Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 39/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 583/2017 de 16 de Enero de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA
-SECCIÓN TERCERA-
SENTENCIA
RECURSO Nº 583/2017
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.
PRESIDENTE:
D. VICTORIANO VALPUESTA BERMUDEZ
MAGISTRADOS:
D. PABLO VARGAS CABRERA
D. GUILLERMO DEL PINO ROMERO
_________________________________________
En la ciudad de Sevilla, a 16 de enero de 2019.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, ha visto el recurso número 583/2017, en el que son parte, de una como recurrente,
la FUNDACIÓN LABORAL DE LA CONSTRUCCIÓN representada por el Procurador de los Tribunales Don
Rafael Campos Vázquez y asistida por el Letrado Don José Luis León Marcos; y por la parte demandada; la
Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, representada y defendida por el Letrado
de su Gabinete Jurídico. Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. GUILLERMO DEL PINO ROMERO, quien
expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por la referida representación se presentó escrito interponiendo recurso contencioso- administrativo contra la denegación presunta a la solicitud de pago de la subvención para la realización de acciones de formación de oferta dirigida prioritariamente a desempleados con EXP. 11/2011/J/447 por importe de SESENTA Y SEIS MIL CIENTO DIECINUEVE EUROS CON TREINTA Y DOS CENTIMOS (66.119,32€).



SEGUNDO .- Teniendo por interpuesto el recurso, se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en el Capítulo I del Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, en la que solicitó se dictara Sentencia en la que, con estimación del presente recurso contencioso-administrativo, declare nula o anule las resoluciones impugnadas por ser contrarias a derechos, y en su lugar ordene el pago a nuestra representada de 66.119,32€, con sus intereses legales y costas.



TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que desestime por ser ajustado a derecho el acto administrativo impugnado.



CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo, que tuvo lugar en el día de hoy.



QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Tiene por objeto el presente recurso jurisdiccional analizar y decidir sobre la conformidad a Derecho de la denegación presunta a la solicitud de pago de la subvención para la realización de acciones de formación de oferta dirigida prioritariamente a desempleados con EXP. 11/2011/J/447 por importe de SESENTA Y SEIS MIL CIENTO DIECINUEVE EUROS CON TREINTA Y DOS CENTIMOS (66.119,32€).



SEGUNDO .- Resultan de interés para la resolución del presente proceso los siguientes hechos que resultan del expediente administrativo y prueba practicada: a) La FUNDACIÓN LABORAL DE LA CONSTRUCCIÓN solicitó el día 15 de septiembre de 2011 la concesión de una subvención por importe de 270.510 € de la Convocatoria destinada a la formación de los trabajadores para el empleo en la provincia de Cádiz al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009 por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y otros procedimientos.

b) Por resolución de 20 de enero de 2012 se concedió a la recurrente la subvención solicitada, haciéndose efectivos dos primeros pagos. Dicha resolución establecía que que el tercer y último pago ascendente a 67.627,50€ (25% del total de la subvención), se abonaría a la presentación de la justificación de al menos el 25% de la subvención.

c) Una vez realizadas las actividades de formación, se presentó la documentación justificativa el 27/12/2012.

d) La Fundación recurrente solicitó en fecha 31/07/2015 el abono de la cantidad restante de la subvención, ascendente a 66.119,32€, formulándose una nueva petición de pago el día 9 de junio de 2017.

Sostiene la recurrente que nos encontramos ante una subvención concedida, en la que la convocatoria y la propia subvención indicaba que el último pago se realizaría con la presentación del 25% de la documentación justificativa de los gastos de la misma. En este caso aportó el 100% de dicha documentación el día 27 de diciembre de 2012 y, en todo caso, aportó la documentación que se le requirió posteriormente los días 20 de mayo y 9 de junio de 2015, sin que hasta la fecha se le haya abonado la suma restante, ascendente a 66.119,32€.

Siendo numerosos los recursos impugnados y admitidos en casación, la STS de 6 de marzo de 2018, Rec. 557/2017 , resolviendo los mismos, añade una nueva doctrina para la solución de este asunto, pues en líneas generales establece que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ) y que la Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de tres meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la Ley General de Subvenciones Esta misma Sala, Sección Primera, en sentencia de fecha 18 de mayo de 2018 , recaída en el recurso ordinario 348/2015, reflejando la doctrina de la casación señalada, expone que: ' Alega la entidad actora que una vez finalizadas estas acciones formativas y habiendo cumplido diligentemente en plazo con las obligaciones de justificación y liquidación de la ayuda, la Administración no cumplió con la obligación de pago de las cantidades restantes. Habiendo reclamado en reiteradas ocasiones a la Administración demandada el abono de estas cantidades, no ha obtenido su pago, por lo que dirige su pretensión frente a la desestimación por silencio de su petición de pago; y, reclama de este modo el pago de la cantidad restante de la ayuda con número de expediente 41/2010/J/60, que asciende a la suma de 64.389,73 euros y, respecto de la ayuda con número de expediente 41/2011/J/1026, el pago de la cantidad de 67.064,34 euros, debiendo ambas incrementarse con los intereses legales que se devenguen.

(...) Como se expone por la demandada en su escrito de conclusión, debe estarse en la resolución de la presente controversia a la doctrina casacional sentada recientemente por el tribunal Supremo, entre otras, en su STS, Contencioso sección 4 del 6 de marzo de 2018 ROJ: STS 1066/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1066 . No procede por lo tanto acceder a la petición de suspensión del procedimiento que interesaba inicialmente la demandada en su contestación. Por otra parte, ha venido a señalar el Tribunal Supremo en esta sentencia que '(...) el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). (...)'. Y, por otra parte, que '(...) La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . (...)'.

De este modo, justificada y verificada la documentación justificativa presentada, la Administración debió haber procedido al pago de las resoluciones firmes de otorgamiento de la ayuda. Señala empero la demandada la presencia de sendos requerimientos de documentación justificativa no atendidos: EXP 41/2010/J/0060: Requerimiento de 28 de junio de 2016; y, EXP 41/2011/1026: Requerimiento de 28 de junio de 2016. De esta última circunstancia extraería esta parte la procedencia del impago hasta que la justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no hubieran sido objeto de ningún reparo y una vez solventados los distintos requerimientos.

Este óbice sin embargo no puede ser compartido en el presente supuesto. En este sentido, no es posible desconocer que ambos requerimientos fueron realizados por la demandada en el mes de junio de 2016, esto es, más de tres años después de la presentación de la última justificación por parte de la beneficiaria.

Distingue el Tribunal Supremo en aquella sentencia entre la verificación de la justificación presentada por el beneficiario, actividad que es la que viene a desarrollar la Administración a partir de aquellos requerimientos de documentación, y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. '(...) Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago.

Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. (...)'.

Es cierto que, como asimismo se razona, nada impide que en el marco que ofrece la primera fase de verificación se considere insuficiente la documentación justificativa presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, '(...) Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. (...)'.

Con arreglo a la anterior doctrina casacional, no es posible estimar la tesis de la recurrente que en su demanda lleva a considerar, ante la falta de previsión normativa en la resolución de concesión o en la Orden de aplicación acerca del plazo máximo para la realización de esta actividad de verificación, a la aplicación subsidiaria la Ley 39/15, de 1 de octubre, que en su art. 21.3 previene que, cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen un plazo máximo para resolver, éste será de tres meses. Sin embargo, tampoco puede llevar la anterior circunstancia a desconocer, como toma efectivamente en cuenta el Tribunal Supremo, que las resoluciones de concesión también tenía en consideración lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y el Decreto autonómico 254/2001, de 20 de noviembre. Y, como ha dicho esta misma Sección, en sentencia de 27 de abril de 2018, recurso número 75/2015 , siguiendo precisamente la anterior jurisprudencia, el superior rango de esta normativa obliga a la Administración a abonar la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, debiendo efectuarse la comprobación dentro del plazo que fijen las bases reguladoras de la subvención y sin que resulte de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS . Y, que para revisar la justificación presentada y tramitar el pago la Administración también estaba constreñida a un plazo, cuya realidad, pese a no aparecer explícitamente establecida, puede inferirse por vía interpretativa a la vista de los términos en que la ayuda fue concedida y que desde luego no puede llevar, como en este caso, a prolongar dicha posibilidad durante más de dos y tres años respectivamente desde que se presentó la documentación justificativa, para librar una vez interpuesto además el recurso contencioso-administrativo sendos requerimientos de documentación.

Más aún, el tenor y propio discurso de estos dos requerimientos impiden considerar que se hallen encuadrados dentro de la citada posibilidad de verificación y hayan logrado articularse por otra parte de un modo eficaz, pues de la documentación que se incorpora al expediente no consta su efectiva notificación. La propia recurrente ya señaló en su demanda sobre este extremo que los requerimientos obtuvieron el resultado de devuelto y fue realizado, en relación con el expediente 41/2010/J/60 cuatro años después de la presentación de la justificación económica de la ayuda que se presentó en el año 2012; y, que la notificación de dicho requerimiento de subsanación no surtió efecto, no resultando eficaz por lo que se está aun a pendiente de su publicación edictal. Y esta última circunstancia es la que se deduce necesariamente del confuso expediente remitido por la Administración y de su complemento, en el que además aparece dicho requerimiento seguido de documentación justificativa de la realización de los cursos sin mayor valoración al respecto. Por otra parte, el documento firmado el 21 de junio de 2017 por el Jefe de Servicio de Formación para el Empleo en respuesta a la nota interior número 432/2017 ofrece una información que precisamente ilustra en el anterior sentido; así, respecto al expediente 41/2011/J/1026 CEFASA señala que queda pendiente el 50% a expensas del análisis de la documentación presentada por la entidad de liquidación de gastos; y, en cuanto al expediente 41/2010/ J/60 CEFASA, queda pendiente el 25% que no se ha liquidado pues no contesta al requerimiento realizado, que fue remitido el 28 de junio de 2016, pero que fue devuelto el 12 de julio siguiente por desconocido, siendo devuelto y quedando pendiente de publicar el requerimiento en BOJA y BOE.

No consta por lo tanto reparo debida y eficazmente articulado con el fin de verificar al menos en un tiempo razonable la debida justificación de las acciones formativa. Debe en consecuencia estarse a lo dispuesto por el Tribunal Supremo en aquella sentencia, '(...) Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos.

(...) Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención'.

La estimación por lo demás del recurso contencioso-administrativo debe ser íntegra, pues al margen de la calificación que hace la recurrente de la actividad impugnada, ha tomado en cuenta también el Tribunal Supremo en aquella sentencia, valorando los diversos fundamentos de la pretensión deducida, en los que se refiere tanto a la inejecución o inactividad respecto a al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio, que '(...#) Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. (...)'.

Idénticas consideraciones resultan por lo tanto ahora aplicables, pues al margen de aquella consideración de la actividad impugnada, la jurisprudencia aplicada en el marco de los hechos y características propias que ofrece este supuesto debe llevar a reconocer el derecho de la recurrente a obtener en su integridad el importe de las cantidades pendientes de pago a tenor de sendas resolución de concesión. Por ello, el recurso debe ser estimado.'.

En el presente caso no consta que la justificación fuera insuficiente. Aduce de contrario la Administración demandada que, aportando documentación la recurrente y no constando dictado de la liquidación a la que se refiere el artículo 99.5 de la Orden reguladora, lleva a determinar qué esa documentación aportada siguió estando incompleta, resultando injustificadas las subvenciones objeto del recurso, no pudiendo ejecutarse, por tanto, el acto firme de concesión de la subvención.

Este argumento debe rechazarse pues del examen del voluminoso del expediente no resulta tal cosa, antes al contrario, que no fue opuesto reparo alguno a las cuentas aportadas por la actora en el desarrollo y ejecución de las respectivas subvenciones. Los requerimientos efectuados fueron atendidos, sin que conste que a la documentación aportada haya opuesto reparo alguno la Administración. En el expediente igualmente no consta que se haya puesto reparo alguno a los documentos contables, de seguimiento y a la documentación relativa a la justificación económica.

Por todo ello corresponde la estimación del recurso.



TERCERO. - De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción procede la condena de la Administración al pago de las costas; si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 del mismo precepto, y dada la cuantía, complejidad del pleito y actividad procesal desarrollada señala que la cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá incluirse en la tasación de costas alcanza, por todos los conceptos, la suma de mil euros (1000 euros).

Vistos los artículos citados, los concordantes, y demás pertinentes de general aplicación.

Fallo

Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Rafael Campos Vázquez, en nombre y representación de la FUNDACIÓN LABORAL PARA LA CONSTRUCCIÓN contra la desestimación presunta de la solicitud de liquidación y pago de las cantidades pendientes que se reseñan en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, reconociendo el derecho de la recurrente a obtener en ejecución y cumplimiento de la resolución definitiva de fecha 20 de enero de 2012 emitida por la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo con número de expediente 11/2011/ J/447, el abono de las cantidades adeudadas que se reclaman por importe total de SESENTA Y SEIS MIL CIENTO DIECINUEVE EUROS CON TREINTA Y DOS CENTIMOS (66.119,32€) euros, así como los intereses de demora que se devenguen hasta que se proceda a su abono por la Administración. Se imponen las costas a la demandada, con un límite máximo, por todos los conceptos,de mil euros (1000 euros).

Contra esta sentencia cabe preparar recurso de casación por escrito ante esta Sala en plazo de 30 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente resolución, en los términos y con las exigencias contenidas en el artículo 86 y ss. LJCA .

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.