Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 370/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4564/2016 de 28 de Junio de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA : 00370/2018
Procedimiento Ordinario número: 4564/2016
EN NOMBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
Dª. MARIA DEL CARMEN NÚÑEZ FIAÑO
En la ciudad de A Coruña, a 28 de junio de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo que con el número 4564/2016 pende de resolución en
esta Sala, interpuesto por la procuradora BEGOÑA MILLAN IRIBARREN, en nombre y representación del
CONCELLO DE PONTEVEDRA, asistido por el Letrado D. XAVIER MUNAIZ, contra la desestimación presunta
del requerimiento de anulación de la Resolución de 22 de agosto de 2016 dictada por la Consellería de
Medio Ambiente e Ordenación do Territorio, por la que se modificó el plazo de vigencia de la autorización
ambiental integrada otorgada a Electroquímica del Noroeste, SAU para la producción de productos químicos
de la industria cloro-alcalí por electrolisis hasta el 11 de diciembre de 2017.
Es parte demandada la Xunta de Galicia representada y defendida por la Letrada de la Xunta Dª. MARTA
CARBALLO NEIRA.
Habiendo comparecido como parte interesada y codemandada Electroquímica del Noroeste, SAU,
representada por el procurador D. MANUEL CUPEIRO CAGIAO y defendida por el Letrado D. ERNESTO
GARCÍA-TREVIJANO GARNICA.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente.



SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación se acuerda su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada y se dicte sentencia por la que se anule la resolución recurrida, condenando a la demandada al reintegro de las cantidades descontadas como consecuencia de la misma, con los intereses legales.



TERCERO.- Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la demandada para que contestara a la misma en el plazo de 20 días, lo cual efectuó interesando en el suplico que se desestimara el recurso, confirmando la resolución impugnada.



CUARTO.- Se fijó la cuantía del recurso, dándose traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose el día 21 de junio de 2018.

Es Ponente el Magistrado D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES.

Fundamentos

PRIMERO .- Objeto del recurso .

El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la desestimación presunta del requerimiento de anulación de la Resolución de 22 de agosto de 2016 dictada por la Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do Territorio, por la que se modificó el plazo de vigencia de la autorización ambiental integrada otorgada a Electroquímica del Noroeste, SAU para la producción de productos químicos de la industria cloro-alcalí por electrolisis hasta el 11 de diciembre de 2017.



SEGUNDO .- Fundamentos de la impugnación del Ayuntamiento de Pontevedra .

El en su demanda la entidad local recurrente, después de referir los antecedentes de la instalación cuya autorización se amplia por la resolución recurrida, fundamenta el recurso en que en el expediente se omitió el trámite de audiencia del Ayuntamiento que resulta preceptivo con arreglo a la Ley 16/2002 de Prevención y Control Integral de la Contaminación, prescindiendo igualmente de todos los informes, incluido el de información pública, y controles requeridos en el Art. 25 de la misma que, contrariamente a lo que mantiene la resolución recurrida, lo que impone es que en el plazo de 4 años pueda exigirse la implantación de las mejoras técnicas pero no que pueda ampliarse la autorización, por lo que, después de tachar de poco meditada la interpretación realizada en la resolución recurrida del Art. 25 de la Ley 16/2002 , termina señalando que la omisión de trámites esenciales del procedimiento determinan la nulidad del acto recurrido al dictarse prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o, subsidiariamente, su anulación.



TERCERO .- Fundamentos de la oposición de la Xunta de Galicia .

Por la Letrada de la Xunta de Galicia se defendió la regularidad de la resolución recurrida señalando que el Ayuntamiento de Pontevedra se equivoca al señalar la naturaleza y el alcance de la resolución que impugna manteniendo que a raíz de la modificación operada por la Ley 5/2013 el régimen de vigencia de las Autorizaciones Ambientales Integradas pasa a ser indefinido, pero que publicadas la Decisión de la Comisión de 9 de diciembre de 2013 en el Diario Oficial de la UE el 11 de diciembre de 2013, acerca de que la técnica de celda de mercurio para la producción de cloro-álcali no puede considerarse mejor técnica disponible en ningún caso determinó que se determinara el término de vencimiento de la autorización de ELNOSA en los 4 años siguientes a aquella publicación, por lo que la resolución no fue fruto de una modificación de la autorización sino la antesala de su revisión (que se inició el 21/10/2016) lo que determina que el trámite de audiencia que reclama este fuera de lugar, llamando la atención de lo sorprendente que resulta que el Concello formule la demanda en el presente recurso 4 meses más tarde del trámite de audiencia concedido en el procedimiento de revisión iniciado en octubre de 2016, por lo que termina interesando la desestimación del recurso.



CUARTO .- Contestación a la demanda por Electroquímica del Noroeste, SAU Por la interesada comparecida, después de referir los antecedentes de las Resoluciones que autorizan la instalación, señala que con arreglo a la modificación operada por la Ley 5/2013 se suprimió el plazo de vigencia de las Autorizaciones Ambientales Integradas pasando a un régimen de revisión y actualización a las mejoras técnicas disponibles, por lo que publicadas en el Diario Oficial de la UE el 11 de diciembre de 2013, las conclusiones sobre la producción de cloro-álcali que determinaron la necesidad de desmantelar la planta por la utilización de celdas de mercurio, acordándose en la resolución recurrida acomodar el plazo de la autorización al máximo previsto conforme a la Directiva 2010/75/UE a 11 de diciembre de 2017, coincidiendo con los 4 años de la publicación de las Conclusiones sobre la mejor técnica disponible, fundamenta su posición en que la resolución recurrida no puede identificarse con una revisión ni una modificación de la autorización porque no afecta a ninguno de los condicionantes técnicos y ambientales recogidos en la misma sino que simplemente se ha adecuado al plazo máximo legal.

Señala que la adaptación al plazo máximo previsto en la Autorización Ambiental Integrada para finalizar la utilización de las celdas de mercurio resulta ajustada a la legalidad, sin que pueda entenderse que se haya renovado o prorrogado el plazo de vigencia, sino que simplemente se ha reconocido el plazo contemplado en las conclusiones acerca de la mejor técnica disponible para desmantelar las celdas de mercurio que emplea.

Por lo que después de afirmar que para la actualización de la Autorización no se precisaba el informe de la Corporación municipal al que niega la condición de interesado y no ha acreditado los perjuicios que la omisión le habría causado, que además tendrá oportunidad de realizar las consideraciones que estime oportunas en el marco del procedimiento de revisión de la autorización, por lo que termina interesando la desestimación del recurso, con imposición de costas a la recurrente.



QUINTO .- De los antecedentes de la resolución recurrida .

Por lo que interesa al objeto del presente recurso del contenido del expediente resultan los siguientes antecedentes: 1.- El día 31 de mayo de 2016 tuvo entrada en el Registro de la Xunta de Galicia una solicitud formulada por ELNOSA en que, después de admitir que en la autorización ambiental integrada se establece como fecha de inicio del proceso de cese de actividad el día 31/12/2016, con arreglo al siguiente calendario: 31/8/2017 para el cese definitivo de la producción de cloro líquido y el 31/10/2017 para la producción de ácido clorhídrico e hipoclorito sódico, por lo que teniendo en cuenta las circunstancias sobrevenidas solicitan la modificación de las fechas contenidas en el a autorización.

En la solicitud también se hacia referencia a la publicación de la Decisión de ejecución de la Comisión de 9 de diciembre de 2013 en el Boletín Oficial de la Comunidad el 11/12/2013 sobre las mejores técnicas disponibles para la producción de cloro-álcoli con arreglo a la Directiva 2010/75/CEE estableciéndose como fecha límite una posterior a la contenida en la Autorización.

2.- El 13 de julio de 2016 se propuso acceder a la modificación del plazo de vigencia y de esa propuesta, en cuyos fundamentos se refiere el Art. 25 de la Ley 16/2002 , se concedió el trámite de audiencia exclusivamente a la propia empresa que había presentado la solicitud y a la FUNDACION OCEANIA.

3.- Por el Secretario Xeral de Evaluación Ambiental se dictó la Resolución de 22 de agosto de 2016 por la que se modifica el plazo de vigencia de la autorización para la fabricación de productos químicos de industria de cloro-álcali por electrolisis hasta el 11 de diciembre de 2017, sin perjuicio de la revisión que corresponde efectuar de la Autorización Ambiental Integrada en aplicación del Art. 25 de la Ley de prevención y control integral de la contaminación.

4.- Esta resolución fue notificada a la empresa interesada, a la fundación y al Ayuntamiento de Pontevedra en fecha 31 de agosto de 2016.

De la documental aportada con el escrito de interposición del recurso contencioso resulta que el Alcalde de Pontevedra, actuando en nombre y representación de la Comisión de Gobierno, presentó un requerimiento ante la Xunta de Galicia el 28 de septiembre de 2016 interesando la anulación de la resolución por entender que se trata de una modificación de su plazo de vigencia.



SEXTO .- Del sentido de la modificación de la Ley de prevención y control integral de la contaminación .

Todas las partes admiten que con la modificación de la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifican la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, ya no es preciso que los titulares de una autorización ambiental integrada interesen periódicamente su renovación, sino que es la administración la que a través de su revisión debe velar porque las actividades contaminantes respeten la mejor técnica disponible para minimizar los impactos medioambientales. En efecto, como hizo la empresa personada como interesada, resulta conveniente transcribir el párrafo del preámbulo de la Ley que se refiere a este extremo: Otra medida de simplificación administrativa es la supresión del deber de renovación de la autorización.

Esta renovación implicaba que el titular, transcurridos ocho años desde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada, debía solicitar su renovación al órgano competente con una antelación mínima de diez meses antes del vencimiento de ese plazo. De esta forma, se garantizaba la adecuación de las condiciones de la autorización al paso del tiempo. Ahora es el órgano ambiental competente, mediante un procedimiento simplificado, quien garantiza la adecuación de la autorización. Así, las autorizaciones se revisarán dentro los cuatro años siguientes a la publicación de las conclusiones relativas a las MTD.

Esa modificación fue la que determinó la solicitud presentada por la interesada que, como reconoció en la misma, tenía previsto un plazo de duración inferior a los 4 años desde la publicación de la Resolución de la Comisión en el Diario Oficial de la Comunidad sobre las mejores técnicas disponibles, que excluía el proceso productivo de celdas de mercurio. Pero una cosa es que la administración deba proceder a la revisión de las autorizaciones dentro de los 4 años siguientes a la publicación de la decisión de la Comisión y otra, bien distinta por cierto, que la administración prolongue la vigencia de la autorización ambiental concedida hasta el plazo máximo en la que debería proceder a la revisión, máxime cuando se admite que la técnica empleada -producción de cloro mediante celdas de mercurio- no se adapta a las admisibles y, en su caso, conforme al Art. 25.2 esas revisiones, a tramitar por el procedimiento simplificado, no darían derecho a indemnización, al disponer: 2. En un plazo de cuatro años a partir de la publicación de las conclusiones relativas a las MTD en cuanto a la principal actividad de una instalación, el órgano competente garantizará que: a) Se hayan revisado y, si fuera necesario, adaptado todas las condiciones de la autorización de la instalación de que se trate, para garantizar el cumplimiento de la presente ley, en particular, del art. 7; y b) La instalación cumple las condiciones de la autorización.

La revisión tendrá en cuenta todas las conclusiones relativas a los documentos de referencia MTD aplicables a la instalación, desde que la autorización fuera concedida, actualizada o revisada.

3. Cuando una instalación no esté cubierta por ninguna de las conclusiones relativas a las MTD, las condiciones de la autorización se revisarán y, en su caso, adaptarán cuando los avances en las mejores técnicas disponibles permitan una reducción significativa de las emisiones.

4. En cualquier caso, la autorización ambiental integrada será revisada de oficio cuando: a) La contaminación producida por la instalación haga conveniente la revisión de los valores límite de emisión impuestos o la adopción de otros nuevos.

b) Resulte posible reducir significativamente las emisiones sin imponer costes excesivos a consecuencia de importantes cambios en las mejores técnicas disponibles.

c) La seguridad de funcionamiento del proceso o actividad haga necesario emplear otras técnicas.

d) El organismo de cuenca, conforme a lo establecido en la legislación de aguas, estime que existen circunstancias que justifiquen la revisión de la autorización ambiental integrada en lo relativo a vertidos al dominio público hidráulico de cuencas gestionadas por la Administración General del Estado. En este supuesto, el organismo de cuenca requerirá, mediante informe vinculante, al órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada, a fin de que inicie el procedimiento de revisión en un plazo máximo de veinte días.

e) Así lo exija la legislación sectorial que resulte de aplicación a la instalación o sea necesario cumplir normas nuevas o revisadas de calidad ambiental en virtud del art. 22.3.

5. La revisión de la autorización ambiental integrada no dará derecho a indemnización y se tramitará por el procedimiento simplificado que se establecerá reglamentariamente.

En cualquier caso en el presente recurso tan solo se impugna la vulneración del procedimiento legalmente establecido para proceder a la modificación temporal operada, porque no se concedió el trámite de audiencia al Ayuntamiento de Pontevedra y tampoco se abrió trámite alguno de información pública, ambas son cuestiones conexas a las previsiones contenidas en la Ley 27/2006 de 18 de julio, que regula el derecho al acceso a la información ambiental, la participación pública en lo que se ha dado en llamar 'democracia ambiental' y la posibilidad de acceder a la justicia en materia de medio ambiente, por lo que se traspone a nuestro ordenamiento el Convenio Aarhus ratificado por España en diciembre de 2004 y que entró en vigor el 31 de marzo de 2005, pero la impugnación no se fundamenta en esta disposición, sino en la Ley 16/2002 y sus reglamentos de desarrollo.

En relación con esta última cuestión, ya conforme al Art. 7 del Real Decreto 509/2007 de 20 de abril se disponía: En todo caso, en el procedimiento de renovación se incluirán, al menos, los trámites de información pública, informes del ayuntamiento y del organismo de cuenca y audiencia, contemplados en el Capítulo II del Título III de la Ley 16/2002, de 1 de julio.

Esta disposición fue derogada por el Real Decreto 815/2013 que dedica el Art. 16 a regular la revisión de las autorizaciones ambientales integradas, señalando: 1. De conformidad con lo establecido en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 26 del Texto Refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, tras la publicación de las conclusiones relativas a las MTD, el órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada solicitará previamente a los órganos que deban pronunciarse sobre las diferentes materias ambientales de su competencia que, en el plazo de diez días, indiquen qué documentación estiman necesario revisar.

Asimismo, si el organismo de cuenca estima que existen circunstancias que justifican la revisión de la autorización ambiental integrada, solicitará al órgano competente para otorgar la autorización que inicie los trámites previstos en los apartados siguientes.

2. Recibidos los pronunciamientos anteriores, el órgano competente requerirá al titular de la autorización para que, en el plazo de quince días, aporte dicha documentación incluyendo, en su caso, los resultados del control de las emisiones y otros datos que permitan una comparación del funcionamiento de la instalación con las mejores técnicas disponibles descritas en las conclusiones relativas a las MTD aplicables y con los niveles de emisión asociados a ellas.

3. En ningún caso, deberá presentar aquella documentación referida a hechos, situaciones y demás circunstancias y características técnicas de la instalación, del proceso productivo y del lugar del emplazamiento, que ya hubiera sido aportada al órgano competente con motivo de la solicitud de autorización original.

4. A continuación se proseguirá con los trámites previstos en el artículo 15, apartados 3 a 11. En caso de transcurrir el plazo máximo de seis meses sin haberse notificado resolución expresa, podrá entenderse caducado el procedimiento de acuerdo con los artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

5. Para los supuestos de revisión de oficio indicados en los apartados a), b), c) y e) del artículo 26.4 del Texto Refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, los órganos que propongan la revisión, de manera razonada e indicando los aspectos que se pretenden revisar, solicitarán al órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada que inicie el procedimiento a los efectos de modificarla. A este fin, tras el informe de propuesta de la modificación de oficio, cuando el órgano competente para otorgar la autorización compruebe que no se van a modificar las emisiones ni los controles de la instalación, dará trámite de audiencia al titular de la autorización, y dictará la resolución que ponga fin al procedimiento en el plazo de tres meses.

Por lo que remitiendo el precepto a los trámites de los números 3 a 11 del Art. 15 referido a las modificaciones sustanciales, en los mismos se consignan, entre otros, los siguientes requisitos: 5. Presentada la documentación completa, el órgano competente: a) La someterá a información pública por un plazo no inferior a veinte días, y...

6. Finalizado el trámite de información pública, el órgano competente remitirá en el plazo de tres días: a) Al Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación, el expediente completo junto con las alegaciones y observaciones recibidas, para que elabore el informe mencionado en el art. 18 de la Ley 16/2002, de 1 de julio ...

7. Recibidos los informes anteriores, el órgano competente, tras realizar una evaluación ambiental del proyecto en su conjunto, efectuará el trámite de audiencia al solicitante de la autorización.

8. Finalizado el trámite de audiencia, la autoridad competente redactará una propuesta de resolución.

Si se hubiesen realizado alegaciones se dará traslado de las mismas junto con la propuesta de resolución a los órganos citados en el apartado 6, para que en el plazo máximo de diez días, manifiesten lo que estimen conveniente.

Pues bien, puestas en relación las exigencias procedimentales consignadas con la tramitación que se observó en el presente caso se evidencia, por una parte, una falta de coherencia por parte de la administración ambiental de la Xunta de Galicia, porque no resulta compresible que no se respete el tramite de audiencia de la administración municipal y se le notifique la resolución recaída, pero en todo caso resultaron preteridos, entre otros, los tramites de información pública y de alegaciones y audiencia, lo que determina que la resolución dictada resulte incursa en causa de nulidad radical, conforme al Art. 62 de la LPAC -entonces vigente- lo que determina la íntegra estimación del recurso.

SÉPTIMO .- Costas .

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139 de la LRJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, las costas habrían de imponerse a la Xunta de Galicia, limitadas a la cantidad máxima de 1.500 €.

Vistos los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso interpuesto por la Procuradora Dª. BEGOÑA MILLAN IRIBARREN, en nombre y representación del CONCELLO DE PONTEVEDRA, contra la desestimación presunta del requerimiento de anulación de la Resolución de 22 de agosto de 2016 dictada por la Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do Territorio, por la que se modificó el plazo de vigencia de la autorización ambiental integrada otorgada a Electroquímica del Noroeste, SAU para la producción de productos químicos de la industria cloro-alcalí por electrolisis hasta el 11 de diciembre de 2017, DECRETANDO SU NULIDAD , con imposición de costas a la Xunta de Galicia si bien limitadas a la cantidad máxima de 1.500 €.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Contra esta Sentencia podrá interponerse recurso de casación bien ante este Sala bien ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. que, conforme a lo dispuesto en el Art. 86 de la LRJCA , habrá de prepararse mediante escrito, que habrá de reunir las condiciones exigidas en el Art. 89.2 de la misma Ley , presentado ante esta Sala en el plazo de 30 días desde su notificación.

PUBLICACION. Leída y publicada fue la anterior Sentencia por Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES al estar celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, lo que yo, Letrada de la Administración de Justicia, certifico.