Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 351/2018, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 383/2018 de 18 de Julio de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO DE APELACIÓN Nº 383/2018
SENTENCIA NUMERO 351/2018
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D. LUIS ANGEL GARRIDO BENGOECHEA
MAGISTRADOS:
D. JOSÉ ANTONIO GONZÁLEZ SAIZ
Dª. TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En la Villa de Bilbao, a dieciocho de julio de dos mil dieciocho.
La Seccion 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País
Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA
en el recurso de apelación, contra la sentencia 43/2018, de veintiséis de marzo, dictada por el Juzgado
de lo Contencioso ¿ Administrativo número 2 de los de Bilbao en el procedimiento abreviado 125/2017.
Esta sentencia desestimó la demanda interpuesta por el sindicato contra la inactividad administrativa del
ayuntamiento, consistente en la falta de adecuación de los grupos profesionales a lo dispuesto en el artículo
76 EBEP, en relación con la obligación establecida en el anexo 4 del acuerdo regulador de las condiciones de
trabajo del personal del servicio de la administración local (Udalhitz) de condiciones beneficiosas acordadas
para el personal del Ayuntamiento de Alonsótegui.
Son parte:
- APELANTE: CC.OO., representado por la Procuradora Dª. MARGARITA BARREDA LIZARRALDE y
dirigido por la Letrada Dª. REBECA JIMÉNEZ NIETO.
- APELADO: AYUNTAMIENTO DE ALONSOTEGUI, representado por la Procuradora Dª. MARIA JOSE
GONZÁLEZ COBREROS y dirigido por la Letrada ARANTZAZU ARRANZ BILBAO.
Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª. TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso ¿ Administrativo número 2 de Bilbao dictó, en los autos de procedimiento abreviado 125/2017, sentencia 43/2018, de veintiséis de marzo. Contra esta resolución, la representación procesal de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Euskadi (en adelante CCOO) presentó, el dieciocho de abril del año en curso, recurso de apelación ante esta sala. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que, con estimación del recurso de apelación interpuesto, se estimara la pretensión de reclasificación del grupo de agrupaciones profesionales al grupo C2, condenando a la administración demandada a poner en marcha los mecanismos oportunos para aplicar los grupos de clasificación del personal funcionario de carrera del artículo 76 del EBEP y todo lo demás que resultara en derecho, derivado de los anteriores pronunciamientos.



SEGUNDO.- Dos días más tarde, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia de ordenación a través de la cual se admitía a trámite el recurso interpuesto. Asimismo, se acordaba dar traslado a las demás partes a efectos de que, en su caso, formalizasen su oposición. El Ayuntamiento de Alonsótegui dio cumplimiento a este trámite por medio de escrito presentado el catorce de mayo de 2018. Este terminaba suplicando que se resolviera desestimando el recurso y confirmando la sentencia a quo, con imposición de costas a la parte recurrente.



TERCERO.- Recibidos los autos en esta sala, se designó magistrada ponente. Al no haberse solicitado recibimiento a prueba ni celebración de vista o presentación de conclusiones, se señaló para votación y fallo el tres de julio del corriente, en que tuvo lugar la diligencia. Seguidamente, quedaron los autos conclusos para dictar sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- SENTENCIA APELADA.

A través del presente recurso, CCOO impugna la sentencia 43/2018, de veintiséis de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso ¿ Administrativo número 2 de los de Bilbao en el procedimiento abreviado 125/2017. Esta sentencia desestimó la demanda interpuesta por el sindicato contra la inactividad administrativa del ayuntamiento, consistente en la falta de adecuación de los grupos profesionales a lo dispuesto en el artículo 76 EBEP, en relación con la obligación establecida en el anexo 4 del acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal del servicio de la administración local (Udalhitz) de condiciones beneficiosas acordadas para el personal del Ayuntamiento de Alonsótegui.

La magistrada llega a su decisión desestimatoria al entender que la normativa y los acuerdos municipales no preverían la integración de los funcionarios del grupo AP en un grupo profesional distinto de los previstos en la disposición transitoria tercera del EBEP. Lo único que estaría previsto sería la posibilidad de una promoción interna, en el artículo 18 del EBEP. Señala que la petición del demandante de reclasificar al personal del grupo AP al C2 requeriría una modificación de la relación de puestos de trabajo que supondría un incremento del capítulo 1, prohibido por las leyes de presupuestos desde el año 2012. Además, explica que el ayuntamiento estaría sometido a un riguroso plan económico financiero cuya última modificación se habría aprobado el veintiocho de julio de 2016. En él se prohibiría cualquier ampliación del capítulo 1.

A la vista de lo dicho, la juzgadora de instancia llega a la conclusión de que el recurso planteado por el sindicato no puede prosperar. Explica que no habría un derecho a la reclasificación automática del personal del grupo AP al C. A mayor abundamiento, señala que el plan de ajuste al que estaría sometido el ayuntamiento justificaría que no se inicie un proceso de promoción interna que supondría un aumento del gasto de personal.



SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA PARTE APELANTE.

Para empezar, CCOO explica que no defienden la existencia de un derecho a la reclasificación automática, sino el cumplimiento de los acuerdos suscritos con la parte sindical. En concreto, el recurso se refiere al anexo 4 al acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal al servicio de la administración local y al punto 12 del anexo 3 del Udalhitz de condiciones más beneficiosas.

Ante el incumplimiento, por parte del ayuntamiento, del acuerdo, el sindicato le habría requerido expresamente para que lo llevara a efecto. Trascurridos tres meses, ante la inactividad de la administración, se planteó el recurso, conforme a lo previsto en el artículo 29.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso ¿ administrativa. Considera que la demandada tiene la obligación de realizar una prestación concreta, como sería la puesta en marcha de los mecanismos oportunos para aplicar los grupos de clasificación del personal funcionario de carrera del artículo 76 EBEP.

En cuanto al plan de ajuste al que estaría sometido el ayuntamiento, el recurso explica que este viene incumpliendo su obligación de promocionar a su personal del grupo AP, al menos, desde el año 2010, en que se suscribió el anexo 3 de condiciones. Destaca que ese plan de ajuste para el período 2016-2019 no sería sino una modificación del plan económico ya existente, el cual era conocido por la administración cuando suscribió el acuerdo de veintiocho de enero de 2016. En cualquier caso, considera que la existencia de un plan de ajuste no habilitaría a la administración para suspender, de forma unilateral, pactos ya suscritos.



TERCERO.- POSICIÓN DE LA PARTE APELADA.

Por su parte, el Ayuntamiento de Alonsótegui defiende la sentencia impugnada.

La administración llama la atención sobre el hecho de que no se habría acreditado que el personal adscrito al grupo AP (integrado por dos puestos de alguacil; un puesto de ayudante de oficios, pertenecientes a la subescala de servicios especiales; y un puesto de conserje, perteneciente a la subescala de subalterno), estén en posesión de la titulación exigida para el acceso al grupo C2 del artículo 76 EBEP.

A continuación, destaca que el incremento del 1% permitido por la Ley General de Presupuestos de 2016 ya habría sido aplicado. De tal modo que no se podría superar el límite presupuestario fijado legalmente.

También el incremento permitido para 2017 se habría aplicado a todo el personal.

Por otro lado, el escrito de oposición a la apelación niega que nos encontremos ante una prestación en el sentido previsto por el artículo 29 de la Ley 29/1998. Ello sería así por tres razones. En primer lugar, niega que exista un derecho automático a la reclasificación o integración en el grupo C2. En segundo lugar, considera que el plan de ajuste constituye un impedimento legal para la modificación de la relación de puestos de trabajo e iniciación de un procedimiento de promoción interna. Por último, considera que no puede hacerse una interpretación aislada de la condición del punto décimo del anexo 4 del Udalhitz.

La administración continúa razonando que el recurso de apelación planteado por CCOO se limitaría a reiterar los argumentos ya esgrimidos en la demanda y contestados en la sentencia. No contendría, pues, una crítica de la resolución de instancia. Por tal motivo, considera que el recurso debería ser directamente desestimado.

Por otro lado, el Ayuntamiento de Alonsótegui defiende que no cabe una reclasificación automática. Es más, en este caso considera que sería preciso superar un procedimiento de promoción interna, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 EBEP.

Finalmente, recuerda la imposibilidad de acordar incrementos retributivos que superen los límites fijados anualmente en la ley de presupuestos generales del estado.



CUARTO.- En primer lugar, el ayuntamiento apelado se opone al recurso planteado, afirmando que no contiene una crítica de la sentencia impugnada, sino que se limita a reproducir los motivos que ya expuso en primera instancia.

La sentencia del Tribunal Supremo de quince de febrero de 1996 precisa que 'El recurso de apelación no tiene como finalidad abrir un nuevo enjuiciamiento de la cuestión en las mismas condiciones que tuvo lugar en la primera instancia, sino depurar el resultado procesal obtenido en ella. El escrito de alegaciones del apelante ha de consistir en una crítica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución de sus pronunciamientos por otros distintos (¿).

Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de diez de febrero de 1997 señala, en cuanto a la naturaleza y finalidad del recurso de apelación, lo siguiente '(¿) (d)el recurso de apelación, cuya finalidad ha de ser la de demostrar que la sentencia de la que se disiente ha incurrido en errónea aplicación de las normas o en incongruencia o en inaplicación de la normativa procedente o en aportar cualesquiera otras razones que tiendan a su revocación con una base sustancial; ya que tal recurso, promotor de una segunda instancia, no tiene por objeto una mera repetición del proceso de la primera instancia ante el tribunal ad quem sino una verdadera revisión de la sentencia apelada.' Teniendo en cuenta estos criterios, hemos de rechazar en estos momentos el reparo formal planteado por la apelada. Ello por cuanto encontramos en el recurso de apelación planteado referencia y crítica suficiente de la sentencia de instancia como para entender que no incurre en el defecto formal apuntado por la administración. Hemos de tener en cuenta que acoger este defecto sería tanto como apreciar una singular causa de inadmisión que impediría entrar a conocer la cuestión de fondo en esta segunda instancia. Esta posibilidad, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, ha de ser aplicada con rigor, aun cuando nos movamos en el ámbito de la segunda instancia (en este sentido, sentencia de esta sala 602/2013, de seis de noviembre).

Conforme al planteamiento expuesto, hemos de rechazar el defecto formal planteado y entrar a conocer el fondo del recurso.



QUINTO.- El sindicato apelante pretende que el Ayuntamiento de Alonsótegui ponga en marcha los mecanismos oportunos para aplicar los grupos de clasificación del personal funcionario de carrera del artículo 76 EBEP, tal y como se habría comprometido. A este respecto, hemos de decir que no se ha cuestionado que el veinticinco de noviembre de 2015 tuvo lugar sesión de la mesa general de negociación de los funcionarios del Ayuntamiento de Alonsótegui. En ella se acordó poner en marcha los mecanismos para realizar la promoción interna del personal del grupo AP a C2. El doce de enero del año siguiente, se celebró nueva sesión de la mesa general de negociación de los funcionarios del Ayuntamiento de Alonsótegui. En ella se acordó aprobar el anexo 4 al acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal al servicio de la administración local (Udalhitz). Dentro de este, el punto décimo incluía unas medidas de impulso a la profesionalización y cualificación del personal. El apartado segundo tenía la siguiente redacción: 'Se pondrán en marcha los mecanismos oportunos para aplicar los grupos de clasificación del personal funcionario de carrera del artículo 76 de EBEP, en cumplimiento de punto 12 del anexo 3 del Udalhitz aprobado en pleno de este ayuntamiento el día 9 de diciembre de 2009 y publicado en el BOB de 24 de febrero de 2010'. Finalmente, el pleno de veintiocho de enero de 2016 aprobó el anexo 4 al acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal al servicio de la administración local (Udalhitz). Sin embargo, el ayuntamiento nunca dio cumplimiento a este compromiso, pese a que fue requerido al efecto.

Este acuerdo del pleno del ayuntamiento pretendía dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 76 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de treinta de octubre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Conforme a este precepto, [l]os cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos: Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2.

(¿) Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.

Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.

C1: Título de Bachiller o Técnico.

C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.' Por su parte, la disposición transitoria tercera del mismo texto legal prevé, en su apartado segundo, que '[t]ransitoriamente, los grupos de clasificación existentes a la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, se integrarán en los Grupos de clasificación profesional de funcionarios previstos en el artículo 76, de acuerdo con las siguientes equivalencias: Grupo A: Subgrupo A1.

Grupo B: Subgrupo A2.

Grupo C: Subgrupo C1.

Grupo D: Subgrupo C2.

Grupo E: Agrupaciones Profesionales a que hace referencia la disposición adicional sexta.' El de este último grupo E sería el caso que ahora nos ocupa. Pues bien, a este respecto, la referida disposición adicional sexta señala que '1. Además de los Grupos clasificatorios establecidos en el artículo 76 del presente estatuto, las administraciones públicas podrán establecer otras agrupaciones diferentes de las enunciadas anteriormente, para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo.

2. Los funcionarios que pertenezcan a estas agrupaciones cuando reúnan la titulación exigida podrán promocionar de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de este estatuto'.

De tal modo que es cierto, tal y como recoge la sentencia de instancia, que no nos encontraríamos ante un caso de reclasificación automática, sino de promoción, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 EBEP.

Ahora bien, el sindicato recurrente no pretendía esa reclasificación automática (que tal y como explica la magistrada es imposible). A lo que aspira es a que la administración cumpla el compromiso asumido y que inicie el procedimiento para que se apliquen los grupos de clasificación del mencionado artículo 76.

A partir de ahí, CCOO considera que se ha producido un caso de inactividad de la administración.

Argumenta que el Ayuntamiento de Alonsótegui no habría puesto en marcha el procedimiento de reclasificación, pese a que se habría comprometido a ello y a que habría sido requerido al efecto. El artículo 29 de la Ley 29/1998, de trece de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso ¿ administrativa, en su apartado primero, prevé que '[c]uando la administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso ¿ administrativo contra la inactividad de la administración'.

La administración alega que, en el caso que nos ocupa, no existiría una obligación en el sentido contemplado en el mencionado artículo 29. A este respecto, podemos mencionar la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 1.882/2017, de treinta de noviembre (rec. 3.248/2015; ponente, Antonio Jesús Fonseca ¿ Herrero Raimundo). En ella se analizan los requisitos para que pueda entrar en juego ese precepto. En concreto, se razona lo que sigue: 'en relación con la inactividad de la administración, la doctrina de esta sala, expuesta en las sentencias de 12 de abril de 2011 y de 18 de noviembre de 2008, delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución.

Además, esta sala reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29 de la Ley jurisdiccional al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución. Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000: 'Para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general'.

Pues bien, es evidente que, conforme a esta doctrina, no puede incardinarse el comportamiento del ayuntamiento en un supuesto de inactividad de la administración. Lo que pretende el sindicato no es la realización, por la demandada, de una prestación concreta de la que sea acreedor, sino la puesta en marcha de un procedimiento administrativo que puede culminar, o no, en la reclasificación de alguno de sus afiliados.

Ello, como hemos visto, no tiene encaje en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998. Otra cosa sería que se hubiera interpuesto el recurso contra el decreto de la alcaldía 254/2017 o, en su caso, contra una resolución desestimatoria por silencio. Sin embargo, se ha hecho una elección procesal que no era la correcta, dado que no hay inactividad de la administración. Ello nos impide entrar a conocer el fondo del asunto y nos lleva a confirmar la sentencia desestimatoria de instancia, aunque por argumentos diferentes a los utilizados por la juzgadora en su momento.



SEXTO.- COSTAS.

Conforme a lo señalado en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de trece de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso ¿ Administrativa y dado que se está desestimando el recurso de apelación, sin que concurra ninguna circunstancia que justifique otra solución, procede imponer las costas causadas en esta instancia a la parte apelante.

Fallo

Desestimamos el recurso de apelación 383/2018, planteado por la representación procesal de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Euskadi contra la sentencia 43/2018, de veintiséis de marzo, del Juzgado de lo Contencioso ¿ Administrativo número 2 de los de Bilbao en el procedimiento abreviado 125/2017, que confirmamos.

Imponemos las costas causadas en esta instancia a la parte apelante.

Devuélvanse al juzgado de procedencia los autos originales y el expediente administrativo para la ejecución de lo resuelto junto con testimonio de esta sentencia.

Con pérdida del depósito constituido, que deberá ser transferido al Ministerio de Justicia por el Juzgado de origen.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 01 038318, un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.