Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 368/2018, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 470/2017 de 14 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000368/2018
ILTMAS. SRAS.:
PRESIDENTA,
Dª MARIA JESUS AZCONA LABIANO
MAGISTRADOS,
Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ
D. ANTONIO SANCHEZ IBAÑEZ
En Pamplona, a catorce de noviembre de dos mil dieciocho.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra
constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresadas, los autos del Recurso nº 470/2017
promovido contra la Orden Foral 322/2017, de 24 de agosto, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio
Ambiente y Administración Local, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido por aquel contra la
Resolución 1401/2016, de 13 de diciembre, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería,
por la que se anuló la ayuda que le había sido concedida en concepto de 'instalación de jóvenes agricultores'.
Siendo en ello partes: como recurrente, D. Jose Augusto , representado por la Procuradora de los
Tribunales Dª. Elena Díaz Álvarez de Maldonado y dirigida por el Letrado D. Ángel María Remírez Lizuain;
como demandada, LACOMUNIDADFORAL DE NAVARRA , representada y dirigida por la Asesora Jurídica-
Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia en la que estimando en todas sus pretensiones la demanda interpuesta, se declare no ajustada al Ordenamiento Jurídico la Orden Foral impugnada y, por tanto, se declare el derecho de la parte demandante a la subvención originalmente concedida por la instalación como joven agricultor.



SEGUNDO.- El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra contestó a la demanda solicitando que se dictase sentencia por la que se desestime el íntegramente el presente recurso por ser las resoluciones impugnadas conformes con el ordenamiento jurídico, con imposición de costas a la actora.



TERCERO.- La cuantía del procedimiento quedó fijada en 35.000 €.

Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos y, evacuado el trámite de conclusiones, quedando pendiente de señalamiento de votación y fallo, que tuvo lugar el día 14 de noviembre de 2018.

Es ponente la Iltma. Sra. DÑA. RAQUEL H. REYES MARTINEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso la Orden Foral 322/2017, de 24 de agosto, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido por aquel contra la Resolución 1401/2016, de 13 de diciembre, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería, por la que se anuló la ayuda que le había sido concedida en concepto de 'instalación de jóvenes agricultores'.

Alega la parte actora, en síntesis, como motivos de impugnación, los siguientes: 1º.- Nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida, conforme al art. 47.e de la Ley 39/2015 , ya que anula la ayuda concedida sin seguir el procedimiento legalmente establecido, que es el previsto en el art.35.6 Ley Foral 11/2005 de 9 de noviembre de subvenciones, al que se remite el art. 28 de la Orden Foral 143/2011 de 4 de abril que establecía las normas reguladoras de estas ayudas.

El art. 35.6 regula el procedimiento a seguir para el reintegro de subvenciones y exige la previa instrucción de expediente, que en este caso no se ha tramitado, sino que directamente se ha anulado la ayuda, sin que el hecho de haber podido hacer alegaciones en el recurso de alzada pueda convalidar la nulidad de pleno derecho.

2º.- La explotación está catalogada como prioritaria, para lo que es preciso que posibilite la ocupación de al menos, una UTA, tal y como se desprende del artículo 10 del DFLegislativo 150/2002 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Foral de Registro de explotaciones agrarias de Navarra. Además la ficha de la explotación recoge que la finca del recurrente posibilita una UTA, de manera que los requisitos se cumplieron.

El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra se opone a la demanda alegando, resumidamente, que no concurre la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por haberse dictado sin seguir el procedimiento legalmente establecido, puesto que no nos hallamos ante un supuesto de reintegro de subvención y en consecuencia no es aplicable el art. 35.6 Ley Foral 11/2005 . La Orden Foral 544/2014, de 15 de julio, que concedió la ayuda difería su pago al momento de comprobar que se habían realizado las inversiones, y se habían cumplido los compromisos adquiridos todo ello de conformidad con el art. 24.4 de la Orden Foral 143/2011. Los órganos competentes del Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local constataron el incumplimiento por parte del demandante del artículo 16.1.a) de la Orden Foral 143/2011, de 4 de abril, recabando a tal efecto la ficha del REAN mediante la que se acreditaba el incumplimiento y emitiendo el informe procedente, a la vista del cual se anuló la ayuda.

No se trata de un reintegro de subvención, por lo que no es aplicable el art. 35.6 de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre , de Subvenciones, por lo que no habría de seguirse el procedimiento previsto en el mismo y el procedimiento seguido en este caso fue correcto y adecuado. Tampoco se ha causado indefensión al demandante, que ha podido realizar sus alegaciones en el recurso de alzada con conocimiento de la causa de anulación de la ayuda; por lo que la irregularidad, en todo caso, no sería no invalidante.

En cuanto al fondo, destaca que la explotación agraria del demandante no cumplía con la obligación de alcanzar una Unidad de Trabajo Agrario (UTA) exigido en el art. 16.1 a) de la norma reguladora en el plazo de dos años contados desde la resolución de concesión de la ayuda (plazo que finalizaba el 15 de julio de 2016), tal y como quedó acreditado con la ficha del Registro de Explotaciones Agrarias de Navarra, en la que a fecha 16 de noviembre de 2016 constaba que la explotación agraria del Sr. Jose Augusto tenía 0,875 UTAs.

La obligación a cumplir en el plazo de dos años desde la resolución de concesión de la ayuda no era que la explotación posibilitara la ocupación al menos de una Unidad de Trabajo Agrario, sino que en ese plazo alcanzara una UTA, lo que no sucedió en este caso.



SEGUNDO .- Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso- administrativo: 1º.- El demandante presentó una solicitud de ayuda al amparo de la Orden Foral 143/2011, en concepto de 'instalación de jóvenes agricultores' y por Resolución 544/2014, de 15 de julio, del Director General de Desarrollo Rural, se le concedió una ayuda por importe de 35.000 euros, con cargo al Presupuesto de Gastos de 2016.

2º.- D. Jose Augusto solicitó con fecha 27 de septiembre de 2016 el abono de la ayuda que le había sido concedida mediante Resolución 544/2014. El 16 de noviembre de 2016 se solicitó la ficha del Registro de Explotaciones Agrarias de Navarra, en la que constaban en relación a la explotación agraria del demandante 0,86 UTAs. El 17 de noviembre de 2016 la técnico de la Sección de Fomento de Explotaciones Agrarias y Asociacionismo Agrario emitió un informe en el que refería el señalado incumplimiento y posteriormente, con fecha 1 de diciembre de 2016 emitió un informe complementario en el que, tras reiterar el incumplimiento, concluía que procedía anular la concesión de la ayuda. Por Resolución 1401/2016, de 13 de diciembre, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería, se anuló la ayuda que le había sido concedida al demandante y se acordó liberar el importe de 35.000 euros a que ascendía dicha ayuda del Presupuesto de Gastos de 2016.

3º.- Frente a la misma interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por la Orden Foral 322/2017, de 24 de agosto, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, resolución que ahora se recurre.



TERCERO.- Consideraciones generales sobre las subvencionesy las obligaciones de los beneficiarios.

Expuestas las posiciones de las partes, hay que señalar en primer lugar que la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 . RJ 2014 6623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 ( RJ 2003 , 3541) (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RJ 2004 , 3133) (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RJ 2005 , 7512) (RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) 'ad exemplum').

La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Así, la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro. ( STS de 28 de enero de 2014 Rec. 428/2011 ), es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 Rec. 5333/2011 ).

En el mismo sentido puede citarse la sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2016 Rec.: 275/2015 (ROJ: STSJ NA 469/2016 ).



CUARTO.- Sobre la alegada nulidad de pleno derecho de la resolución que anuló la ayuda previamente concedida.

El demandante aduce que la Resolución 1401/2016, de 13 de diciembre, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería, por la que se anuló la ayuda que le había sido concedida al demandante y se acordó liberar el importe de 35.000 euros a que ascendía dicha ayuda del Presupuesto de Gastos de 2016, confirmada en alzada es nula de pleno derecho por aplicación de lo dispuesto en el art. 47.e de la Ley 39/2015 porque anula la ayuda concedida sin seguir el procedimiento legalmente establecido, cual es el previsto en el art. 35.6 Ley Foral 11/2005 de 9 de noviembre de subvenciones, al que se remite el art.

28 de la Orden Foral 143/2011 de 4 de abril que establecía las normas reguladoras de estas ayudas.

Esta misma cuestión ha sido resuelta en un supuesto similar en la sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 2018 Rec. 468/2017 , cuyos pronunciamientos procede reproducir aquí, en virtud del principio de unidad de doctrina, manifestación, a su vez, de los de igualdad y de seguridad jurídica. En dicha sentencia se señala que: 'Efectivamente el artículo 28 de la Orden Foral 143/2011 establecía bajo el título 'Reintegros, infracciones y sanciones' que: '1. Los reintegros, las infracciones y sanciones administrativas relativas a las ayudas contempladas en esta Orden Foral se regularán, sin perjuicio de lo que al efecto establezca la normativa comunitaria, por lo dispuesto en la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones.' El artículo 35.6 de la Ley Foral 11/2005 regula el procedimiento para el reintegro indicando que 'la resolución del reintegro de la subvención será adoptada por el órgano concedente, previa instrucción de expediente en el que junto a la propuesta razonada del centro gestor se acompañarán los informes y pruebas procedentes y, en su caso, las alegaciones del beneficiario. El expediente deberá resolverse en el plazo de doce meses.' Pero el apartado primero de dicho artículo señala literalmente que 'Procederá únicamente el reintegro total o parcial de cantidades percibidas en los siguientes supuestos', de lo que se desprende que este procedimiento de reintegro está previsto para los casos en los que la ayuda o subvención se ha pagado en todo o en parte y posteriormente se comprueba la concurrencia de alguna circunstancia que la invalida. Se trata de una suerte de revisión de oficio para lo que es preciso tramitar un expediente específico y por supuesto dar audiencia al interesado para alegaciones, pero aquí no estamos en ese caso, sino en el de la anulación de una ayuda por incumplimiento de las condiciones establecidas en su normativa rectora. En el supuesto analizado en la Orden Foral objeto de esta Litis, no se abonó la ayuda y luego se intentó reintegrar, lo que si hubiera precisado seguir los trámites del artículo 35.6 antes citado, sino que se constató el incumplimiento de un requisito y por ello se anuló la resolución que concedía la ayuda y difería el pago a los dos años siguientes a la fecha de la resolución de concesión, que era el plazo máximo para alcanzar el volumen de trabajo de al menos una UTA. No se puede confundir una anulación de una ayuda por incumplir alguna de las condiciones con un procedimiento de reintegro de lo abonado.

Por ello no concurre la causa de nulidad alegada en demanda porque no era preciso tramitar expediente de reintegro alguno ni la Orden Foral 143/2011 reguladora de la ayuda exige dar trámite de audiencia al interesado si se detecta el incumplimiento de las condiciones antes de proceder al abono de la subvención'.

La fundamentación expuesta, aplicable también en este caso, determina la desestimación de este motivo de recuro.



QUINTO .- Sobre la ayuda solicitada.Obligaciones del solicitante.

El art. 16.1.a) de la Orden Foral 143/2011, modificada por la Orden Foral 1/2013, de 3 de enero, establece que: 'La instalación de un joven agricultor se podrá realizar mediante cualquiera de las modalidades siguientes: a) Instalarse, por primera vez, en calidad de ATP, como titular, cotitular o socio de pleno derecho en una explotación agraria prioritaria existente o que alcance la condición de ATP, en un plazo máximo de dos años desde la instalación, iniciándose el cómputo a partir de la fecha de la resolución de concesión. Además, su plan empresarial deberá demostrar que obtendrá de su explotación una renta procedente de las actividades agrarias y complementarias igual o superior al IPREM anual (Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples, establecido por el Real Decreto- Ley 3/2004).

En el caso de instalación como titular único de una explotación, esta explotación deberá requerir un volumen de trabajo de al menos una Unidad de Trabajo Agrario (UTA) o comprometerse a que alcance dicho volumen en un plazo máximo de dos años contados a partir de la fecha de resolución de concesión de la ayuda'.

El art. 14.1.a) obliga a los beneficiarios: 'La ejecución del plan empresarial y/o plan de inversiones, en el período que se les señale en la resolución por la que se les concede la ayuda, sin perjuicio de las prórrogas que puedan concederse por causas justificadas'.

Pues bien, en este caso, como destaca la técnico de la Sección de Fomento de Explotaciones Agrarias y Asociacionismo Agrario, en el informe que obra en el expediente administrativo, el demandante se comprometió en la solicitud de ayuda a la Instalación de Jóvenes Agricultores, de 22 de febrero de 2013, a alcanzar antes del 1 de octubre de 2016, fecha indicada en la Resolución de concesión 544/2014, de 15 de julio, 1,15 UTAs en función de la superficie de cultivo. Sin embargo, en la ficha del Registro de Explotaciones Agrarias de Navarra, en fecha 16 de noviembre de 2016, constaba que la explotación agraria del Sr. Jose Augusto tenía 0,875 UTAs. Por ello concluye la técnico que 'Este beneficiario obtiene la UTA de oficio al amparo del artículo 10.a) del Decreto Foral Legislativo 150/2002, de 2 de julio , sin embargo desde la Sección de Fomento de Explotaciones Agrarias se entiende incumplido su plan empresarial, puesto que no alcanza, por elementos productivos, el tamaño de explotación al que se comprometió inicialmente'.

Incluso el demandante reconoce este incumplimiento en su recurso de alzada presentado el 20 de enero de 2017 en el que el que aduce que después de la campaña PAC 2016 y antes del 16 de noviembre de 2016 había aumentado la explotación con nuevas parcelas destinadas a herbáceos y forrajes y que por desconocimiento no había notificado tal incremento al Registro de Explotaciones Agrarias de Navarra (REAN) a efectos de que se tuviera en cuenta a la hora de otorgar las UTAs correspondientes a su explotación y que si se tenía en cuenta dicha circunstancia su explotación si requería un volumen de trabajo de una UTA, cumpliendo así el requisito exigible para que se le abonara la ayuda concedida.

En el Registro de Explotaciones Agrarias de Navarra (REAN) consta en fecha 2 de febrero de 2017, UTAs explotación: 1.05 y UTAs total actividad 1.065.

Como se ha destacado anteriormente, el art. 16.1 a exigía alcanzar el volumen de trabajo de al menos una UTA en dos años desde la concesión de la ayuda, no simplemente posibilitarlo y el actor, como reconoció en el recurso de alzada, no había comunicado al REAN antes de concluir el plazo de dos años desde la concesión de la ayuda, ni hasta el 1 de octubre de 2016, que había aumentado la explotación con nuevas parcelas destinadas a herbáceos con lo que alcanzaba una UTA. Consta que superaba 1 UTA en febrero de 2017, pero no en la fecha al que venía obligado en la resolución de la concesión de la ayuda; por lo que la anulación de la ayuda y la liberación del importe al que ascendía acordado por la resolución 1401/2016 y confirmado por la Orden Foral 322/2017, es conforme al Ordenamiento Jurídico, lo que determina la desestimación de la demanda interpuesta.



SEXTO.- Costas Procesales El art. 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Al ser desestimada íntegramente la demanda y rechazadas todas sus pretensiones, sin que se aprecie que el asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer a la parte actora las costas del presente procedimiento, por imperativo legal, ex art. 139.1 Ley Jurisdiccional .

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

DESESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Elena Díaz Álvarez de Maldonado, en nombre y representación De D. Jose Augusto , contra la Orden Foral 322/2017, de 24 de agosto, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido por aquel contra la Resolución 1401/2016, de 13 de diciembre, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería, por la que se anuló la ayuda que le había sido concedida en concepto de 'instalación de jóvenes agricultores' ; declarando la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico. Todo ello, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.