Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 379/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 443/2017 de 25 de Abril de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.
SECCIÓN TERCERA.
RECURSO Núm. 443/2017
Registro General Núm. 2.040/2017
S E N T E N C I A
Iltmos. Sres. Magistrados
Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.
Don Eloy Méndez Martínez
Don Guillermo del Pino Romero.
En la ciudad de Sevilla, a 25 de abril de 2018.
Vistos por la Sala en Sevilla de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, los autos correspondientes al recurso núm. 443/2017 , interpuesto por la FEDERACIÓN DE
EMPRESARIOS DEL METAL (FEDEME), representada por el Procurador Don Alvaro Cisneros Barrera, con la
asistencia del Letrado Don Enrique Herrero Gutiérrez, contra la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio,
representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos. La cuantía del recurso es de 47.044,97
euros. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Guillermo del Pino Romero, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- FEDEME interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, de fecha 13 de junio de 2017, expediente número 98/2008/ J/0199 en la que se resuelve exigir el reintegro de 11.550,31 €, con la adición de 4.064,98 € en concepto de intereses de demora desde la fecha del pago del anticipo del 75 % de la subvención percibida, así como declarar la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de liquidar de la subvención concedida ascendente a 31.429,68 €.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda, la parte actora solicitó se dicte sentencia por la que declare la nulidad de la resolución impugnada quedando sin efecto todo lo actuado con posterioridad a la certificación emitida, con fecha 3 de mayo de 2012 por la Directora General de Formación profesional, autónomos y programas para el empleo del Servicio Andaluz de Empleo de la Junta de Andalucía, todo ello con imposición de costas a la Administración demandada.

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía presentó escrito de contestación, solicitando la desestimación del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.



TERCERO.- Practicada la prueba propuesta, limitada al expediente administrativo , quedaron las actuaciones conclusas para deliberación, votación y sentencia.



CUARTO.- En la tramitación de la presente causa se han observado todas las prescripciones legales, salvo determinados plazos por la acumulación de asuntos que penden en esta Sección; habiéndose señalado para votación y fallo el día de hoy.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso la Resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, de fecha 13 de junio de 2017, expediente número 98/2008/J/0199 en la que se resuelve exigir el reintegro de 11.550,31 €, con la adición de 4.064,98 € en concepto de intereses de demora desde la fecha del pago del anticipo del 75 % de la subvención percibida, así como declarar la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de liquidar de la subvención concedida ascendente a 31.429,68 €.



SEGUNDO.- Con carácter previo la recurrente atribuye el carácter de acto declarativo de derechos al certificado emitido por la Directora General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo del Servicio Andaluz de Empleo de la Junta de Andalucía (pagina 4 del bloque 4 del expediente administrativo) el cual expresa 'Que de los justificantes verificables relativos a los gastos realizados por el beneficiario, que obran en poder de este Órgano y a disposición de la Intervención, resulta acreditado que la subvención cuyos gastos se describen a continuación ha sido aplicada a la finalidad para la que fue concedida, constando por tanto su cumplimiento así como el correspondiente gasto de la actividad subvencionada'. A partir de esta certificación, la actora alega que en el expediente no existe documento alguno que desvirtúe la precitada certificación por parte de la Intervención de la Junta de Andalucía por lo que el acto administrativo de la Directora General del órgano gestor es jurídicamente válido y eficaz a todos los efectos; sin embargo, posteriormente se emite requerimiento de fecha 19 de junio de 2012 por el órgano gestor, concretamente por la Jefa de Servicio del Departamento de Gestión y Programación de la FPO, que al ser órgano inferior determinaría que todas las actuaciones desarrolladas por el órgano gestor a partir del 3 de mayo de 2012 son nulas de pleno derecho, ya que se debió revocar de oficio ese acto declarativo de derechos y declarar la nulidad de las actuaciones realizadas por el órgano gestor con posterioridad a la emisión del certificado de la Directora General de fecha 3 de mayo de 2012, en lugar de iniciar un expediente de reintegro.

Como ya venía expresado en la demanda, la certificación aportada no va dirigida al destinatario de la subvención, sino a la Intervención, y su contenido no es discutido por la demandada, es decir, que las cantidades objeto de la subvención han sido destinadas al fin de impartir el curso de formación, el cual se prestó, así como el gasto que supuso. La cuestión a analizar es si ese acto constituye como alegó la recurrente un acto declarativo de derechos cuya revocación a juicio del actor no es posible sin seguirse el procedimiento de revisión previsto en la ley 30/2015 (por razones temporales sería el art. 102 de la Ley 30/92). La respuesta debe ser negativa pues nos hallamos ante un informe interno dirigido al órgano de control de gastos, sin que el hecho de que la actividad subvencionable esté ya realizada haga perder la nota de provisionalidad o interinidad del control inicial, por lo que no estaría excluida la posibilidad de solicitar nueva documentación. No cabe obviar que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC.



TERCERO.- Dicho esto, y en relación con las minoraciones efectuadas por la Administración, alega el actor que no se pueden aplicar los actuales criterios de justificación a proyectos que fueron desarrollados hace casi nueve años cuando entonces las instrucciones y criterios eran otros bien distintos.

La primera minoración de la subvención viene referida a la retribución de los tutores de 'Seguimiento y Dinamización'; esta actividad se ha realizado por agente externo, habiéndose abonado el importe de las retribuciones y cotizaciones a la Seguridad Social imputándose tales costes en el subconcepto 01 'Sueldos y Honorarios de Profesores' de la partida A de la justificación económica. Efectivamente se produce un cambio de criterio con posterioridad a la fecha de emisión de la Certificación de Conformidad pues se pasa a considerar que ha de incluirse en la justificación económica en el subconcepto 03 'Otras actividades docentes'.

Lo anteriormente expuesto nos lleva el principio de confianza legítima el cual ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego -interés individual e interés general-, la revocación o dejación sin efecto del acto hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar. Es lo que aquí sucede pues la Administración realizó comprobaciones según refleja el expediente administrativo y emitió una Declaración de Conformidad, que abstracción hecha de que como se dijo no es un acto declarativo de derechos, viene a suponer una aceptación de los costes de los Tutores de Seguimiento y Dinamización como costes imputables al subconcepto 01 'Sueldos y Honorarios de Profesores' de la partida A. Sin embargo por la falta de precisión o de desarrollo de las bases de la convocatoria se inicia un expediente de reintegro parcial al no admitirse ahora como tal sino que por el contrario se califica de 'otros gastos de personal'. Apreciamos por tanto que el cambio de criterio de la Administración supone una inseguridad jurídica además de una quiebra del principio de confianza legítima de la entidad demandante, que ajustó su actividad a las pautas y modelos de actuación impuestos por la Administración.

Asimismo se procede a minorar la subvención por el importe de los costes de preparación de los Tutores presenciales, por no coincidir con el período de impartición de la acción formativa. Para la impartición de la formación que conlleva el desarrollo de la accion subvencionada, es evidente que se precisa la preparación de los tutores por lo que no puede apreciarse que estos costes constituya una subcontratación a los efectos de la Ley General de subvenciones, sino contratación de medios necesarios para la realización de la actividad. Por lo demás resulta igualmente aplicable el principio de confianza legítima a que nos referíamos anteriormente, que hacemos extensivo a respecto al subconcepto en el que se deben imputar los costes de Diseño, Propuesta y Corrección de Actividades de Evaluación.



CUARTO.- Finalmente se minora la subvención en el importe de 5.773,68€ por la consideración como alumnos no finalizados de 18 participantes en las diferentes acciones formativas desarrolladas, y declarados no aptos por el propio beneficiario. A los efectos que aquí interesan la discrepancia se encuentra entre considerar a dichos alumnos como no finalizados como hizo la Administración o como abandonos, que es la postura del beneficiario, cuestión trascendente a efectos de determinar la corrección de la deducción practicada. La primera duda que resulta es la de determinar cual sea la normativa aplicable pues la resolución que desestima el recurso de reposición señala otra distinta de la que se tuvo en cuenta por el acto originario en los siguientes términos: 'Este órgano gestor hizo referencia a la Orden de 4 de agosto de 2008, por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones públicas para la formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en la Resolución de Reintegro de fecha 7 de abril de 2017, sin embargo, se ha comprobado que la misma no resulta de aplicación ya que ni la Resolución de Concesión de fecha 3 de diciembre de 2008 ni la Orden de 12 de diciembre de 2000 la señalan como normativa aplicable, por tanto la desviación por acción de hasta un 15% del número de participantes que hubieran iniciados los cursos que alega la entidad beneficiaria no resulta procedente'.

Por el contrario, el acto originario consideraba aplicable la Orden de 2008, en cuyo artículo 19 se preveía que '...Si se hubieren producido abandonos de participantes una vez iniciados los grupos, se admitirán desviaciones por acción de hasta un 15% del número de participantes que la hubieran iniciado', postura aceptada por el beneficiario pues los 18 alumnos considerados no aptos habían iniciado la actividad. Pero con independencia de esta inseguridad en relación con la normativa aplicable, el acto impugnado afirma que 'Los alumnos iniciados/no iniciados y finalizados/finalizados aceptados son los validados por el técnico de seguimiento en las fichas del curso, siendo estos los tenidos en cuenta para el cálculo de las deducciones que, en su caso procedan', criterio no aceptable pues son las disposiciones de la norma reguladora la que debe precisar que debe entenderse por alumno finalizado o cuando tiene lugar el abandono.

Por lo expuesto, procede la estimación de la demanda.



QUINTO.- Al apreciarse dudas jurídicas en el caso enjuiciado no procede hacer expresa imposición de las costas procesales, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Álvaro Cisneros Barrera en representación de la FEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DEL METAL (FEDEME) contra la Resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, de fecha 13 de junio de 2017, que se anula por no resultar ajustada a Derecho. Sin costas.

Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.