Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 382/2017, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 597/2016 de 24 de Mayo de 2017

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33010310

NIG:28.079.00.3-2014/0008948

RECURSO DE APELACIÓN 597/2016

SENTENCIA NÚMERO 382

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos de recurso de apelación número 597/2016, interpuesto por la mercantil CONSTRUCCIONES, REFORMAS Y ALQUILERES, S.L., representada por la Procuradora Dª. Irene Aranda Varela, contra la Sentencia dictada el 19 de junio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de los de Madrid , recaída en el Procedimiento Ordinario núm. 196/2014. Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE VILLAVICIOSA DE ODÓN, representado por el Procurador D. Domingo José Collado Molinero.

Antecedentes

PRIMERO.-Notificada la Sentencia que ha quedado descrita en el encabezamiento de la presente resolución, se interpuso recurso de apelación por el recurrente en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos por diligencia de ordenación en la que también se acordó dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición.

SEGUNDO.-Formuladas alegaciones por la parte apelada, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo elevó los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a la Sala de lo Contencioso-administrativo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 18 de mayo de 2017, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

CUARTO.-En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 19 de junio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de los de Madrid , recaída en el Procedimiento Ordinario núm. 196/2014, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la aquí apelante contra el Acuerdo nº 11 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Villaviciosa de Odón, adoptado en sesión celebrada el día 5 de marzo de 2014, recaído en el expediente DIS 7/13, por el que se desestiman las alegaciones formuladas por la interesada y se acuerda 'iniciar los trámites pertinentes para la reposición de la realidad física alterada y, en consecuencia, ordenar a la mercantil Construcciones, Reformas y Alquileres, S.L., la adopción a su costa y en el plazo de dos meses a contar desde la notificación del acuerdo, en las edificaciones de la calle Abrevadero, números 19 a 25, las medidas de restauración de la legalidad urbanística, indicadas en el informe de los Servicios Técnicos de fecha 4 de diciembre de 2013 ...'.

La mercantil recurrente-apelante se muestra disconforme con el criterio sustentado en la precitada Sentencia, por lo que solicita su revocación. Para ello aduce los motivos que, sucintamente, se exponen seguidamente:

(i) Incompetencia del Concejal Delegado del Área de Urbanismo, Vivienda y Régimen Interior para adoptar la Resolución nº 670/13 de 4 de marzo de 2013, mediante la que se inicia el expediente restaurador de la legalidad urbanística DIS 7/13 por obras ejecutadas en los inmuebles de los números 19 a 25 de la Calle Abrevadero;

(ii) Prescripción de la presunta infracción urbanística cometida en 1998 al ejecutar las obras a las que se refiere el expediente restaurador;

(iii) Caducidad del expediente DIS 7/13 anterior a su resolución;

(iv) Posibilidad de legalizar las obras objeto del citado expediente DIS 7/13;

Por el contrario, el Ayuntamiento de Villaviciosa de Odón se muestra conforme con el criterio sustentado en la Sentencia de instancia, por lo que solicita su confirmación con la consiguiente desestimación del recurso de apelación.

SEGUNDO.-Con la finalidad de centrar adecuadamente la cuestión debatida y enmarcar jurídicamente la actuación administrativa impugnada, consideramos necesario traer a colación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2012 (rec. 4119/2010 ), según la cual:

'Forma parte del acervo del Derecho urbanístico español la diferenciación, en sede de disciplina urbanística, entre los llamados expedientes de reposición o restauración de la legalidad urbanística y los expedientes sancionadores que se incoan como consecuencia de la infracción urbanística cometida. Por decirlo en palabras de la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2011 (recurso de casación 6288/2008 ),

'es sabido que la infracción de la legalidad urbanística desencadena dos mecanismos de respuesta: de un lado, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, dirigido a la simple restauración de la legalidad vulnerada; de otra parte, el procedimiento sancionador, dirigido a sancionar a los sujetos responsables por la infracción cometida. La coercibilidad de la norma urbanística se desdobla así en estos dos mecanismos conectados entre sí y compatibles ( sentencias de 15 de diciembre de 1983 , 3 de noviembre de 1992 , 24 de mayo de 1995 y 19 de febrero de 2002 )'.

La diferencia esencial entre unos y otros es que los primeros no tienen naturaleza sancionadora, y así lo ha resaltado la jurisprudencia constante, que una y otra vez ha proclamado su diferente caracterización jurídica. Así, a título de muestra, dice la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2002 (recurso de casación núm. 11388/1998 ):

'la vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico, provoca, normalmente, dos tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza y tratamiento, tal como indica en el artículo 225 de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística , a saber, la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido, y por otro lado, la imposición de sanciones cuando la actuación enjuiciada, además de ilegal, se halla adecuadamente tipificada como falta administrativa. La imposición de la sanción contemplada en función de la existencia y acreditación de infracción urbanística tipificada como falta, ha de materializarse a través del oportuno expediente sancionador con estricta observancia de las garantías esenciales propias de todo expediente sancionador.

Por otro lado, la plasmación de las medidas de restauración del orden jurídico urbanístico quebrantado -suspensión de las obras, demolición, etc.- requieren la única observancia de los trámites procedimentales contenidos en el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976 . Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de naturaleza y tratamiento distintos y diferenciados, ya consten plasmados a través de un único procedimiento, con dichos dos efectos jurídicos, o a través de dos procedimientos separados e independientes'...'.

Esta claridad conceptual diferenciadora entre una y otra tipología de expedientes ha venido a ser mantenida por los distintos legisladores autonómicos. Concretamente, la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, observamos que el esquema conceptual expuesto se mantiene y así, bajo el Título V 'Disciplina Urbanística' nos encontramos con el Capítulo II, titulado 'Protección de la legalidad urbanística', comprensivo de los artículos 193 a 200, en el que contempla y regula la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido; mientras que el Capítulo III, titulado 'Infracciones urbanísticas y su sanción', comprensivo de los artículos 201 a 237, se regula la imposición de sanciones cuando la concreta actuación, además de ilegal, se halla tipificada como falta administrativa.

Centrándonos en los expedientes de restauración de la legalidad urbanística, podemos encontrar en los mismos tres etapas bien diferenciadas: identificación de las obras o edificaciones clandestinas, su legalización y, finalmente, su eventual orden de demolición caso de no ser legalizables. En rigor, la primera de las etapas es una actividad de carácter material, que, a lo sumo, vendrá acompañada de la averiguación de la situación de legalidad -o no- de las obras o edificaciones. Se trata de una actuación preparatoria del expediente administrativo de restauración de la legalidad.

En este peculiar sistema de control de la legalidad urbanística, donde debe primar el interés público, adquiere relevancia fundamental el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone proceder en plazo a solicitar la oportuna licencia. Según la jurisprudencia mayoritaria, este requerimiento previo es requisito necesario y suficiente para ulteriores actuaciones administrativas, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado. El procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística se inicia, en definitiva, con la orden de legalización de las obras y finaliza una vez que se notifica, en su caso, la orden de demolición, como reiteradamente ha declarado la jurisprudencia.

TERCERO.-Expuesto en el fundamento jurídico precedente el marco jurídico del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística en el que se debió de adoptar la resolución administrativa aquí impugnada, procede que pasemos sin más trámite a examinar las concretas particularidades concurrentes en el caso que ahora nos ocupa.

A tal efecto comenzaremos su examen por la caducidad del procedimiento alegada por la recurrente-apelante, que fue rechazada en la instancia, por cuanto que su eventual estimación haría innecesario el examen del resto de las alegaciones y motivos de impugnación alegados por la mercantil apelante como soporte fáctico y jurídico de su recurso de apelación.

Sostiene la mercantil recurrente-apelante que habiéndose incoado el procedimiento que nos ocupa en fecha 4 de marzo de 2013, la fecha máxima de notificación de la resolución decretando la demolición sería el 4 de enero de 2014, siendo así que la resolución aquí impugnada fue notificada el 7 de marzo de 2014.

Frente a ello, el Ayuntamiento demandado-apelado sostiene la concurrencia en el caso presente de dos supuestos de suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento y notificar la resolución de los contemplados en el artículo 42, apartado 5, de la Ley 30/1992 . Concretamente, aduce que incoado el expediente para la restauración de la legalidad urbanística DIS 7/13 por la realización de obras en la calle Abrevadero 19 a 25, la recurrente solicitó la legalización mediante la presentación de cuatro solicitudes de obra, expedientes LO 259/13, 260/13, 261/13 y 262/13. Y en dicho expediente de legalización se practicaron tres requerimientos de subsanación que deben tomarse en consideración a efectos de entender suspendido el plazo máximo para el dictado y notificación de la resolución que puso fin al procedimiento conforme al artículo 42.5 de la Ley 30/1992 . Entiende así que se produjo la suspensión de 12, 37 y 15 días, respectivamente.

A ello añade la suspensión del plazo de 10 días como consecuencia de la admisión y práctica de la prueba solicitada por la interesada (inspección a llevar a cabo por los Servicios Técnicos Municipales).

Y por último, señala que debe entenderse ampliado el plazo de resolución en 2 días como consecuencia de la solicitud por la interesada de una ampliación del plazo de vista y audiencia, petición que aceptada por el Ayuntamiento, viendo así en aplicación el artículo 44, último párrafo, de la Ley 30/1992 .

Pues bien, siendo evidente que la resolución aquí impugnada fue notificada a la mercantil recurrente fuera del plazo de caducidad establecido en el ya citado artículo 194.6 de la citada Ley 9/2001 y así lo admiten ambas partes, la cuestión controvertida queda reducida a determinar si deben ser consideradas las suspensiones del transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento aducidas por el Ayuntamiento demandado-apelado, que las sustenta jurídicamente en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992 , vigente a la fecha del dictado de la resolución administrativa impugnada.

Para dar adecuada respuesta a dicha cuestión conviene recordar que el artículo 42 de la Ley 30/1992 proclama con carácter general la obligación de las Administraciones Públicas de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, plazo máximo que será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento y, si no existe, será de tres meses, contándose en uno y otro caso, en procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2016 (Casación 2917/2013 ) nos recuerda que 'Tiene razón la parte recurrente cuando afirma que el computo del plazo de caducidad debe computarse desde el inicio del mismo hasta la notificación a la parte de la resolución expresa dictada, tal y como dispone el art. 44 de la Ley 30/1992 y lo ha venido afirmando una reiterada jurisprudencia, baste citar a tal efecto la 23 de noviembre de 2006 (Recurso: 13/2004) y la jurisprudencia que en ella se menciona.'.

Pues bien, como es bien sabido, el plazo máximo de notificación de la resolución del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística es el de diez meses ( artículo 194.6 de la citada Ley 9/2001 ).

Esto es, la actuación administrativa que interrumpe el plazo de caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística es el requerimiento de legalización, que no produce efecto jurídico alguno hasta que no se notifica de forma fehaciente al interesado, tal y como disponen los artículos 44.2 y 57.2 de la Ley 30/1992 , y ello por tratarse de un acto restrictivo o limitativo de derechos, lo que impone una excepción a la regla general de la ejecutividad inmediata del acto administrativo del artículo 57.1 de la Ley 30/1992 .

Ahora bien, con el acuerdo de requerimiento de legalización, cuya notificación al interesado interrumpe el plazo para el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, se inicia un nuevo plazo, el de caducidad del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, que deberá resolverse dentro del plazo fijado en el artículo 194.6 de la Ley 9/2001 autonómica. En este plazo deberá resolverse el procedimiento de solicitud de licencia de legalización, si es que se solicita; deberá practicarse el periodo de prueba si se entiende oportuno, y deberá desarrollarse el resto de trámites del procedimiento, tales como la emisión de informes o la resolución de alegaciones que puedan presentarse, sin que estas actuaciones interrumpan el plazo de caducidad del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, que culminará con la correspondiente orden de demolición o con la legalización en su caso.

El artículo 44 de la ya citada Ley 30/1992 añade que el incumplimiento de dicho plazo máximo para resolver (y notificar la resolución, como indican las Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2000 , 18 de abril de 2004 y 10 de marzo 2008 ) conlleva para los procedimientos en que las Administraciones Públicas ejerciten potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, que se produzca la caducidad del procedimiento, con los efectos previstos en el artículo 92 de la misma ley (entre otros, que los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción de las acciones de la Administración -y del particular-). No obstante, podría iniciarse un nuevo procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística siempre que no haya caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, ya que los procedimientos caducados no interrumpen los plazos de prescripción, y en este caso tampoco el de caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Por otra parte, conviene resaltar que el plazo máximo para resolver y notificar puede ser interrumpido en los supuestos previstos en la ley ( artículos 42.5 y 83.3 de la Ley 30/1992 ), pero para que opere dicha suspensión es necesario que se cumplan los requisitos exigidos por la misma y por la jurisprudencia que la interpreta.

Recordemos, en todo caso, que dicha posibilidad es excepcional, porque como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2016 (casación 3371/2013 ):'...consideramos que una interpretación sistemática del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que instituye una garantía esencial del procedimiento administrativo consistente en imponer a la Administración el deber jurídico de dictar resolución expresa en todos los procedimientos, determina que deba considerarse excepcional la facultad de la Administración de diferir el plazo máximo legalmente previsto para resolver un procedimiento.'.

Dicho lo anterior, requisito ineludible para entender interrumpido ('suspendido') el plazo máximo para resolver y notificar es que se dicte una resolución por la que se acuerde la suspensión del procedimiento. En efecto, así la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2008 (Casación núm. 4455/2004 ) nos señala que 'teniendo en cuenta...que el expediente disciplinario se inició el 6 de noviembre de 2001, y la notificación de la resolución del Ministerio del Interior de fecha 14 de febrero de 2003, se produjo el 11 de marzo siguiente, no constando en el expediente administrativo que se haya dictado ninguna resolución acordando la suspensión o ampliación del plazo para resolver, existiendo solo dos ampliaciones del plazo para formular pliego de cargo por el plazo de un mes, y sin que el procedimiento haya estado paralizado por causa imputable al interesado, ha de llegarse a la conclusión, tal como se declaró por la sentencia recurrida, que cuando se dictó dicha resolución el procedimiento disciplinario había caducado, y debía considerarse extinguido, y nula la resolución administrativa inicialmente recurrida.'.

Y en el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2016 (Casación 3371/2013 ) indica que '...no compartimos la tesis argumental que formula la Abogada de la Generalidad de Cataluña, respecto de que, en el supuesto enjuiciado, la mera petición de un informe a la Dirección General de Turismo, previsto en el artículo 3.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2004, de 23 de diciembre , de horarios comerciales, tenga eficacia interruptiva del plazo para resolver'.

Por tanto, para que se produzca la interrupción del plazo máximo legal se precisa una decisión específica de suspensión. El principio de seguridad jurídica impone una decisión específica sobre la suspensión del plazo y las circunstancias de la misma, así como la comunicación de esta situación al afectado a efectos de mantenerlo informado en lo que le afecta. Dicho en otras palabras, si la Administración está formalmente obligada a comunicar inicialmente al afectado el plazo máximo de duración del procedimiento - artículo 42.4 de la Ley 30/1992 -, también lo está cuando modifique tal plazo. En definitiva, tanto el artículo 42.5, como el artículo 83.3 de la Ley 30/1992 habilitan la facultad administrativa de suspensión del plazo, por lo que no se está ante una suspensión automática.

En el caso que aquí nos ocupa, en el que el Ayuntamiento demandado pretende amparar la suspensión o interrupción del plazo máximo legal de resolución del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística en los apartados a) -' Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley '- y d) - 'Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente'- del artículo 42.5 de la Ley 30/1992 , no se dictó acuerdo alguno por el que se dejase constancia de la decisión administrativa de suspensión y, en su caso, las razones que se tuviese para ello por lo que, en aplicación de la doctrina legal y jurisprudencial acabada de reseñar, forzoso resultará concluir que no ha quedado interrumpido el plazo de diez meses que la Administración municipal tenía para resolver el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Por otra parte, una vez que la Junta de Gobierno Local acordó, en sesión celebrada el 30 de octubre de 2013, denegar la legalización en su momento instada por la mercantil recurrente, quedó plenamente despejado el camino para el dictado por la Corporación Local de la orden de demolición, cuyo plazo de resolución y notificación finalizaba el 4 de enero de 2014, y ello aun cuando se hubiera interpuesto contra aquella denegación de legalización el oportuno recurso de reposición por cuanto que, como es bien sabido, la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado ( artículo 111.1 de la Ley 30/1992 ).

Por tanto, como quiera que la resolución aquí impugnada fue dictada (5 de marzo de 2014) y notificada a la interesada (7 de marzo de 2014) fuera del plazo de diez meses legalmente establecido para ello, aun cuando se entienda ampliado dicho plazo en 2 días en aplicación del artículo 44, último párrafo, de la Ley 30/1992 , tal como postula la Administración demandada, deberá concluirse, como acertadamente argumenta la mercantil recurrente-apelante, acaecida la caducidad del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística en cuyo seno se dictó la resolución aquí impugnada, por lo que resultará procedente estimar el recurso de apelación, con la consiguiente revocación de la Sentencia apelada y demás pronunciamientos contenidos en la parte dispositiva de la presente.

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se imponen al Ayuntamiento demandado las costas causadas en la instancia; no haciéndose expresa imposición de las causadas en la segunda instancia ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que con ESTIMACIÓN del recurso de apelación interpuesto por la mercantil CONSTRUCCIONES, REFORMAS Y ALQUILERES, S.L., representada por la Procuradora Dª. Irene Aranda Varela, contra la Sentencia dictada el 19 de junio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de los de Madrid , recaída en el Procedimiento Ordinario núm. 196/2014, debemos REVOCAR y REVOCAMOS la citada Sentencia y, en su lugar, acordamos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada mercantil recurrente contra el Acuerdo nº 11 de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Villaviciosa de Odón, adoptado en sesión celebrada el día 5 de marzo de 2014, recaído en el expediente DIS 7/13, que anulamos por no ser conforme a Derecho. Todo ello, con imposición al Ayuntamiento demandado de las costas causadas en la primera instancia; no haciéndose expresa imposición de las causadas en esta alzada.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que la misma es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justificando el interés casacional objetivo que se pretenda.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

D. José Ramón Chulvi Montaner Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera