,
T.M. de Benamaurel (Granada), de fecha 4 de diciembre de 2013', siendo parte demandada la Consejería
de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural, representada y asistida por el Letrado de la Junta de Andalucía.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra 'la desestimación presunta por silencio administrativo del Recurso de Reposición interpuesto por la Mancomunidad de Municipios de la Comarca de Baza el pasado día 10 de enero de 2014, contra la Resolución dictada por la Dirección General de Estructuras Agrarias, por la que se declara la pérdida del derecho a la Ayuda concedida a esta Mancomunidad de Municipios de la Comarca de Baza, T.M. de Benamaurel (Granada), de fecha 4 de diciembre de 2013'.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dicte Sentencia por la que se declaren nulas las Resoluciones impugnadas por no ser conformes a derecho y se condene a la Administración demandada a estar y pasar por ese pronunciamiento y al pago de las costas procesales.



TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda el Letrado de la Junta de Andalucía se opuso a las pretensiones formuladas de contrario exponiendo cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación, quedando fijada la cuantía en 165.733,40 euros.



CUARTO.- Recibido el pleito a prueba se desarrolló el periodo probatorio con el resultado que obra en las actuaciones y, tras el trámite de conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día fijado en autos.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales, habiendo sido ponente la Iltma. Sra. Dª María del Mar Jiménez Morera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Dispone el artículo 33.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que 'Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición', precepto que obedece al carácter esencialmente revisor de la función propia de esta vía jurisdiccional y la se habrá de ejercer considerando los términos en que se pronuncia la Resolución recurrida y la concreta fundamentación del presente recurso así como las razones de la oposición a lo que en él se pretende y, ello, a los fines de comprobar la conformidad o no al ordenamiento jurídico de la actuación administrativa impugnada tal y como manda el artículo 70 de la Ley Jurisdiccional.



SEGUNDO.- Resulta pues que es la disconformidad de la parte demandante con la decisión administrativa que recurre lo que viene a configurar el debate, desacuerdo que se manifiesta a través de distintos motivos impugnatorios a cuyo examen se ha de proceder.

Así, comenzando por su orden corresponde analizar el que se plantea como 'Nulidad por la no concesión del trámite de alegaciones anterior a la Resolución posteriormente recurrida', y, respecto del mismo y para rechazarlo baste recordar la reiterada doctrina jurisprudencial que viene a distinguir entre la indefensión formal y la material, pudiendo ser citada la Sentencia de 23 de marzo de 2015 dictada por la Sección 5ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 3534/2012, ROJ: STS 1268/2015 - ECLI:ES:TS:2015:1268 , que, con referencia a pronunciamientos del Tribunal Constitucional, dice que ' las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso, y no nacen de la sola y simple infracción de las normas procedimentales sino cuando la vulneración de las normas procesales lleva consigo la privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados, no protegiéndose situaciones de simple indefensión formal, sino aquellos supuestos de indefensión material en los que se haya podido razonablemente causar un perjuicio al recurrente, lo que difícilmente se produce por la propia existencia de este proceso contencioso administrativo en el que la parte ha podido esgrimir cuantas razones de fondo ha tenido por convenientes para combatir el acto impugnado.'

TERCERO.- La doctrina que se acaba de exponer sirve igualmente y con la misma consecuencia desestimatoria para el tratamiento de la posterior invocación que se hace del artículo 54 de la ya derogada pero entonces vigente Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Entiende el Ayuntamiento demandante que tal precepto ha sido infringido dado que, emitido Informe propuesta por el Departamento de Infraestructuras Agrarias y Actuaciones Estructurales de la Delegación Provincial de Agricultura y Pesca de Granada, la Dirección General de Estructuras Agrarias 'prescinde del mismo y resuelve en sentido totalmente contrario' a pesar de que 'ni impugna ni declara inválido tal informe', 'ni motiva la razón por la que no sigue los dictados del mismo'.

Pues bien, significar que esa alegada falta de motivación no cabría calificarla como determinante de una situación de indefensión, conclusión ésta que es la que corresponde a la vista del escrito de formalización del recurso de reposición interpuesto en su día por quien ahora demanda, del que resulta con claridad que el Ayuntamiento interesado quedó cumplidamente enterado de la razón de ser de la decisión que recurre pudiendo, en consecuencia, ejercitar con plenitud su derecho de defensa.



CUARTO.- En el ejercicio de tal derecho se aduce por su parte, en esencia, que: 'la sola entrega de los pagarés a las empresas colaboradoras o suministradoras de material, constituye prueba suficiente del pago de las facturas', argumento en el que insiste ya en vía jurisdiccional y que ha de considerarse equivocado.

En efecto, es reiterada la doctrina jurisprudencial que a propósito del artículo 1.170, párrafo segundo, del Código Civil viene a decir que tal precepto no otorga valor cancelatorio inmediato a la entrega de letras de cambio, pagarés u otros documentos mercantiles. Ahora bien, se reconoce no obstante por el Alto Tribunal también de forma constante que tal consecuencia tiene mero carácter dispositivo y no imperativo, de suerte que si, de una manera clara y terminante, acreedor y deudor convienen en otorgar valor plenamente liberatorio a la entrega de títulos valores representativos del importe de la deuda, ningún precepto legal impide dotar de eficacia extintiva a la dación en pago de dichos títulos aún antes de que se hubiese producido el vencimiento de los mismos.

Se distingue así entre la entrega de los títulos ' pro solvendo' y 'pro soluto'. La primera de ellas en modo alguno puede considerarse como pago efectivo en tanto que los títulos no hayan llegado a buen fin; la segunda -al amparo de la analógica aplicación de lo preceptuado en el artículo 1.849 del Código Civil - tiene plenos efectos extintivos de la deuda. (Por todas, Sentencia de 1 de julio de 2002 dictada por la Sección 1ª de la Sala Primera del Tribunal Supremo en recurso nº 126/2007, (ROJ: STS 4848/2002 - ECLI:ES:TS:2002:4848), a la que remite la de 30 de junio de 2009 dictada por la misma Sección en recurso nº 2196/2003 ( ROJ: STS 4411/2009 - ECLI:ES:TS:2009:4411).

Consecuentemente, no alegándose ni constando de ningún modo ese convenio claro y terminante dirigido a otorgar valor cancelatorio inmediato a los pagarés que obran a los folios 177 y siguientes del expediente administrativo, el pago no puede entenderse producido con anterioridad a la fecha de su vencimiento, siendo así que no cabe más que entender concurrente el incumplimiento que se dice cometido en aplicación de la normativa que se cita por la propia Resolución impugnada.



QUINTO.- Distinta suerte que los anteriores ha de seguir el motivo de impugnación por el que, refiriéndose la parte actora a 'ese carácter instrumental del plazo de acreditación y de la completa realización del proyecto correspondiente', viene a hacer invocación del principio de proporcionalidad, y, al respecto del mismo se han de realizar las siguientes consideraciones: Para comenzar, conviene traer a colación la Sentencia de 25 de septiembre de 2017 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 1947/2015, ROJ: STS 3342/2017 - ECLI:ES:TS:2017:3342 , en la que, con cita de otras anteriores, viene a recordar que ' Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (...) Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.' Puntualiza el Alto Tribunal que 'El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.' Concluye que, 'en principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. (...) La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.' Ahora bien, cuanto se acaba de explicitar en modo alguno resulta incompatible con la también consolidada doctrina jurisprudencial que se ha ido formando a propósito del invocado principio de proporcionalidad, pudiendo ser citada por todas la Sentencia de 8 de mayo de 2017 dictada por la Sección 3ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 4146/2014, ROJ: STS 1870/2017 - ECLI:ES:TS:2017:1870 . En ella, dice el Alto Tribunal que: 'Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos de la caducidad en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.' Pues bien, que en el caso que nos ocupa se dan los requisitos precisos para tal modulación es una conclusión que se impone a la vista de las actuaciones y, en particular, del Informe propuesta obrante a los folios 138 y siguientes del expediente administrativo, siendo de advertir que la propia emisión de los pagarés es ya acto altamente revelador de la intención clara del Ayuntamiento de atender a sus compromisos, así como que la consideración de dicha parte en orden a la producción de los efectos liberatorios puede servir de 'explicación satisfactoria', aunque no correcta, en los términos que refiere la Sentencia de 22 de noviembre de 2010 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 1054/2009, ROJ: STS 6146/2010 - ECLI:ES:TS:2010:6146 .



SEXTO.- La doctrina jurisprudencial que acabamos de referir sirve para reconocer que, efectivamente y como también se dice por el demandante, de las circunstancias por su parte referidas y del completo examen del expediente administrativo 'resulta meridiano' que se dan en este caso esos presupuestos que han de concurrir para que opere 'la modulación del efecto devolutivo', modulación que, además, se habría de haber producido igualmente por propia imposición legal ya que el criterio de la proporcionalidad rige por imperativo del artículo 37.2 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones.

Por tanto, habiéndose obviado no obstante por la Administración demandada tal mandato con la consecuente y clara vulneración del invocado principio, se ha de concluir en el sentido de que concurre causa de anulación de la Resolución impugnada al haberse dictado con infracción del Ordenamiento jurídico, ( artículo 63.1 de la ya derogada pero entonces vigente Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), lo que lleva a la estimación del presente recurso con revocación de la declaración de pérdida del derecho a la ayuda concedida, pronunciamiento revocatorio que es el que procede sin más.

SEPTIMO.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a efectuar pronunciamiento respecto de las costas procesales que se hubiesen causado y ello por apreciarse 'que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Mauricio Gordillo Alcalá en nombre y representación de la Mancomunidad de Municipios de la Comarca de Baza y anulamos las Resoluciones impugnadas.

No ha lugar a efectuar pronunciamiento respecto de las costas procesales que se hubiesen causado.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA.

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024121914, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D. A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.