Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 388/2018, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 65/2017 de 21 de Septiembre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 65/2017
DE Procedimiento ordinario
SENTENCIA NUMERO 388/2018
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
DON ÁNGEL RUIZ RUIZ
MAGISTRADO/A:
DON JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA
DOÑA MARÍA DEL MAR DÍAZ PÉREZ
En Bilbao, a veintiuno de septiembre de dos mil dieciocho.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del
País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA en el recurso registrado con el número 65/2017 y seguido por el procedimiento Ordinario, en el
que se impugna el decreto del Gobierno vasco 139/2016, de 27 de septiembre de 2016, por el que se aprueba
el Plan rector de uso y gestión de la reserva de la biosfera de Urdaibai (BOPV número 226, de 28 noviembre
de 2016).
Son partes en dicho recurso:
- DEMANDANTE : Asociación Baskegur, representada por el Procurador D. Germán Apalategui Carasa
y dirigido por el letrado D. Juan José Velasco Echevarria.
- DEMANDADOS :
* Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada y dirigida por
Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco.
* Ayuntamiento de Gautegiz-Arteaga, representado por la Procuradora Dª. Idoia Malpartida Larrinaga y
dirigido por los Letrados D. Adolfo Saiz Coca y D. Jon Saiz Pradana.
*Diputación Foral de Bizkaia, representada por la Procuradora Dª. Montserrat Colina Martínez y dirigida
por el Letrado Juan Carlos González Olea.
* Ayuntamiento de Mundaka, representado por el Procurador D. Francisco Ramón Atela Arana y dirigido
por el letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno vasco.
Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 25 de enero de 2017 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que el Procurador D. Germán Apalategui Carasa, actuando en nombre y representación de la Asociación Baskegur, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el decreto del Gobierno vasco 139/2016, de 27 de septiembre de 2016, por el que se aprueba el Plan rector de uso y gestión de la reserva de la biosfera de Urdaibai (BOPV número 226, de 28 noviembre de 2016); quedando registrado dicho recurso con el número 65/2017.



SEGUNDO.- En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en el expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que, estimando el recurso, se declare contrario a Derecho el PRUG de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai aprobado por Decreto 139/2016, del Gobierno Vasco.



TERCERO .- En los escritos de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que: La Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco interesa la desestimación de todos los pedimentos del recurso interpuesto, declarando ajustado a Derecho el Decreto recurrido.

Por el Ayuntamiento de Gautegiz-Arteaga y por el Ayuntamiento de Mundaka se interesa el dictado de una sentencia desestimando todos los pedimentos del recurso interpuesto, declarando ajustado a Derecho el Decreto recurrido, con imposición de costas a la demandante.

Por la Diputación Foral de Bizkaia se interesa se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, se desestime el recurso presentado, con imposición de costas a la parte actora.



CUARTO.- Por Decreto de 2 de marzo de 2018 se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada.



QUINTO .- El procedimiento se recibió a prueba, practicándose con el resultado que obra en autos.



SEXTO .- En los escritos de conclusiones, las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SÉPTIMO.- Por resolución de fecha 12/09/18 se señaló el pasado día 18/09/18 para la votación y fallo del presente recurso.

OCTAVO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO: Acto impugnado, pretensiones ejercitadas, motivos de impugnación y de oposición.

Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo número 65/2017, el decreto del Gobierno vasco 139/2016, de 27 de septiembre de 2016, por el que se aprueba el Plan rector de uso y gestión de la reserva de la biosfera de Urdaibai (BOPV número 226, de 28 noviembre de 2016).

Defendiendo la naturaleza de disposición de carácter general del decreto recurrido por cuanto a su juicio desarrolla y completa la Ley vasca 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai ( en adelante, Ley 5/1989) en relación con los suelos clasificados urbanísticamente como no urbanizables que no tuvieran la consideración de áreas de especial protección, y teniendo en cuenta el hecho de que de la total superficie del ámbito de 22.068 ha, las masas arboladas suponen el 65%, de las que 14.906 ha se hallaban ocupadas en el año 2016 por plantaciones productivas de crecimiento rápido (coníferas y eucalipto), superficie que el PRUG impugnado reduce en 4.561,64 ha., lo que afecta a más de 600 propietarios forestales, hecho en el que sustenta su legitimación, la asociación recurrente pretende la anulación del decreto recurrido, con fundamento en los motivos de impugnación que seguidamente se examinan, si bien alterando el orden propuesto en la demanda, puesto que en el orden de enjuiciar resulta prioritario el examen de los motivos de carácter formal.

La Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco se opuso al recurso.

El Ayuntamiento de Gautegiz Arteaga postuló la inadmisibilidad del recurso por no acreditarse suficientemente el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones de acuerdo con lo previsto por el artículo 42.2.d) en relación con el artículo 69.b) LJCA , ya que el recurso se interpone por don Roman en representación de la asociación Empresarial Baskegur y se aporta un certificado de la junta directiva de dicha asociación fechado el 2 de diciembre de 2016, por el que se dispone la interposición del recurso y, sin embargo, no consta acreditado que las personas indicadas en el certificado sean miembros de la junta directiva ni la válida constitución de la misma, ni consta acreditado que el señor Roman tenga atribuida la capacidad de representación de la asociación. Por lo demás, en cuanto al fondo, se adhiere a la contestación a la demanda de la Administración autonómica.

La Diputación Foral de Bizkaia se opuso al recurso reiterando la causa de inadmisibilidad opuesta por el Ayuntamiento de Gautegiz Arteaga, oponiéndose en cuanto al fondo en términos sustancialmente coincidentes con los expuestos por la Administración autonómica El Ayuntamiento de Mundaka se opuso asimismo al recurso.



SEGUNDO: Inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación por no aportar el documento acreditativo del cumplimiento de los requisitos para entablar acciones las personas jurídicas ( art.45.2.d LJCA ).

Se niega legitimación a la asociación recurrente por no aportar el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones a las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, de conformidad con lo previsto por el art. 69.a) en relación con el 45.2.d) LJCA , y ello por dos razones, y ello porque, si bien se aporta el certificado de la junta directiva de dicha asociación, fechado el 2 de diciembre de 2016, por el que se decide la interposición del recurso, sin embargo, no consta acreditado que las personas indicadas en el certificado sean miembros de la junta directiva ni la válida constitución de la misma. En segundo lugar, porque no consta acreditado que el señor Roman tenga atribuida la capacidad de representación de la asociación.

El recurso fue interpuesto por el procurador señor Apalategui acompañando la escritura de poder otorgada por don Roman en nombre y representación de la asociación Baskegur, acompañando una certificación del secretario de la Junta Directiva según la cual dicho órgano, por acuerdo unánime de sus miembros adoptado el 2 de diciembre de 2016, decidió la interposición del presente recurso, recayendo diligencia de ordenación de 30 de enero de 2017 por la que se requirió la presentación de los estatutos sociales, lo que fue cumplimentado mediante escrito presentado el 8 de febrero de 2017.

Ante las alegaciones efectuadas por las codemandadas, la recurrente, mediante escrito presentado el 20/11/2017, aportó una certificación expedida por el director de Trabajo y Seguridad Social del departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco en la que consta la composición de la junta directiva de la asociación, acompañando asimismo los estatutos de la asociación en cuyo articulado consta la composición de la junta directiva, además aportó como documento número 3 certificación del secretario de la asociación expedida el 10 noviembre de 2017 en la que consta los integrantes de la junta directiva.

finalmente, aportó como documento número 5 copia de la escritura de poder otorgada el 21 de julio de 2016, en virtud de la cual don Jose Pedro , quien según la certificación del director de Trabajo y Seguridad Social de 20/11/2017 es presidente de la asociación, actuando en nombre y representación de la asociación empresarial Baskegur, habilitado para ello por acuerdo de la junta directiva en reunión de 13 de julio de 2016, confiere poder especial en favor de don Roman en orden a incoar y seguir expedientes y reclamaciones de cualquier naturaleza, sean gubernativos, administrativos, económico-administrativos, contencioso administrativos, entablar y seguir recursos hasta agotar la vía administrativa y continuar la reclamación ante el tribunal contencioso administrativo, etc.

Pues bien, de conformidad con los estatutos de la asociación recurrente el presidente tiene atribuida la representación y gobierno de la asociación (artículo 31) y corresponde a la junta directiva decidir el ejercicio de acciones ante juzgados y tribunales de conformidad con lo previsto por el apartado k) del artículo 25. Por lo demás, consta asimismo acreditado que el acuerdo de interponer el recurso fue adoptado por la junta directiva válidamente constituida. Finalmente, el recurso se interpuso por el Procurador señor Apalategui en virtud del poder conferido por don Roman en virtud del antedicho poder especial que le fue conferido por el presidente de la asociación de acuerdo con el mandato de la junta directiva de 13/07/2016.

Procede, en consecuencia, la desestimación del presente motivo de oposición al recurso.



TERCERO: Infracción del artículo 3 de la Ley vasca 9/2004, de 24 noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi por omisión del informe preceptivo de dicha comisión.

Alega la recurrente la infracción del artículo 3 de la Ley vasca 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, por cuanto se omitió su informe preceptivo pese al carácter de disposición de carácter general del decreto recurrido.

La Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco se opuso alegando que aun aceptando la tesis de la indudable singularidad del PRUG como instrumento de protección ambiental respecto de otros instrumentos de planificación contemplados en la normativa estatal de protección de espacios (PORNS), así como respecto de los instrumentos de ordenación del territorio que prevé la Ley vasca 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco (en adelante, LOT), no cabe aceptar que el PRUG impugnado desarrolle la Ley 5/1989, sino que se limita a adecuar la gestión del espacio afectado a los objetivos y principios de la misma, razón por la cual no resulta obligatoria la consulta a la COJUA.

En sustancial coincidencia se oponen las demás administraciones codemandadas.

El artículo 3.1.c) de la Ley vasca 9/2004, de 24 noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, establece el carácter preceptivo del informe de dicho órgano consultivo en relación con los ' proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten por el Gobierno Vasco en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento.' La cuestión que se suscita estriba en determinar si la aprobación del PRUG que efectúa el Decreto impugnado constituye un reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley 5/1989 y si como consecuencia de ello su omisión determina su nulidad.

A la hora de analizar la relación que el Decreto recurrido tiene con la Ley 5/1989, hemos de tener en cuenta que la Ley se dicta con el fin de proteger la integridad y potenciar la recuperación de la Gea, flora, fauna, paisaje, aguas y atmósfera y, en definitiva, del conjunto de ecosistemas de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (artículo 1), a cuyo efecto delimita su ámbito territorial (artículo 2), ordena dentro del mismo las denominadas áreas de especial protección de ría, litoral, encinares cantábricos y de interés arqueológico (artículos 3 a 7), establece para cada una de ellas un régimen de usos permitidos (artículos 8 a 11), sujeta a un régimen de autorización administrativa determinadas actividades (artículo 12), y establece un régimen de tolerancia de los usos legalizados con anterioridad (artículo 13).

Ello no obstante el régimen de usos establecido para las áreas de especial protección tiene un carácter provisional, en tanto no entre en vigor el PRUG (artículo 14), plan que debe acomodarse a los objetivos y límites genéricos establecidos en los artículos 1 y 3.3, pudiendo prohibir o limitar alguno de los usos autorizados en cada una de las áreas de especial protección e incluso alterar los límites geográficos de las mismas en función de las nuevas necesidades que plantee el cumplimiento de tales objetivos y límites genéricos, pudiendo incluso autorizar nuevos usos en dichas áreas de especial protección si son precisos para la ejecución de actividades de recuperación o restauración del medio natural.

A partir de ahí, esto es, a partir de la esencial ordenación de las áreas de especial protección contenida en la propia Ley 5/1989 y las habilitaciones conferidas al mismo para su modificación, corresponde al PRUG la ordenación del suelo ajeno a las mismas que esté clasificado como no urbanizable a la fecha de entrada en vigor de la ley (art.3.5 ).

El art. 15 de la Ley 5/1989 , regula el procedimiento de aprobación del PRUG, su vigencia y contenido necesario, y su primacía respecto del planeamiento urbanístico en los siguientes términos: < < Artículo 15. Plan rector de uso y gestión 1.- En el plazo máximo de un año, a partir de la promulgación de la presente ley, el órgano ambiental del Gobierno Vasco redactará un Plan rector de Uso y Gestión de la Reserva de Urdaibai con el objeto y finalidad descritos en el art. 1 de la presente ley y con especial consideración a la protección de las aguas superficiales y subterráneas incluyendo sus zonas de recarga, las masas de vegetación autóctona y los usos tradicionales del territorio. Igualmente se prestará especial atención a las actividades potencialmente contaminantes.

El Plan rector de Uso y Gestión será sometido a información pública por el periodo de un mes, seguido de otro de audiencia a los ayuntamientos afectados y a la Diputación Foral de Bizkaia y, previo informe del Patronato, será elevado al Gobierno Vasco para su aprobación definitiva.

2.- Dicho Plan rector tendrá una vigencia indefinida, debiendo ser revisado al finalizar el plazo de 10 años o antes, si fuera necesario, e incluirá: a) Las directrices generales de ordenación y uso de esta Reserva.

b) Las normas de gestión y actuación necesarias para la protección, recuperación y conservación, vigilancia y guardería de sus valores naturales y para garantizar el cumplimiento de las finalidades previstas en la presente ley.

c) La zonificación de la Reserva delimitando áreas de diferente utilización y destino, estableciendo para ellas diferentes grados de protección, el régimen de usos autorizados y prohibidos y los aprovechamientos de los recursos naturales, así como la normativa urbanística precisa.

3.- El Plan rector de Uso y Gestión prevalecerá sobre el planeamiento urbanístico. Cuando sus determinaciones sean incompatibles con las de la normativa urbanística en vigor, ésta se adaptará de oficio por los órganos competentes.

4.- Durante la tramitación del Plan rector de Uso y Gestión, en las zonas clasificadas como suelo no urbanizable en el momento de la promulgación de la presente ley, no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos de dicho Plan.

Las autorizaciones, licencias o concesiones que habiliten para la realización de dichos actos estarán sometidas a un procedimiento previo de autorización por parte del órgano ambiental del Gobierno Vasco, que deberá ser sustanciado en el plazo máximo de noventa días, y que sólo podrá ser negativo cuando concurran algunas de las circunstancias a que se refiere el párrafo anterior.> > A juicio de la Sala, es incuestionable que el PRUG que prevé la Ley 5/1989 tiene la naturaleza de disposición de carácter general, por tratarse de un acto ordinamental al que le son propias las notas de generalidad y abstracción que caracterizan a la norma jurídica, con una manifiesta capacidad innovadora del ordenamiento jurídico y susceptible de una pluralidad de actos de cumplimiento y vocación de permanencia, que, en concordancia con lo previsto por los artículos 59 a 64 de la Ley vasca 7/1981, de 30 de junio de Gobierno, corresponde aprobar al Gobierno mediante Decreto que ha de ser publicado en el BOPV para su entrada en vigor.

Ahora bien, la cuestión que procede dilucidar es si se trata de un reglamento de desarrollo y ejecución de la Ley 5/1989, que conforme a lo previsto por el artículo 18-c) de la Ley de Gobierno corresponde aprobar al Gobierno Vasco, sujeto al procedimiento de elaboración de normas reglamentarias inicialmente regulado por los artículos 55 a 58 de la Ley de Gobierno , y en la actualidad por la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, y en lo que ahora importa, al dictamen preceptivo que exige el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi , o bien, guarda respecto de ella la misma relación que tienen los instrumentos de ordenación del territorio respecto de la LOT, o los planes de ordenación de los recursos naturales respecto de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

A juicio de la Sala, el Decreto recurrido, en cuanto aprueba el PRUG previsto por la Ley 5/1989, no guarda con ella la relación de reglamento de desarrollo y ejecución, puesto que con respeto de la ordenación establecida en la propia ley respecto de las áreas de especial protección, y enderezado al cumplimiento de los fines establecidos por el artículo 1 y con los límites genéricos establecidos por el artículo 3.3, tiene por objeto, respecto del suelo no urbanizable ajeno a las áreas de especial protección ( art.3.5 de la Ley 5/1989 ), el establecimiento de las directrices generales de ordenación y uso de la Reserva, las normas de gestión y actuación necesarias para la protección, recuperación y conservación, vigilancia y guardería de sus valores naturales y para garantizar el cumplimiento de las finalidades previstas en la ley, la zonificación de la reserva delimitando áreas de diferente utilización y destino, estableciendo para ellas diferentes grados de protección, el régimen de usos autorizados y prohibidos y los aprovechamientos de los recursos naturales, así como la normativa urbanística precisa. No se limita por tanto su función a completar la ley en aspectos accesorios siguiendo los mandatos de la Ley sin incurrir en ultra vires desbordando su contenido y regulando novedosamente aspectos no contemplados en la misma, sino que le corresponde, al igual que ocurre con los instrumentos de planeamiento urbanístico respecto de la Ley vasca 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, y con los instrumentos de ordenación del territorio respecto de la Ley vasca 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio, un amplísimo margen de apreciación en orden a la regulación de los usos, a la gestión y a la zonificación sin más límite que el respeto a la finalidad expresada por el artículo 1 de proteger la integridad y potenciar la recuperación de la Gea, flora, fauna, paisaje, aguas y atmósfera y, en definitiva, el conjunto de sus ecosistemas en razón de su interés natural, científico, educativo, cultural, recreativo y socioeconómico. Además, su aprobación se somete a un procedimiento específico y singular regulado por la propia Ley 5/1989 y sensiblemente diferente al que establece con carácter general la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, en el que se encomienda su redacción al órgano ambiental del Gobierno Vasco.

En suma, tanto por razones formales como por la finalidad que la ley le encomienda, se trata de una disposición de carácter general que no se limita a su desarrollo o ejecución, por lo que hemos de concluir que no resulta preceptivo el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi exigido por el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2014, de 24 de noviembre .



CUARTO: Infracción del artículo 10.3 de la Ley vasca 8/2003, de 22 diciembre, por no hacer referencia la memoria económica al impacto que pueda tener la reducción de superficie para especies de crecimiento rápido.

Alega la recurrente la infracción del artículo 10.3 de la Ley vasca 8/2003, de 22 de diciembre, de Procedimiento de Elaboración de Disposiciones de Carácter General, por cuanto la memoria económica no contiene ninguna mención en relación con el coste que para los particulares propietarios de superficies forestales pueda derivarse de la reducción de superficie para especies de crecimiento rápido, tal y como puso de manifiesto el informe de la Oficina de Control Económico que obra a los folios 3005 a 3012 del expediente.

La Administración autonómica se opone alegando que la memoria económica que consta a los ff. 2553 y siguientes del expediente incorpora un análisis del contexto socioeconómico del ámbito de la reserva, incorporando un apartado de determinación de los recursos y costes presupuestarios, en el que se incluye expresamente el coste asociado a la aprobación del PRUG para el sector forestal con la dotación presupuestaria ya recogida en los presupuestos de 2016. Alega que aun cuando la oficina de Control Económico informó que no se especificaba si de las novedades introducidas en él se deriva un gasto adicional, la memoria justificativa obrante a los ff. 3021 y siguientes del expediente subsana dicha posible omisión al referirse al estudio elaborado de cuantificación estimación de las compensaciones forestales mencionando la realización de un estudio junto a HAZI (corporación del Gobierno vasco para el desarrollo del medio rural y marino) para la cuantificación de las ayudas, lo que se hizo con anterioridad, y en el trámite de respuesta a las alegaciones formuladas por la demandante.

Según ha quedado razonado en el fundamento jurídico precedente, la Ley 5/1989 establece un procedimiento específico para la elaboración del PRUG, que difiere sensiblemente del procedimiento general establecido por la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, en el que formalmente no se exige la memoria económica que con carácter general contempla el artículo 10.3 de esta última.

Ello no obstante, entendiendo el motivo de impugnación no tanto en su dimensión formal como en su dimensión material, por falta de evaluación de los efectos negativos que la reducción de superficie de plantación de especies de crecimiento rápido pueda producir en los productores forestales del ámbito, tal y como alega la Administración autonómica, la memoria justificativa del proyecto que consta a los folios 3021 a 3055 del expediente (tomo 3/3) se da cuenta del reparo opuesto por la Oficina de control económico por no especificar si de las novedades introducidas en el PRUG se deriva algún gasto adicional respecto a las previsiones de gasto que se contienen en los presupuestos de 2016, y de la respuesta que el órgano ambiental encargado de su redacción da a dicho reparo en los siguientes términos (folio 3055): 'A este respecto, debe señalarse que se han realizado estudio junto a HAZI para la cuantificación de estas ayudas, tomando como referencia la metodología de calculo recogida en el PDRS, y haciendo una previsión de las posibles cortas que se van a efectuar en los próximos años en base a la edad de las especies que se encuentran plantadas para su explotación y considerando también las diferentes especies y calidades de las mismas. El resultado de este análisis constata que la cuantía que se ha consignado en presupuestos los últimos años resulta suficiente para el cumplimiento de la previsión contenida en el artículo 1.1.7.3.' Por tanto, aun cuando no conste en la memoria económica, la memoria justificativa expresa las debidas consideraciones respecto de los efectos y consecuencias que en el sector pudiera tener la reducción de la superficie destinada a especies de crecimiento rápido, respecto de los cuales el art. 1.1.7 del PRUG prevé compensaciones económicas, llegando a la conclusión de que las dotaciones presupuestarias habilitadas resultaban suficientes para atender las necesidades que dicha reducción pudiera poner de manifiesto. La realidad de dicha estimación queda acreditada por el documento nº2 del escrito de contestación a la demanda de la Administración autonómica de HAZI ¿ Corporación del Gobierno Vasco para el desarrollo del medio rural y marino, que constituye la memoria final redactada el 8 de febrero de 2017 sobre la cuantificación y estimación de las compensaciones forestales derivadas de la entrada en vigor del decreto recurrido.



QUINTO: Omisión del procedimiento de evaluación ambiental.

Impugna el decreto recurrido denunciando la omisión del procedimiento de evaluación ambiental exigido tanto por el anexo I-A de la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, aun cuando no lo mencione literalmente, como por el artículo 6.1.a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre , de evaluación ambiental, en cuanto exige el procedimiento de evaluación ambiental estratégica a los planes, programas o proyectos que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental.

La Administración autonómica alega que en tras la modificación del apartado A del anexo I de la Ley 3/1998, por el Decreto 211/2012, de 16 de octubre, por el que se regula el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes y programas, de conformidad con la habilitación contenida en la Ley 7/2012, de 23 abril, la exigibilidad del procedimiento de evaluación ambiental no deriva de la afectación al suelo no urbanizable, sino de la existencia de posibles efectos significativos sobre el medio ambiente, no concurriendo dicha circunstancia por la razón de que se establezca por el PRUG el marco para la autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, ya que tal cosa concurre cuando se establecen criterios o condicionantes respecto de la ubicación, características, o dimensiones de proyectos de futura autorización, lo que no sucede con el PRUG impugnado.

El Ayuntamiento de Mundaka añade que siendo el propio objeto del decreto recurrido la protección del medio ambiente, no se requiere que se lleve a cabo evaluación conjunta de impacto ambiental de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo de 12/12/2017 (Rec. 2867/2016 ) Ciertamente, aunque no es dicha sentencia la que establece dicha doctrina, en la medida en que en ella aparece como fundamento desestimatorio de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía recurrida en casación, que se basaba en el pronunciamiento efectuado por la STS de 30 de septiembre de 2014 , es en dicha sentencia en la que se establece la doctrina invocada.

En efecto, es la STS del 30 de septiembre de 2014 (Recurso: 4573/2012 ), la que establece la doctrina según la cual quedan excluidos de la evaluación ambiental aquellos planes que tienen precisamente como finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos: < <
PRIMERO .- En el primer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la conculcación de lo establecido por el artículo 7.3 y concordantes de la Ley 9/2006 al considerar que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión impugnados no precisan de evaluación de impacto ambiental, lo que dicha Sala basa en una interpretación y aplicación indebida del artículo 6.3 de la Directiva 92/43/CEE, sobre Hábitat y del artículo 4.4 e) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales .

Este motivo de casación no puede prosperar porque la exigencia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario europeo e interno español excluye precisamente aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que, como es lógico, estos planes colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas exige tanto nuestro ordenamiento interno como el comunitario europeo, lo que, con toda lógica, deduce la Sala sentenciadora, entre otros, de los preceptos citados en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra y que damos por reproducido para desestimar este primer motivo de casación.> > El criterio expresado por dicha sentencia es perfectamente trasladable al supuesto de autos, puesto que el Decreto impugnado, de acuerdo con lo previsto por el artículo 1 de la Ley 5/1989 , tiene por objeto proteger la integridad y potenciar la recuperación de la gea, flora, fauna, paisaje, aguas y atmósfera y, en definitiva, del conjunto de sus ecosistemas en razón de su interés natural, científico, educativo, cultural, recreativo y socioeconómico. Ni es un plan que autorice usos o actividades socioeconómicas de posible implantación en el ámbito de la Reserva, ni es un plan que contemple proyectos de tal naturaleza.

En el marco de la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, no cabe concluir que el PRUG impugnado tenga efectos significativos sobre el medio ambiente puesto que precisamente se dirige a su protección, y en el marco de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, tampoco cabe sostener que resulte preceptivo el desarrollo de un procedimiento de evaluación ambiental sobre la base de que el PRUG impugnado establezca el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, ya que no establece un marco para futuros proyectos, sino los condicionantes y limitaciones que la protección del medio ambiente de la Reserva de Urdaibai, imponen al desarrollo de las actividades humanas que inciden en el mismo.



SEXTO: Infracción del principio de seguridad jurídica por no haber sido publicados los planos del PRUG en el boletín oficial del País Vasco.

Denuncia la recurrente la infracción del principio de seguridad jurídica como consecuencia de la omisión en la publicación del decreto recurrido de los planos, pese a que el artículo 1.1.1 afirma que la cartografía se mantendrá actualizada y estará accesible a través de la página web del Gobierno Vasco y de la plataforma Geoeuskadi. Alega que la zonificación del suelo en supracategorías, categorías y subcategorías asigna a cada ámbito diferentes usos globales y pormenorizados que sólo es posible conocer a través de la zonificación.

La Administración autonómica se opone a dicho motivo de impugnación alegando que el artículo 1.1.1 contiene el vínculo que dirige al visor cartográfico del BOPV y no a la plataforma GeoEuskadi, lo que permite la identificación del ámbito y su zonificación a una escala muchísimo mejor de la que permitiría la edición impresa de la cartografía.

Ciertamente, asiste la razón a dicha Administración puesto que el artículo 1.1.1 del PRUG contiene el vínculo al visor cartográfico del BOPV, que satisface la exigencia de publicidad de la cartografía del plan impugnado.

SÉPTIMO: Disconformidad a derecho de las previsiones del PRUG relativas a la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre por tener un contenido imposible al haber caducado los deslindes practicados.

Se impugna asimismo el decreto recurrido alegando la disconformidad a derecho de las previsiones del PRUG relativas a la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre, por tener un contenido imposible, ya que los deslindes del dominio público practicados en el ámbito de la reserva de la biosfera de Urdaibai son contrarios a derecho, dado que han caducado en la medida en que ninguno de ellos ha culminado con su publicación en el BOE.

La Administración autonómica alega que en la tramitación de él no se incluyeron los pertinentes informes del órgano estatal de costas que constan a los folios 2629 y siguientes y 3013 y siguientes, en los que se afirma que los deslindes fueron aprobados en el periodo comprendido entre 2001 y 2004, en el que no resultaba exigible la publicación en el BOE.

Es cierto que el actual Reglamento General de Costas aprobado por el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, establece en su artículo 26.2 la necesidad de publicación de la orden de deslinde en el boletín oficial del Estado, lo que resulta una novedad respecto del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que únicamente exigía la publicación de la incoación del expediente de deslinde.

El documento número 4 de la demanda acredita que los deslindes del ámbito de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai fueron aprobados por órdenes ministeriales anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto 876/2014, lo que obliga a concluir que su eficacia no queda demorada a la publicación en el BOE, en la medida en que no resultaba exigible al tiempo de su aprobación.

OCTAVO: Infracción de los principios de necesidad y proporcionalidad como consecuencia de la reducción de la superficie destinada a la plantación de especies de crecimiento rápido.

Alega la recurrente que el PRUG aprobado por el decreto recurrido reduce la superficie de especies de crecimiento rápido en 4.561,64 ha. respecto del PRUG de 2003, de acuerdo con el informe pericial que acompaña como documento número 2, según el cual el PRUG de 2003 contemplaba una superficie de especies de crecimiento rápido de 15.761, 86 ha. que representaban el 71% de la superficie de la Reserva, en tanto que el PRUG impugnado contempla 11.200, 22 ha. que representan el 51% de la superficie de la reserva.

A juicio de la recurrente, ello se produce con infracción de los principios de necesidad y proporcionalidad establecidos por el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, y si bien dicha ley no se hallaba en vigor en el momento de aprobación, tales principios derivan de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 marzo , de economía sostenible, al contemplar los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones públicas.

Razona la recurrente que dicha infracción se produce desde una perspectiva material porque no encuentra justificación en una razón de interés general ni se endereza a los fines públicos que el artículo 1 de la Ley 5/1989 contempla para la reserva de la biosfera de Urdaibai, de proteger la integridad y potenciar la recuperación de la gea, de la flora, de la fauna, del paisaje, de las aguas, de la atmósfera y del conjunto de sus ecosistemas en razón de su interés natural, científico, educativo, cultural, recreativo o socioeconómico, ya que no se analizan otras alternativas, y desde un punto de vista formal, porque no se motiva en el preámbulo o exposición de motivos del Decreto la necesidad de dicha reducción.

La Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco se opuso a dicho motivo alegando que la regulación de los usos forestales realizada por el artículo 4.4.3.21 del PRUG busca el equilibrio entre la conservación del medio y el desarrollo sostenible para mejorar las condiciones de vida de las personas que habitan el espacio afectado, y que el planteamiento impugnatorio se basa en datos erróneos del informe pericial en que se sustenta, que no calcula correctamente el cómputo de las superficies susceptibles de ser explotadas con uso forestal de crecimiento rápido ni en relación con el PRUG de 2003 ni en relación con el impugnado, ya que el primero permitía la plantación de especies forestales de crecimiento rápido en 14.361,90 ha y el impugnado lo permite en 11.626,13 ha, ya que a las contempladas por la recurrente ha de sumarse la superficie relativa a las áreas de montes de utilidad pública. Además, el informe de la parte recurrente no toma en cuenta la posibilidad que admite el PRUG de explotar con frondosas de crecimiento medio o largo hasta 3.990,27 ha, por lo que el total de la superficie de la reserva susceptible de ser explotada con cualquier tipo de especie alcanza las 15.616, 41 ha. En suma, la reducción de superficie de explotación de especies de crecimiento rápido es de 2.735,77 ha y no de 4.561,64 ha como afirma la actora, resultando que el PRUG recurrido contempla la explotación forestal del 70,77% de la superficie de la reserva frente al 65,08% del plan de 2003.

Ciertamente, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, establecía en su artículo 4.1 los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones públicas contemplando entre ellos los de necesidad, proporcionalidad y seguridad jurídica.

Puesto que la finalidad que persigue la Ley 5/1989, a tenor de su exposición de motivos, es la conservación de los sistemas naturales de la Reserva ante la importante presión a la que se halla sometida por parte de las actividades humanas y la armonización del desarrollo de la zona con la conservación del patrimonio y recursos naturales de la misma ante la creciente sensibilidad e interés de la opinión pública, definiendo el artículo 1 su finalidad en orden a proteger la integridad y potenciar la recuperación de la gea, flora, fauna, paisaje, aguas y atmósfera y, en definitiva, del conjunto de sus ecosistemas en razón de su interés natural, científico, educativo, cultural, recreativo y socioeconómico, hemos de concluir que no es extraña a dicha finalidad la regulación del uso forestal que realiza el artículo 4.4.3.21 del PRUG en el aspecto controvertido, en cuanto comporta la reducción de superficie de plantación de especies de crecimiento rápido con el correlativo aumento de la superficie forestal total de la reserva con especies arbóreas o arbustivas autóctonas y la previsión de compensaciones económicas a los titulares de explotaciones forestales existentes por la pérdida de rentabilidad financiera que le ocasiona el cambio de especies alóctonas a frondosas.

Se cumple en consecuencia el principio de necesidad, puesto que la regulación impugnada se compadece mejor con los objetivos y finalidad de la Ley 5/1989 que el precedente PRUG de 2003, puesto que potencia en mayor medida la recuperación de la flora y el paisaje.

Por lo que hace al principio de proporcionalidad, el planteamiento de la recurrente pone énfasis en la dimensión cuantitativa de la reducción de la superficie de plantación de especies de crecimiento rápido, que estima en 4.561,64 ha en atención a su informe pericial. Dicha magnitud se ve cuestionada por el informe pericial aportado por la Administración autonómica que la reduce a 2.735,77 hectáreas, criticando el informe pericial de la parte actora por no tener en cuenta que en los suelos P4, P5 y P6 únicamente resultaba posible el mantenimiento de las plantaciones ya existentes en dichas áreas. Ofrece además el dato de que la regulación del PRUG impugnado eleva la superficie de usos de aprovechamiento forestal del 65,08% que contemplaba el plan de 2003 al 70,77% del plan de 2016 impugnado.

Pues bien, a juicio de la Sala, no puede considerarse desproporcionada la ordenación del PRUG impugnado en atención exclusivamente a la magnitud de la superficie de especies de crecimiento rápido que se reduce respecto del PRUG de 2003, habida cuenta de que se aumenta la superficie total de uso forestal de la reserva y, de otro lado, se contemplan expresamente compensaciones económicas para los titulares de explotaciones forestales que se vean afectados, cuestión sobre la que nada alega la recurrente y que resulta realmente significativa, puesto que el sacrificio que comporta para los propietarios de las superficies afectadas es convenientemente resarcido.

ÚLTIMO: Costas.

La desestimación del recurso comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo previsto por el artículo 139.1 LJ CA, si bien con el límite de dos mil euros, por todos los conceptos, en relación con los honorarios de letrado de cada una de las partes codemandadas, en aplicación de la facultad de moderación que contempla el número 4 de dicho precepto.

Vistos los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación este Tribunal dicta el siguiente

Fallo

I.- Desestimamos el presente recurso nº 65/2017 , interpuesto contra el decreto del Gobierno vasco 139/2016, de 27 de septiembre de 2016, por el que se aprueba el Plan rector de uso y gestión de la reserva de la biosfera de Urdaibai (BOPV número 226, de 28 noviembre de 2016).

II.- Con imposición de las costas a la parte recurrente en los términos del último fundamento jurídico.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 4697 0000 93 0065 17, un depósito de 50 euros , debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.