Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 373/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 409/2015 de 23 de Abril de 2018

Encabezamiento

Recursonº 409/15
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 5ª
SENTENCIA Nº 373-2018
Iltmos. Sres:
Presidente
D FERNANDO NIETO MARTIN
Magistrados
D. JOSÉ BELLMONT MORA
Dª ROSARIO VIDAL MAS
Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ
D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS
En Valencia a veintitrés de abrilde dos mil dieciocho.-
Visto el recurso de apelación nº 409/15interpuesto por la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES
(UGT) representado por la Procuradora Dª. MARIA JOSE REQUENA GONZÁLEZcontrala Resolución de 17
de abril de 2015, dictada por la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo, por la que se desestima
el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 23 de diciembre de 2014 por la que se acuerda la
minoración de las subvenciones de los expedientes TRN439/2009/03, TRN439/2010/03 y TRN439/2011/03,
en el que ha sido parte la Generalitat Valenciana, representada por su Letrado.-
Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dicte Sentencia estimando el presente recurso se anule, y deje sin efecto, las citadas resoluciones declarando la no obligación de realizar reintegro alguno y todo ello con expresa imposición de costas a la administración demandada.



SEGUNDO.- Que a continuación porla parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en los que se solicitó la íntegra desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.



TERCERO.- No acordándose ni el recibimiento del pleito a prueba, ni el trámite de conclusiones quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día diez de abrildel presente año.

Mediante providencia de fecha 20 de marzo y en virtud de lo dispuesto por el art. 65.2 de la LJCA ,habiendo sido dictada por esta misma Sala y sección Sentencia n.º 208/2018 de 28 de febrero y dada la identidad con el supuesto enjuiciado,se dio traslado a las partes para que manifestaran lo que a su derecho conviniera.

Por la parte actora se presentó escrito solicitando se dicte sentencia estimando el recurso interpuesto dada la identidad con lo enjuiciado en el presente recurso.

Por la Administración demandada no se presentó escrito alguno.



QUINTO.- En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente lo constituye la Resolución de 17 de abril de 2015, dictada por la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 23 de diciembre de 2014 por la que se acuerda la minoración de las subvenciones de los expedientes TRN439/2009/03, TRN439/2010/03 y TRN439/2011/03,

SEGUNDO.- La parte actora sustenta su demanda en los siguientes hechos y fundamentos de derecho: Alega que dentro del Pacto valenciano por el crecimiento y el empleo II fueron suscritos distintosconvenios de colaboración de fechas 22 de julio de 2009, 13 de septiembre de 2010 y 5 de diciembre de 2011 para el desarrollo de los planes de formación de seguridad y salud en el trabajo durante los años 2009, 2010 y 2011 y todo ello con el fin de obtener subvenciones destinadas a financiar las actividades relativas a la impartición de formación sobre salud laboral, durante talesaños 2009 a 2011.

Refiere, además, la falta de congruencia de la Administración en la preparación del convenio de colaboración de los distintos ejercicios que supusieron documentos de adhesión para los beneficiarios, y en el seguimiento y control de la actuación subvencionada y ello, frente a la actuación de la Intervención general en cuanto al procedimiento de reintegro al declarar lo siguiente: 1) Incumplimiento del art. 6.1 a) de la Orden en la justificación de las ayudas por inexistencia de un método justo y equitativo que debe constar por escrito y ser previo a los gastos a realizar para la imputación de los costes indirectos , frente a lo que la recurrente señala que no es el beneficiario el que debe establecer las bases para el establecimiento del modo en el que deben imputarse los susodichos coste indirectos sino que debe constar dicho método, por escrito y con carácter previo antes de que se realice el gasto y no antes de la justificación de éste, considerando, además, que la justificación de las ayudas en los relativo a los costes indirectos no se rige por el art. 6.1 a) sino por el art. 6.1 b) con el límite máximo del 20%, tal y como se realizó por la beneficiaria pero destacando, en todo caso, que debe desarrollarse un estudio previo para fijar ese porcentaje y destacando así que el porcentaje aplicado como frontera máxima para la imputación de los gastos indirectos fue del 20% y sobre ese porcentaje los beneficiarios justificaron sus acciones formativas siendo aprobada dicha justificación por la Fundación de la comunidad valenciana para la prevención de riesgos laborales así como por la Dirección general de trabajo.

En relación con la aplicación de un porcentaje anormalmente bajo, como más eficiente conduce a la actora a invocar la desproporción de los porcentajes aplicados por la intervención considerando frente a ello, la propia Dirección general, correcta la aplicación del principio de proporcionalidad y, en todo caso considera que la minoración exigida por la intervención deberá realizarse, únicamente, respecto de la parte de la subvención correspondiente a la aportación del Fondo social europeo.

2) En segundo lugar se reprocha por la administración que el coste indirecto de personal se imputa sin prueba, o soporte material que permita vincular a las personas participantes con los tiempos de ejecución reales, ni con los tipos concretos de tareas desarrolladas, extremo éste que igualmente se rechaza por la actora por cuanto que la Fundación de la comunidad valenciana para la prevención de los riesgos laborales dispuso de todos los justificantes del personal que intervino en las acciones formativas de los distintos años de conformidad con las instrucciones de acreditación técnica y económica del plan de formación de seguridad y salud en el trabajo PAVACE.

3) Se imputa, en tercer lugar, que los costes máximos previstos en los convenios no disponen de un estudio económico previo que justifique la razonabilidad de los importes fijados careciendo de distinción entre realidades y hechos que puedan determinar la existencia de distintos costes formativos (formación básica y especializada) Este extremo se rechaza por el recurrente al haber realizado el gasto conforme a los parámetros previamente fijados en la clausula cuarta del convenio donde se establecen los módulos para el cálculo de las ayudas e invocando, por ello, la doctrina de los actos propios de la administración.

4) En último lugar se refiere el incumplimiento de la obligación de subcontratar al haber subcontratado la formación con la entidad PRESEVIAL, incumplimiento que se rechaza al no existir identidad de objetos en las subvenciones recibidas por ésta última.

Que por todo lo expuesto y existiendo identidad con lo ya resuelto por esta Sala,siendo los mismos los convenios de colaboración que han dado lugar a la subvención,así como los expedientes objeto de reintegro, existiendo,igualmente identidad, en el motivo de minoración de tales expedientes solicita sin más se dicte sentencia en los términos expuestos.

La Administración demandada se opone en los términos expresados en su contestación a la demanda habida cuenta el informe de reintegro de 7-7-2014 obrante a los folios 194 a 197 del expediente administrativo solicitando se dicte sentencia desestimatoria del recurso interpuesto.



TERCERO .- Como ha quedado debidamente expuesto la presente controversia ha sido ya resuelta por esta misma Sala y sección en Sentencia n.º 208/2018 de 28 de febrero cuyos argumentos pasamos a dar por reproducidos dada la identidad con el supuesto enjuiciado: ' Pues bien, así planteada la cuestión, procede rechazar las alegaciones de carácter formal señalas en la demanda. En efecto, por lo que a la improcedencia del procedimiento seguido para acordar el reintegro de la subvención, dicha cuestión carece de trascendencia en tanto la parte no solicita la retroacción de las actuaciones y, en cualquier caso, debe rechazarse, a tenor que la doctrina que el Tribunal Supremo ha establecido sobre este particular. Así, podemos citar la Sentencia 12-7-06, recaída en el recurso de casación 1238/04, de la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo , según la cual 'no resulta aplicable el régimen de revisión de oficios establecido en los artículos 102 y 103 de la LRJIPAC nuestra Jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos en la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto un carácter condicional en la subvención, en sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como han sido contemplados por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente.

En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la aceptación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla ... cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos por indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden o otorgan basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido.

O dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el art. 102 de la LRJ o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad según el art. 103 de dicha Ley, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega a todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención.

Es este un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

Lo relatado en el fundamento precedente pone en evidencia el indiscutible carácter modal y condicional en el otorgamiento de subvenciones según reiterada jurisprudencia de esta Sala así como la inaplicabilidad del régimen de revisión de oficio al procedimiento de devolución de lo indebidamente percibido ,' Igual rechazo procede respecto de la alegación relativa al desacuerdo respecto del procedimiento de auditoría, pues se trata de una manifestación de parte sin mayor fundamentación que su propia disconformidad.



QUINTO.- Dicho lo cual, y entrando a conocer sobre el fondo del objeto del recurso, la demanda debe ser estimada en este extremo, y ello por los argumentos que a continuación se exponen.

En efecto, el Convenio de Colaboración firmado por la parte actora con la Consellería de Economía establece en su cláusula 4ª los módulos para el cálculo de las ayudas y la cláusula 5ª, por su parte, establece las acciones formativas, distinguiendo entre: a)Cursos de prevención de riesgos laborales de nivel básico b)Programación de cursos cuyos contenidos versarán sobre la prevención de los riesgos específicos con mayores tasas de siniestralidad grave y mortal y/o en aquellos sectores más afectados por la misma c)Específicamente, se programarán cursos de carácter práctico para la prevención de los accidentes asociados al tráfico: in itinere y en misión d)Cursos de hasta 30 horas de duración sobre la gestión de la prevención, en particular sobre métodos de gestión y actuación preventiva e)Seminarios y talleres de 4 horas de duración y un número de asistentes de 25 personas por jornada sobre la gestión de la prevención ante los cambios de normativa y riesgos emergentes.

Así las cosas, la resolución por la que se acuerda el reintegro de la subvención, se señala que ' según el criterio trasladado por la Intervención en su informe de 30 de septiembre de 2013, así como en el informe de reintegro elaborado por la VGAUD, los Cursos Básicos de Formación de Riesgos Laborales es 'formación básica' de la prevista en el Anexo I de la orden TAS 718/2008, ya que, pese a lo recogido por las valoraciones realizadas por la ITSS y por el INVASSAT, dichos cursos capacitan para desarrollar competencias en materias transversales o genéricas y no para el desarrollo de funciones, no para la adquisición de aptitudes relativas a profesiones o titulaciones concretas y específicas (...)' Sin embargo, como se sostiene en la demanda, tanto el informe del Instituto Valenciano de Seguridad y Salud en el trabajo (INVASSAT) de fecha 25 de marzo de 2014, señala que las funciones de nivel básico no deben confundirse con la formación básica. Asimismo, el informe de la Dirección General de Trabajo, Cooperativismo y Economía Social (DGTCES) de fecha 14 de abril de 2014 concluye que estanos ante una verdadera formación especializada, puesto que faculta para asumir una actividad preventiva acometiendo las importantes obligaciones que impone la normativa.

El módulo es básico, cuando 'capacita para desarrollar competencias y cualificaciones básicas' y 'se vaya a impartir formación en materias transversales y genéricas'.

Mientrasque el módulo será superior cuando 'incorpore materias que impliquen especialización o capacite para desarrollar competencias de programación o dirección', por lo que se considera correcto el argumento expuesto en este sentido por la parte actora en su demanda.

A ello se puede añadir que si la calificación como 'módulo superior' no era correcta, lo que debió hacer la administración es rechazarla y de no ser así no debió autorizarse, pero una vez otorgada la subvención y firmado el convenio programa no cabe que la Administración vaya contra sus propios actos y atribuya una cambio de modalidad que, en puridad, no se ha dado, pues el titular de la subvención ha cumplido escrupulosamente con lo acordado.

Debiendo recordarse que, como razona laSentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2012 (Rec.

2882/2011 ) no es admisible 'un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento'.

En este punto, por lo expuesto, debe estimarse el recuso, pues la forma de proceder de la Administración lesiona los principios de buena fe y confianza legítima - art 3 Ley 30/1992 ' En aras a la unidad de doctrina procede estimar el recurso en los términos expresados.



CUARTO: De conformidad con lo dispuesto por el art. 139 de la LJCA procede efectuar imposición expresa de costas limitada a la cuantía máxima de 900 euros Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT) representado por la Procuradora Dª. MARIA JOSE REQUENA GONZÁLEZcontra la Resolución de 17 de abril de 2015, dictada por la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 23 de diciembre de 2014 por la que se acuerda la minoración de las subvenciones de los expedientes TRN439/2009/03, TRN439/2010/03 y TRN439/2011/03, en el que ha sido parte la Generalitat Valenciana, representada por su Letrado.- Se deja sin efecto la anterior resolución, por ser contraria a derecho, y se declarala no obligación de realizar reintegro alguno con expresa imposición de costas a la administración demandada en los términos expresados en el Fdª 6º de la presente resolución.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.-