Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 387/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 969/2015 de 25 de Mayo de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a veinticinco de mayo de dos mil dieciocho.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO
FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ
y Dª LAURA ALABAU MARTÍ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº 387
En el recurso de apelación número 969/2015, interpuesto por D. Eliseo contra la sentencia nº 243/15,
de 17 de septiembre de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Seis de Valencia
en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 251/2014 seguido ante ese Juzgado.
Han sido parte apelada Dª María , CENTRO DE EDUCACIÓN SAMBORI S.L. y ASSOCIACIÓ
DE PARES I MARES D'ALUMNES DEL CENTRE INFANTIL SAMBORI; siendo Magistrada Ponente Dª
DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Seis de Valencia se siguió el recurso contencioso-administrativo ordinario número 251/2014, deducido por Dª María , Centro de Educación Sambori S.L. y Associació de Pares i Mares d'Alumnes del Centre Infantil Sambori frente a la resolución de la Teniente de Alcalde de Urbanismo y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Cullera de 6 de junio de 2014, dictada en el expediente NUM000 .



SEGUNDO.- En el expresado recurso contencioso-administrativo se dictó en fecha 17 de septiembre de 2015 sentencia nº 243/15 , estimándolo y anulando la resolución administrativa impugnada, por ser contraria a derecho, sin hacer expresa imposición de costas procesales.



TERCERO.- Contra la anterior sentencia interpuso D. Eliseo , en tiempo y forma, recurso de apelación, solicitando se dictase por la Sala sentencia que revocase la apelada y acordase de conformidad con lo solicitado en su día por aquél en el suplico de la contestación a la demanda.



CUARTO.- Admitido a trámite por el Juzgado el recurso de apelación, se dio traslado a las partes apeladas, con el siguiente resultado: Dª María , Centro de Educación Sambori S.L. y Associació de Pares i Mares d'Alumnes del Centre Infantil Sambori presentaron escrito solicitando el dictado por la Sala de sentencia desestimando la apelación, con expresa condena en costas al recurrente; y el Ayuntamiento de Cullera no presentó escrito de oposición.



QUINTO.- Elevados los autos a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo de apelación.

En fecha 14 de marzo de 2018 se dictó providencia del siguiente tenor: 'Se acuerda por la Sala, con suspensión del plazo para dictar sentencia, oír a las partes por término común de tres días, al amparo del art.

85.8 de la Ley 29/1998 , para que formulen alegaciones sobre la siguiente cuestión: incidencia en la resolución del presente recurso de apelación del dictado por el Tribunal Supremo de la STS 3ª, Sección 5ª, de 1 de abril de 2016 -recurso de casación número 2447/2014 -, y del dictado por esta Sala y Sección de la sentencia nº 347/2017, de 12 de mayo de 2017, recaída en el recurso de apelación número 354/2013 '.

En cumplimentación del anterior trámite de audiencia, Dª María , Centro de Educación Sambori S.L. y Associació de Pares i Mares d'Alumnes del Centre Infantil Sambori presentaron el escrito de alegaciones que obra unido a autos: El apelante, D. Eliseo , no formuló alegaciones.



SEXTO.- Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Los ahora apelados, Dª María , Centro de Educación Sambori S.L. y Associació de Pares i Mares d'Alumnes del Centre Infantil Sambori, dedujeron en su día el recurso contencioso-administrativo de instancia frente a la resolución de la Teniente de Alcalde de Urbanismo y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Cullera de 6 de junio de 2014, dictada en el expediente NUM000 , que dispuso: 1.- acordar, al amparo de lo dispuesto en el art. 74 de la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental , la clausura del centro educativo infantil denominado Sambori, sito en el polígono industrial Camí l'Arrós, s/n, (Vial E, esquina con Vial K, de la unidad de ejecución 37/3), regentado por Dª María , debiendo realizarse la clausura en el plazo de un mes desde la notificación de esa resolución; y 2.- apercibir a la indicada Dª María de que, transcurrido dicho plazo, se adoptarían las medidas necesarias para proceder a la ejecución subsidiaria de la clausura ordenada.



SEGUNDO.- La sentencia apelada estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la precitada resolución municipal de 6 de junio de 2014, razonando el Juzgador, en esencia, lo siguiente: 1.- señalaba que mediante sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Dos de Valencia de 30 de noviembre de 2012 habían sido anuladas tanto la licencia de obras como la licencia ambiental concedidas al centro educativo infantil por el Ayuntamiento de Cullera en fecha 22 de abril de 2010 y 24 de septiembre de 2010, respectivamente, y que mediante sentencia de esta Sala y Sección de 24 de marzo de 2014 se había declarado nula la modificación puntual nº 50 del PGOU de Cullera aprobada por el Ayuntamiento; ahora bien, añadía el Juzgador de instancia, tales sentencias no eran firmes, por lo que mientras no se declarase su firmeza había que entender que el centro educativo contaba con licencia de obras y licencia ambiental, de manera que el dictado de aquellas sentencias no incidía en la resolución del recurso contencioso-administrativo de autos.

-la ausencia de licencia de apertura no era causa legal bastante para decretar la clausura de la actividad, puesto que había que entenderla concedida por silencio positivo.

-por último, el motivo invocado por el Ayuntamiento para acordar la clausura del centro educativo era la falta de recepción de las obras de urbanización de la totalidad de la unidad de ejecución 37/3 del PGOU del municipio, si bien, agregaba el Juzgador, dado que ello era debido al incumplimiento parcial del agente urbanizador, consentido por el Ayuntamiento, ello no podía perjudicar a quien en su día había obtenido licencia de obras y de actividad.



TERCERO.- Frente a la expresada fundamentación jurídica de la sentencia de instancia se alza el apelante, D. Eliseo , rebatiendo los razonamientos de la sentencia apelada acerca de la obtención por silencio administrativo por el titular del centro educativo de la licencia de apertura del mismo, y en torno a la recepción por el Ayuntamiento de Cullera de las obras de urbanización de la UE 37/3 del PGOU del municipio.

La parte apelada, Dª María , Centro de Educación Sambori S.L. y Associació de Pares i Mares d'Alumnes del Centre Infantil Sambori, se opone a las alegaciones y pretensiones del apelante y sostiene, en síntesis, que la sentencia de instancia es ajustada a derecho.



CUARTO.- Procede, de conformidad con lo acordado por la Sala en la providencia de 14 de marzo de 2018, entrar a analizar primeramente, conforme a lo acordado en la providencia de 14 de marzo de 2018, la incidencia en la resolución del presente recurso de apelación del dictado por el Tribunal Supremo de la STS 3ª, Sección 5ª, de 1 de abril de 2016 -recurso de casación número 2447/2014 -, y del dictado por esta Sala y Sección de la sentencia nº 347/2017, de 12 de mayo de 2017, recaída en el recurso de apelación número 354/2013 .

A tal efecto, conviene reseñar los siguientes datos de interés: -mediante acuerdo del Pleno de 28 de enero de 2010 el Ayuntamiento de Cullera aprobó definitivamente la modificación puntual nº 50 del PGOU del municipio, cuyo objeto era dar una nueva redacción al art. 6.38.2.e) -Zona IND- de las Normas Urbanísticas del plan general. El precepto prohibía expresamente en las zonas de calificación urbanística industrial del término municipal, entre otros usos dotacionales, el uso educativo (Ded), prohibición que fue suprimida en la indicada modificación puntual nº 50, quedando eliminado ese uso dotacional como uso prohibido.

-con base en dicha modificación puntual de planeamiento, el Ayuntamiento de Cullera otorgó, mediante resolución de 23 de abril de 2010 de la Teniente de Alcalde Delegada de Urbanismo, licencia de obras para la construcción de un centro de educación infantil en la parcela NUM001 de la UE industrial 37/3, y mediante resolución de esa Teniente de Alcalde de 24 de septiembre de 2010, licencia ambiental para escuela infantil de primer ciclo en tal ubicación.

-las anteriores licencias fueron recurridas en sede contencioso-administrativa por D. Eliseo , siguiéndose ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Dos de Valencia el recurso contencioso- administrativo número 439/2010, que finalizó con el dictado de sentencia nº 426/12, de 30 de noviembre de 2012 , estimándolo y anulando las resoluciones municipales impugnadas. Ese pronunciamiento anulatorio se basó en la ilegalidad de la referida modificación puntual nº 50 del PGOU de Cullera impugnada indirectamente en dicho proceso por el actor, que fue acogida por el Juzgado razonando que la modificación puntual afectaba, de conformidad con los arts. 53.b) de la LUV y 109.b) del ROGTU , a la ordenación estructural de planeamiento y, por tanto, el Ayuntamiento carecía de competencia para su aprobación definitiva, que por consiguiente había sido otorgada por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia. Dicha sentencia de 30 de noviembre de 2012 fue confirmada en apelación por la sentencia de esta Sala y Sección nº 347/2017, de 12 de mayo de 2017, dictada en el recurso de apelación número 354/2013 . Esta sentencia de la Sala se encuentra actualmente recurrida en casación ante el Tribunal Supremo.

-de otro lado, la aludida modificación puntual nº 50 del PGOU de Cullera aprobada mediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de enero de 2010 fue impugnada por la Generalitat Valenciana, siguiéndose ante esta Sala y Sección el recurso contencioso-administrativo número 215/2010, en el que recayó sentencia en fecha 26 de marzo de 2014 estimando el recurso y declarando nula de pleno derecho esa modificación puntual de planeamiento, por ser la fijación de los usos globales y de las incompatibilidades básicas de los mismos una determinación de la ordenación estructural cuya aprobación definitiva correspondía, a tenor del art. 36.3 de la LUV , a la administración de la Generalitat Valenciana. El recurso de casación interpuesto contra esa sentencia fue desestimado por el Tribunal Supremo mediante STS 3ª, Sección 5ª, de 1 de abril de 2016 -recurso de casación número 2447/2014 -.

-cabe señalar, por último, que cuando el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Seis de Valencia dictó la sentencia de 17 de septiembre de 2015 , recurrida por D. Eliseo en la presente apelación, no era firme la anulación por la Sala del acuerdo del Pleno de 28 de enero de 2010 del Ayuntamiento de Cullera que aprobó definitivamente la modificación puntual nº 50 del PGOU del municipio, ni este Tribunal había resuelto el recurso de apelación 347/2017, lo que llevó al Juzgador de instancia a razonar que, hasta tanto fuera firmes la anulación de dicha modificación puntual y de las precitadas licencias de obra y ambiental, esos pronunciamientos anulatorios no podían ser tenidos en cuenta para examinar la adecuación a derecho de la resolución de la Teniente de Alcalde de Urbanismo y Medio Ambiente de 6 de junio de 2014 que había acordado la clausura del centro educativo infantil Sambori.



QUINTO.- Pues bien, el dictado por el Tribunal Supremo de la referida STS 3ª, Sección 5ª, de 1 de abril de 2016 -recurso de casación número 2447/2014 -, que declaró nula de pleno derecho la aprobación definitiva por el Ayuntamiento de Cullera de la modificación puntual nº 50 del PGOU del municipio, determina, per se, la nulidad de las licencias de obra y ambiental que concedió al centro educativo, al haberlas otorgado con base en la referida modificación puntual de planeamiento.

Tal como ha sido antes apuntado, el art. 6.38.2.e) de las NNUU del PGOU de Cullera, en su redacción anterior a la dada por la modificación puntual nº 50, prohibía expresamente en las zonas de calificación urbanística industrial del término municipal el uso dotacional educativo (Ded), quedando esta prohibición suprimida en la expresada modificación puntual nº 50, lo que permitió al Ayuntamiento otorgar a aquella mercantil las licencias para la construcción e instalación de una escuela infantil en la parcela NUM001 de la UE industrial 37/3, existiendo, por consiguiente, una directa vinculación entre la indicada aprobación de la modificación puntual del PGOU y el ulterior otorgamiento de las licencias. Dichas licencias, concedidas en ejecución de la modificación puntual de planeamiento después declarada nula por el Tribunal Supremo, traen por tanto su causa directa de la modificación del plan general, de manera que, declarada ésta nula, las licencias en cuestión devienen, a su vez, nulas, por carecer de apoyatura jurídica: la supresión en la UE 37/3 del uso dotacional educativo (Ded) deja sin sustento jurídico a tales licencias, que por esa sola razón se convierten en instrumentos disconformes a derecho.

La conclusión anterior es conforme a la reiterada doctrina del Tribunal Supremo que pone de manifiesto que la declaración de nulidad por sentencia firme de un instrumento de ordenación conlleva, como derivación, la invalidez de las licencias que se sustentan en él (siempre, claro está, que no se trate, según prevé el art. 73 de la Ley 29/1998 , de actos firmes que lo hayan aplicado antes de que la nulidad alcance efectos generales), en los casos de existencia de una relación o vinculación directa entre el instrumento de ordenación y la licencia.

En este sentido cabe citar aquí, por todas, la STS 3ª, Sección 5ª, de 17 de junio de 2013 -recurso de casación número 3337/2010 -, que manifiesta lo siguiente: ['...en el motivo de casación que examinamos la representación de los recurrentes no entra a cuestionar la existencia de tal relación o vinculación entre el instrumento de ordenación y la licencia.... Pues bien, esa misma vinculación puesta de manifiesto en la sentencia recurrida es suficiente para desestimar el motivo de casación, pues al ser la licencia de obras un acto de ejecución, que trae causa del Estudio de Detalle y se sustenta en él, la nulidad del instrumento de ordenación permite apreciar y declarar también, como derivación, la invalidez de la licencia'].

Resulta asimismo oportuna la mención de la STS, 3ª, Sección 5ª, de 3 de marzo de 2015 -recurso de casación número 4063/2013 -, que razona que un plan urbanístico anulado deviene ineficaz y, por ello, inhábil para servir de soporte a actos derivados de él, siendo a su vez el grado de invalidez de éstos de nulidad y no de anulación.



SEXTO.- De otro lado, la declaración de nulidad por sentencia firme de los instrumentos de planeamiento urbanístico produce, dada la naturaleza de disposiciones de carácter general que ostentan- según tiene asimismo puesto de relieve de forma constante la jurisprudencia-, efectos generales conforme al art. 72.2 de la Ley 29/1998 ( STS, 3ª, Sección 5ª, de 19 de enero de 2016 -recurso de casación número 851/2014 -, y otras). Los efectos de dicha nulidad, por otra parte, se producen ex tunc, desde el momento inicial ( STS, 3ª, Sección 5ª, de 21 de diciembre de 2017 -recurso de casación número 128/2016 -, entre otras).

En el caso de autos, la declaración de nulidad por el Tribunal Supremo de la modificación puntual nº 50 del PGOU de Cullera se produjo con efectos desde el día de la aprobación por el Ayuntamiento de esa modificación puntual -28 de enero de 2010-, es decir, con anterioridad a la fecha del otorgamiento por éste de las licencias de obra y ambiental para la construcción e instalación de una escuela infantil en la parcela NUM001 de la UE industrial 37/3. No llevan razón, por tanto, los apelados Dª María , Centro de Educación Sambori S.L. y Associació de Pares i Mares d'Alumnes del Centre Infantil Sambori cuando argumentan en su escrito de 22 de marzo de 2018 que la STS de 1 de abril de 2016 que declaró la nulidad de aquella modificación de planeamiento no puede afectar 'a los hechos y circunstancias concurrentes al tiempo de dictarse la orden de clausura del CEI Sambori': dicha orden municipal de clausura era, en virtud de los arts. 74 y 82 de la entonces vigente Ley 2/2006, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental , una consecuencia derivada del desarrollo de la actividad careciendo su titular de la necesaria licencia ambiental, licencia cuya anulación ha de entenderse producida desde el momento de su otorgamiento, al ser nula de pleno derecho desde el día 28 de enero de 2010 la modificación puntual de planeamiento en que esa licencia se sustentaba.

Por otra parte, las resoluciones de otorgamiento tanto de la licencia ambiental como la licencia de obras para la construcción del centro de educación infantil no eran actos firmes al tiempo del dictado por el Tribunal Supremo de la mencionada STS de 1 de abril de 2016 . En esa fecha se encontraba pendiente de resolver ante esta Sala y Sección el recurso de apelación número 354/2013 interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Dos de Valencia de 30 de noviembre de 2012 que había anulado aquellas licencias; por tanto, a tenor del precitado art. 73 de la Ley 29/1998 , tales licencias quedaban afectadas por la declaración de nulidad de la modificación puntual nº 50.

De todo lo fundamentado por la Sala en la presente sentencia se deriva una conclusión esencial para la resolución de esta litis: aunque no haya adquirido firmeza la sentencia de esta Sala y Sección nº 347/2017 -que anuló las indicadas licencias fundándose precisamente en la declaración de nulidad por el Tribunal Supremo de la repetida modificación puntual nº 50 del PGOU de Cullera- y la misma no tenga, por consiguiente, efectos de cosa juzgada, cabe considerar ajustada a derecho la orden municipal de clausura del centro educativo infantil impugnada en el proceso de instancia por Dª María , Centro de Educación Sambori S.L. y Associació de Pares i Mares d'Alumnes del Centre Infantil Sambori. La orden de clausura encuentra sustento jurídico en la nulidad de las licencias que, a su vez, es una consecuencia directamente anudada a la anulación por el TS de dicha modificación puntual nº 50. De ello se deriva asimismo otra conclusión: la nulidad de la licencia ambiental impide tener por obtenida por silencio administrativo la licencia de apertura del centro educativo, como erróneamente consideró la sentencia apelada.

SÉPTIMO.- En el escrito de 22 de marzo de 2018 la parte apelada aduce que el Ayuntamiento de Cullera está tramitando de nuevo la modificación del art. 6.38.2.e) de las normas urbanísticas del plan general del municipio con el objeto de permitir el uso dotacional educativo en las zonas de calificación urbanística industrial del término municipal. Se trata de una alegación carece de virtualidad para enervar lo argumento por la Sala en los fundamentos jurídicos precedentes: las licencias de obras y ambiental anuladas no quedarían convalidadas por la aprobación definitiva, en su día y en su caso, de la invocada modificación del plan general.

Resulta asimismo irrelevante a efectos de lo que en esta litis importa la alegación formulada por los apelados en aquel escrito relativa a que la declaración de nulidad de la modificación puntual nº 50 se basó por el Tribunal Supremo en un motivo formal cual fue la falta de competencia del Ayuntamiento para su aprobación definitiva. Las sentencias firmes que declaran nula una disposición general producen los efectos regulados en los arts. 72 y 73 de la Ley 29/1998 tanto si la declaración de nulidad se funda en motivos de fondo como de forma.

OCTAVO.- En definitiva procede, de conformidad con todo lo fundamentado, la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia apelada y la desestimación del recurso contencioso-administrativo de instancia.

Lo expuesto hace innecesario el examen por la Sala de los motivos impugnatorios planteados por el apelante en su escrito de apelación en apoyo de su pretensión de anulación de la sentencia de instancia, al ofrecerse ya por el Tribunal razones que por sí solas son suficientes para fundar su pronunciamiento (en este sentido, STS 3ª, Sección 5ª, de 31 de mayo de 2011 -recurso de casación número 3055/2007 -, y STC, 2ª nº 155/2012, de 16 de julio ).

NOVENO.- En aplicación del art. 139.2 de la Ley 29/1998 , no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia.

Fallo

FALLAMOS 1.- Estimar el recurso de apelación número 969/2015, interpuesto por D. Eliseo contra la sentencia nº 243/15, de 17 de septiembre de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Seis de Valencia en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 251/2014 seguido ante ese Juzgado.

2.- Revocar la sentencia apelada.

3.- Desestimar el indicado recurso contencioso-administrativo número 251/2014, deducido por Dª María , Centro de Educación Sambori S.L. y Associació de Pares i Mares d'Alumnes del Centre Infantil Sambori frente a la resolución de la Teniente de Alcalde de Urbanismo y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Cullera de 6 de junio de 2014, dictada en el expediente NUM000 .

4.- No hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia.

La presente sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.