Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 359/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 60/2017 de 19 de Junio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a diecinueve de junio de dos mil diecinueve.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D.
CARLOS ALTARRIBA CANO, Presidente, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES
RODRÍGUEZ y Dª LUCÍA DÉBORA PADILLA RAMOS, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 359
En el recurso contencioso-administrativo número 60/2017, deducido por HISPAVIMA S.L. frente a
la Orden 6/2017, de 14 de febrero, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y
Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de declaración de paisaje protegido de la
Sierra Escalona y su entorno.
Ha sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA; siendo Magistrada Ponente Dª
DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a la demandante para que formalizaran la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que declarase la invalidez de la Orden 6/2017 impugnada y la anulase, y subsidiariamente, anulase el art. 2 de la meritada Orden, todo ello con expresa imposición a la Administración demandada de las costas causadas.



SEGUNDO .- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia desestimatoria, con todos los pronunciamientos favorables a esa Administración.



TERCERO.- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló la votación y fallo del asunto para el día 5 de junio de 2019.



QUINTO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La actora, Hispavima S.L., deduce el presente recurso contencioso-administrativo, según ha sido apuntado, frente a la Orden 6/2017, de 14 de febrero, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de declaración de Paisaje Protegido de la Sierra Escalona y su entorno.

En su parte resolutoria, la citada Orden contiene, en lo que ahora interesa, un artículo 1 que dispone la iniciación del aludido procedimiento, y un artículo 2 del siguiente tenor: '1.- Durante el periodo transitorio entre el inicio del expediente de declaración del espacio protegido y la entrada en vigor del Decreto del Consell de declaración de Paisaje Protegido de la Sierra Escalona y su entorno, regirá en el mencionado ámbito territorial el régimen de protección preventiva establecido en el artículo 28 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat , de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana. 2.- Las medidas cautelares a que hace referencia el anterior apartado, de conformidad asimismo con el mencionado artículo 28 de la Ley 11/1994 , tendrán una vigencia máxima de tres años y podrán ser complementadas y especificadas para un mejor complemento de sus objetivos, mediante un acuerdo del Consell a propuesta de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural'.



SEGUNDO.- Ha de comenzarse señalando que las cuestiones y motivos de impugnación que se suscitan en este recurso contencioso-administrativo han sido resueltos por esta misma Sala y Sección en la reciente sentencia nº 320/19, de 7 de junio de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 61/2017 (señalado para votación y fallo en igual fecha que el recurso de autos), deducido por otro recurrente -la Asociación de propietarios afectados por la Declaración de Parque Natural y PORN de la Sierra de Escalona- frente a la expresada Orden 6/2017, de 14 de febrero, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de declaración de Paisaje Protegido de la Sierra Escalona y su entorno, así como frente a la Orden 7/2017, de 16 de febrero, de esa Conselleria por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, Plan Rector de Uso y Gestión y normas de gestión de los espacios de la red natura 2000 de la Sierra Escalona y su entorno.

Resulta obligada, en consecuencia, la remisión ahora al contenido de aquella sentencia de la Sala nº 320/19 , cuya fundamentación jurídica, que se transcribe a continuación, se da íntegramente por reproducida en la presente sentencia, en virtud del principio de seguridad jurídica, y en aras asimismo al principio de unidad de doctrina: ['

SEGUNDO.- Como fácilmente se observa cualquiera de las dos órdenes no son sino el acuerdo de iniciación del procedimiento oportuno, que deberá tramitarse en los términos que señala el artículo tercero de cada una de ellas, por la Dirección General del Medio Natural y Evaluación Ambiental de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural.

Por regla general, un acto administrativo que ordena la iniciación de un procedimiento no decide, ni directa ni indirectamente el fondo del asunto de tal modo que, ponga término a la vía administrativa o haga imposible o suspenda su continuación. Criterio que se aplica para los actos de iniciación pura, que son los que se limitan a desplegar sus efectos jurídicos en el seno del mismo procedimiento que inician.

Pero, excepcionalmente, existen actos de iniciación que no responden al perfil que acaba de señalarse al derivarse de los mismos consecuencias, que no son meramente procedimentales, toda vez que introducen modificaciones sustantivas en el régimen jurídico de situaciones anteriores, afectando al haz de derechos, deberes y obligaciones que definían su contenido.

Entre ellos tenemos propiamente los dos actos que se examinan, no tanto porque determinan el inicio del procedimiento para una declaración o para la aprobación de unos planes de ordenación, que afectan a un ámbito inicial predefinido por la propia orden; cuanto, porque establecen una medida cautelar, que permanecerá vigente durante la tramitación del procedimiento y en todo caso, hasta un máximo de tres años desde su adopción.

De esta manera, podemos examinar las órdenes mencionadas, en lo que se refiere exclusivamente a la legalidad de la medida cautelar, que en ambos casos se impone. Este examen, de acuerdo con lo expuesto, no puede referirse a materias ajenas a la cautelaridad que se indica en cada una de las órdenes que se impugnan. Ello determina, de principio, que la pretensión de nulidad radical de las órdenes impugnadas, desde esta perspectiva carecería de fundamento, pues lo único que puede examinarse sería la cuestión relativa las medidas cautelares.

Así las cosas, la nulidad que se pretende por los actores debemos referirla, en principio, como explícita la administración, no tanto a la órdenes en cuanto instrumento de iniciación de un procedimiento, (ya que en tal caso el recurso no sería admisible), sino en cuanto a que la orden contiene una medida cautelar, que establece unas restricciones en relación con determinadas titularidades preexistentes integradas en el ámbito inicial definido por esa orden.



TERCERO.- Artículo 28. Régimen de protección preventiva.

'1.-La iniciación del expediente de declaración de un espacio natural protegido y la iniciación del procedimiento para la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley, determinará la aplicación, por ministerio de la Ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares: a) Prohibición de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido.

b) Suspensión del otorgamiento de licencias municipales para las clases de actos que se especifiquen por entenderlos incluidos en el párrafo a) anterior.

c) Suspensión del otorgamiento de autorizaciones de aprovechamientos forestales y cinegéticos, así como de roturación y puesta en cultivo o transformación del mismo.

d) Suspensión del otorgamiento de permisos y concesiones mineras.

e) Paralización de explotaciones de recursos naturales en curso, de acuerdo con la legislación específica aplicable en cada caso.

f) Suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección.

2. La determinación de la forma en que las medidas cautelares previstas en el párrafo anterior deben aplicarse en cada caso se realizará mediante Acuerdo del Gobierno valenciano, a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente.

En cualquier caso, la prohibición establecida en el apartado a) del párrafo 1 de este artículo tendrá carácter automático con la iniciación del expediente de declaración de espacio o aprobación de instrumentos de ordenación ambiental 3. El establecimiento de medidas cautelares podrá realizarse en cualquier momento a partir de la iniciación del expediente de declaración de espacio natural protegido o durante el procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación previstos en esta Ley.

4. Las medidas cautelares previstas en este artículo tendrán una vigencia máxima de tres años.

5. La iniciación del expediente de aprobación de un plan de ordenación de los recursos naturales determinará automáticamente la exigencia de informe favorable de la Consejería de Medio Ambiente para el otorgamiento de cualquier autorización, licencia o concesión que habilite para realizar actos de transformación de la realidad física o biológica en el ámbito del plan. Reglamentariamente podrán establecerse los casos en que dicho informe deba sustituirse por una evaluación del impacto ambiental'.

De este precepto se desprende un doble régimen de protección preventiva.

A).- De una parte, la medida que integra la letra A del número primero del artículo 28, que consiste, no propiamente en una medida cautelar sino en una prohibición, concretamente, la de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración del espacio natural protegido.

En este caso la prohibición establecida en el artículo primero, como indicar propio precepto, tiene carácter automático con la iniciación del expediente de declaración de espacio o aprobación de instrumentos de ordenación ambiental.

Ese automatismo, que se deriva de la ley, implica necesariamente que tal prohibición es imperativa, tiene que adoptarse necesariamente por administración y no exige ningún tipo de motivación especial.

B).- El resto de medidas que integran el número primero del artículo 28 de la ley 11/1994 de 24 de diciembre consisten en suspensión del otorgamiento de licencias, suspensión del otorgamiento autorizaciones y aprovechamientos forestales y cinegéticos, así como su transformación; suspensión del otorgamiento de permisos y concesiones mineras; paralización de explotaciones de recursos naturales en curso; suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección.

Cualquiera de estas medidas (de una o de todas ellas) exige necesariamente la existencia de un acuerdo motivado del Gobierno Valenciano a propuesta de la Conselleria de Medio Ambiente.

En el supuesto de autos, la prohibición impuesta y que consiste en la imposibilidad de realizar transformaciones sensibles de la realidad física o biológica o que dificulten o imposibilite la consecución de los objetivos de la declaración espacio natural protegido, nace, como no podía ser de otro modo, de la propia ley y, en consecuencia, su fundamento se encuentra en la norma que establece esa prohibición, de manera que la administración, ante el mandato legal, no puede sino acordarla en todos aquellos casos en los que la norma especialmente lo prevé. Es más, la medida prohibitiva existiría aun cuando no lo hubiera declarado así la administración, ya que su origen no se encuentra en una voluntad a más o menos discrecional de la administración, sino en la voluntad de la ley que expresamente la ordena. De esta forma, esta medida prohibitiva, en ningún caso exige una especial motivación, ni por supuesto, su adopción pertenece al campo de las potestades discrecionales de la administración.

En este sentido, procede desestimar los recursos de los actores en lo que se refiere a la falta de motivación de las medidas cautelares impuestas, ya que su justificación viene determinada por la propia ley que las impone de manera automática.

Evidentemente, esa automaticidad se refiere única y exclusivamente a la norma que contiene la letra 'a' del párrafo primero del artículo 28 del texto legal que sea citado, esto es, prohibición de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido. Las otras sólo pueden imponerse, en virtud acuerdo motivado del Consell, que explícitamente considere su aplicación, su extensión y vigencia.

Entendidas de este modo, las los órdenes son perfectamente legítimas en lo que afecta a la prohibición que establecen cuya fundamentación, como hemos visto, se produce por ministerio de la ley.



CUARTO.- La Sala no duda de la constitucionalidad del precepto que integra artículo 28 de la ley y en concreto de la prohibición a que hemos aludido de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física o biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido, de manera que en ningún caso, pese a que alguna de las partes lo ha propuesto, entendemos que no procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con este precepto, ( artículo 28 de la ley 11/1994 de 24 de diciembre ). Fundamentalmente porque, de una parte establece una prohibición limitada temporalmente y durante el tiempo necesario para la elaboración de las normas jurídicas que delimiten la estructura normativa de aquello que se pretende proteger física, biológica y jurídicamente. Por otra parte, el precepto no establece ningún tipo de privación del derecho patrimonial de los actores, que pueda tener incidencia o anclaje en el artículo 33 de la constitución española , ya que el propio precepto, lo que establece, es un mecanismo de protección, pero en todo caso, no prohíbe las de explotaciones existentes, permite que los actores económicos continúen con sus explotaciones económicas y simplemente les impone una limitación de prohibición de 'transformaciones sensibles', que por otra parte, como se desprende del precepto, en cada uno de los casos, será valorado específicamente por la propia administración a través del informe adecuado. No se han traspasado en ningún caso las barreras que pueden integrar el derecho dominical y las facultades de los titulares de los predios y queda integrada la limitación en el marco del artículo 45 de la constitución española , que establece el principio de respeto al medio ambiente y la armonización de 'la utilización racional' de los recursos con la protección de la naturaleza, para preservar la calidad de vida, lo que constituye uno de los principios rectores de la política social y económica. No se ha producido una despatrimonialización de las titularidades de los sujetos que han quedado integrados en las áreas objeto de las actuaciones que se contempla, pues no ha quedado afectada expresamente su actividad económica, que puede continuar desarrollándose de la misma manera y las transformaciones siempre podrían materializarse, en el supuesto de que no violen la prohibición arriba indicada, lo que en su caso será objeto de examen singular para cada supuesto.



QUINTO.- A ninguna de las sentencias que menciona el recurrente son aplicables al supuesto de autos, porque ninguna de las sentencias se está refiriendo a los acuerdos de iniciación de los parques naturales que se mencionan.

En todas ellas lo que se está cuestionando es, precisamente, el acuerdo final de declaración de un Parque Natural. Así ocurre específicamente en la sentencia del tribunal supremo de 25 de febrero del 2003 , respecto del parque nacional de Cabañeros; lo mismo que ocurre, en las sentencias que se mencionan de Cantabria referidas al parque natural de Oyambre; e igualmente acontece, en las sentencias que se mencionan del Tribunal superior de Andalucía, sede Granada, referidos a la protección de los Artos en el Egido.

En todos estos casos, lo que es estaba recurriendo es la definitiva aprobación de los instrumentos de protección o delimitación, cosa que no curre en el supuesto que aquí consideramos en el que, simplemente, se está iniciando el procedimiento. Estos actos de iniciación, salvo lo que se refiere a las medidas cautelares, no son recurribles por sí mismos porque precisamente se trata de actos de trámite. Cuando se dicte la resolución final, será entonces cuando podrá examinarse con toda su precisión los diversos elementos que contienen y su relación con las disposiciones reguladoras del medio ambiente. (...).

SEXTA.- En fin, entiende la sala que, desde la perspectiva del artículo 129 de la ley 39/2015, de 1.º de octubre , la iniciativa normativa, que en este caso es reglamentaria, actualizando la administración autonómica potestades referidas a la protección del medio ambiente, está suficientemente motivada y justificada, ya que aparece un conjunto de elementos, (descritos en la exposición de motivos), necesitados de protección, precisamente, para preservarlos en función de las exigencias medioambientales que determina nuestra constitución.

Por otra parte, las medidas cautelares adoptadas son proporcionales, en la medida en que vienen impuestas de manera automática por las exigencias de una norma con rango formal de ley. El propio acto que se examina, al ser precisamente un acto de iniciación, en absoluto impone medida restrictiva u obligación específica a los posibles sujetos interesados por ser titulares de fincas dentro del perímetro que se diseña, por eso no puede hablarse de desproporcionalidad.

Cuando se termine el procedimiento, que según se deriva del expediente está en fase de alegaciones, y se dicte el reglamento oportuno, será entonces cuando, podamos examinar todas las cuestiones de fondo que la actora plantea.

Todo ello determina la íntegra desestimación del recurso planteado...]'.



TERCERO.- Como razona esa sentencia transcrita, todas las cuestiones suscitadas por la parte actora que no tengan por objeto la impugnación de las medidas cautelares adoptadas por la Orden 6/2017 impugnada no pueden ser planteadas en la presente litis, por cuanto la referida Orden autonómica, excepto en lo relativo a la adopción de tales medidas cautelares, constituye, en lo demás, un mero acto de trámite (se limita a acordar la iniciación de un procedimiento para la declaración de Paisaje Protegido de la Sierra Escalona y su entorno) no susceptible de impugnación jurisdiccional: las resoluciones administrativa que acuerdan la incoación de un expediente son actos de trámite no susceptibles de recurso contencioso-administrativo hasta que se dicte en el procedimiento administrativo resolución definitiva que ponga fin al mismo, excepto en los casos en que aquellas resoluciones determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o decidan directa o indirectamente el fondo del asunto ( art. 25.1 de la Ley 29/1998 , y la reiterada doctrina jurisprudencial en torno a este precepto legal). La indicada decisión de incoar el procedimiento para la declaración de Paisaje Protegido de la Sierra Escalona y su entorno no es, pues, susceptible de recurso contencioso-administrativo autónomo independiente de la resolución final de dicho procedimiento que, en su caso, de adopte.

No pueden ser examinadas por la Sala en el presente recurso contencioso-administrativo, por consiguiente, las alegaciones ejercitadas por la actora en la demanda acerca de que la figura del paisaje protegido no es la figura de protección que debe aplicarse a la Sierra Escalona y su entorno, y sobre que el empleo por la Administración autonómica en el caso concernido de ese instrumento de protección constituye un supuesto de desviación de poder y fraude de ley.

Lo fundamentado comporta la necesaria desestimación de la pretensión de la mercantil actora de que se declare por la Sala la nulidad del repetido acuerdo autonómico de iniciar el procedimiento de declaración de paisaje protegido de la Sierra Escalona y su entorno (art. 1 de la parte resolutoria de la Orden 6/2017).

Y en cuanto a la pretensión subsidiaria ejercitada por aquella mercantil relativa a la nulidad del art. 2 de la precitada Orden 6/2017, ha de estarse a la interpretación que de ese precepto reglamentario ha efectuado la Sala en la sentencia nº 320/19 antes transcrita y que conduce al rechazo de esta pretensión.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.



CUARTO.- En aplicación del art. 139.1 de la Ley 29/1998 , ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales a la actora, al haber visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.4 de la citada ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima total de 800 € en concepto de defensa y representación de la Administración demandada, ello atendiendo a la actividad procesal desplegada por ésta, así como a la índole del asunto y a su grado de dificultad.

Fallo

FALLAMOS 1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 60/2017, deducido por Hispavima S.L.

frente a la Orden 6/2017, de 14 de febrero, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de declaración de paisaje protegido de la Sierra Escalona y su entorno.

2.- Condenar a la parte actora al pago de las costas procesales, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima total de 800 € en concepto de defensa y representación de la Administración demandada.

La presente sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.