Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 387/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 698/2016 de 27 de Marzo de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.
SECCIÓN TERCERA.
REGISTRO NÚMERO 698/2016
SENTENCIA
Iltmos/as. Sres. Magistrados
Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.
Don Guillermo del Pino Romero.
Dña. María José Pereira Maestre.
En la ciudad de Sevilla, a 27 de marzo de 2019.
Vistos por la Sala en Sevilla de lo Contencioso -administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, los autos correspondientes al recurso seguido en esta Sección Tercera con el núm. 698/2016,
interpuesto por la entidad INICIATIVAS COMUNITARIAS DE DESARROLLO ESTEPA SIERRA SUR S.A.,
representada por el Procurador D. José Joaquín Moreno Gutiérrez ; y por la parte demandada, la Consejería de
Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrado de su Gabinete
Jurídico. Ha sido ponente la Ilma. Sra. Dña. María José Pereira Maestre, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- El presente recurso se interpuso contra la inactividad de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía al no atender en el plazo de tres meses el requerimiento de la obligación legal de liquidación total y pago del expediente 41/2010/J/2012.



SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora interesó de la Sala el dictado de Sentencia que anule el acto impugnado y acceda a la solicitud formulada.



TERCERO .-En su contestación a la demanda la Administración solicitó de la Sala el dictado de Sentencia que desestime íntegramente el recurso.



CUARTO.- No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba ni vista o conclusiones, se acordó quedar pendiente el procedimiento de deliberación y fallo, lo que ha tenido lugar en el día de hoy.

Fundamentos

PRIMERO.- A la parte demandante se le concedió mediante Resolución de fecha 14 de diciembre de 2010 una subvención por importe de 225.225,00€ para la realización de un proyecto de ejecución de acciones formativas, Orden de 23 de octubre de 2009, en el expediente 41/2010/J/207, de la que se abonó un anticipo del 75%, quedando pendiente el pago del resto, 25% por importe de 56.306,25€, que se liquidará una vez finalizado el proyecto formativo y siempre que las justificaciones correspondientes superen la cuantía del anticipo recibido.

Con fecha 26 de septiembre de 2012 se presentó justificación del expediente con solicitud de liquidación de la subvención. No se ha recibido ninguna otra comunicación por parte de la Administración. Con fecha 4/5/2016 por la actora se presentó ante la Administración escrito de requerimiento de abono del pago del resto de la subvención.

Estima la actora que la Administración ha incumplido la su obligación de liquidar y pagar la cantidad adeuda incurriendo en inactividad, debiendo reconocerse el derecho a la liquidación y abono de la cantidad de 56.306,25€, más los intereses legales correspondientes.



SEGUNDO.- Siendo numerosos los recursos impugnados y admitidos en casación, la STS de 6 de marzo de 2018, Rec. 557/2017 , resolviendo los mismos, añade una nueva doctrina para la solución de este asunto, pues en líneas generales establece que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ) y que la Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención (que en este caso es de tres meses), sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la Ley General de Subvenciones .

Esta misma Sala, Sección Primera, en sentencia de fecha 18 de mayo de 2018 , recaída en el recurso ordinario 348/2015, reflejando la doctrina de la casación señalada, expone que: 'Alega la entidad actora que una vez finalizadas estas acciones formativas y habiendo cumplido diligentemente en plazo con las obligaciones de justificación y liquidación de la ayuda, la Administración no cumplió con la obligación de pago de las cantidades restantes. Habiendo reclamado en reiteradas ocasiones a la Administración demandada el abono de estas cantidades, no ha obtenido su pago, por lo que dirige su pretensión frente a la desestimación por silencio de su petición de pago; y, reclama de este modo el pago de la cantidad restante de la ayuda con número de expediente 41/2010/J/60, que asciende a la suma de 64.389,73 euros y, respecto de la ayuda con número de expediente 41/2011/J/1026, el pago de la cantidad de 67.064,34 euros, debiendo ambas incrementarse con los intereses legales que se devenguen.

(...) Como se expone por la demandada en su escrito de conclusión, debe estarse en la resolución de la presente controversia a la doctrina casacional sentada recientemente por el tribunal Supremo, entre otras, en su STS, Contencioso sección 4 del 6 de marzo de 2018 ROJ: STS 1066/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1066 . No procede por lo tanto acceder a la petición de suspensión del procedimiento que interesaba inicialmente la demandada en su contestación. Por otra parte, ha venido a señalar el Tribunal Supremo en esta sentencia que '(...) el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). (...)'. Y, por otra parte, que '(...) La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . (...)'.

De este modo, justificada y verificada la documentación justificativa presentada, la Administración debió haber procedido al pago de las resoluciones firmes de otorgamiento de la ayuda. Señala empero la demandada la presencia de sendos requerimientos de documentación justificativa no atendidos: EXP 41/2010/J/0060: Requerimiento de 28 de junio de 2016; y, EXP 41/2011/1026: Requerimiento de 28 de junio de 2016. De esta última circunstancia extraería esta parte la procedencia del impago hasta que la justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no hubieran sido objeto de ningún reparo y una vez solventados los distintos requerimientos.

Este óbice sin embargo no puede ser compartido en el presente supuesto. En este sentido, no es posible desconocer que ambos requerimientos fueron realizados por la demandada en el mes de junio de 2016, esto es, más de tres años después de la presentación de la última justificación por parte de la beneficiaria.

Distingue el Tribunal Supremo en aquella sentencia entre la verificación de la justificación presentada por el beneficiario, actividad que es la que viene a desarrollar la Administración a partir de aquellos requerimientos de documentación, y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. '(...) Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago.

Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. (...)'.

Es cierto que, como asimismo se razona, nada impide que en el marco que ofrece la primera fase de verificación se considere insuficiente la documentación justificativa presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, '(...) Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. (...)'.

Con arreglo a la anterior doctrina casacional, no es posible estimar la tesis de la recurrente que en su demanda lleva a considerar, ante la falta de previsión normativa en la resolución de concesión o en la Orden de aplicación acerca del plazo máximo para la realización de esta actividad de verificación, a la aplicación subsidiaria la Ley 39/15, de 1 de octubre, que en su art. 21.3 previene que, cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen un plazo máximo para resolver, éste será de tres meses. Sin embargo, tampoco puede llevar la anterior circunstancia a desconocer, como toma efectivamente en cuenta el Tribunal Supremo, que las resoluciones de concesión también tenía en consideración lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y el Decreto autonómico 254/2001, de 20 de noviembre. Y, como ha dicho esta misma Sección, en sentencia de 27 de abril de 2018, recurso número 75/2015 , siguiendo precisamente la anterior jurisprudencia, el superior rango de esta normativa obliga a la Administración a abonar la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, debiendo efectuarse la comprobación dentro del plazo que fijen las bases reguladoras de la subvención y sin que resulte de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . Y, que para revisar la justificación presentada y tramitar el pago la Administración también estaba constreñida a un plazo, cuya realidad, pese a no aparecer explícitamente establecida, puede inferirse por vía interpretativa a la vista de los términos en que la ayuda fue concedida y que desde luego no puede llevar, como en este caso, a prolongar dicha posibilidad durante más de dos y tres años respectivamente desde que se presentó la documentación justificativa, para librar una vez interpuesto además el recurso contencioso-administrativo sendos requerimientos de documentación. (............) No consta por lo tanto reparo debida y eficazmente articulado con el fin de verificar al menos en un tiempo razonable la debida justificación de las acciones formativa. Debe en consecuencia estarse a lo dispuesto por el Tribunal Supremo en aquella sentencia, '(...) Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. (...) Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención'.

La estimación por lo demás del recurso contencioso-administrativo debe ser íntegra, pues al margen de la calificación que hace la recurrente de la actividad impugnada, ha tomado en cuenta también el Tribunal Supremo en aquella sentencia, valorando los diversos fundamentos de la pretensión deducida, en los que se refiere tanto a la inejecución o inactividad respecto al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio, que '(...#) Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. (...)'.

Idénticas consideraciones resultan por lo tanto ahora aplicables, pues al margen de aquella consideración de la actividad impugnada, la jurisprudencia aplicada en el marco de los hechos y características propias que ofrece este supuesto debe llevar a reconocer el derecho de la recurrente a obtener en su integridad el importe de las cantidades pendientes de pago a tenor de sendas resolución de concesión. Por ello, el recurso debe ser estimado.'.



TERCERO. - En el presente supuesto resulta del expediente administrativo que aportada la documentación en justificación de la actividad ejecutada por la entidad actora, ninguna actuación se ha realizado por la Administración.

Considera sin embargo la Administración que previo al pago debe existir una tarea de comprobación.

Este argumento no puede ser aceptado conforme a lo razonado por el Tribunal Supremo, porque la potestad de comprobación debe ajustarse al procedimiento previsto en la LGS y bases reguladoras, no siendo admisible ampararse en la facultad de comprobación previa a la liquidación para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación. Por lo demás, en el expediente no consta que se haya puesto reparo alguno a los documentos contables, de seguimiento y a la documentación relativa a la justificación económica.

Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y constatada la inactividad de la Administración, que no desarrolla las actuaciones a las que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión, procede el abono de las cantidades pendientes de abono correspondiente a la subvención reconocida en el expediente de referencia.

Por lo expuesto hemos de reconocer el derecho al pago de las cantidades reclamadas como consecuencia de la inactividad siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo expuesta.



CUARTO.- No procede hacer expresa imposición de costas conforme al art.139.1 de la Ley de la Jurisdicción , al existir dudas interpretativas que han propiciado el recurso de casación para fijar doctrina en esta concreta cuestión.

Vistos los artículos citados, los concordantes, y demás pertinentes de general aplicación.

Fallo

Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad INICIATIVAS COMUNITARIAS DE DESARROLLO ESTEPA SIERRA SUR S.A., representada por el Procurador D. José Joaquín Moreno Gutiérrez contra la desestimación presunta de la solicitud de liquidación y pago de las cantidades pendientes que se reseñan en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, reconociendo el derecho de la recurrente a obtener en ejecución y cumplimiento de la resolución definitiva de fecha 14 de diciembre de 2010 emitida por la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo con número de expediente 41/2010/J/207, el abono de las cantidades adeudadas que se reclaman por importe total de 56.306,25€, así como los intereses legales que correspondan. Sin costas.

Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA .

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.