Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 399/2016, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 112/2013 de 15 de Noviembre de 2016

Encabezamiento

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA

Plaza de San Agustín 6

Las Palmas de Gran Canaria

Teléfono: 928 32 50 09

Fax.: 928 32 50 39

Email: s2contadm.lpa@justiciaencanarias.org

Procedimiento: Procedimiento ordinario

Nº Procedimiento: 0000112/2013

NIG: 3501633320130000284

Materia: Expropiación forzosa

Resolución:Sentencia 000399/2016

Intervención: Interviniente: Procurador:

Demandante AYUNTAMIENTO DE TELDE GERARDO PEREZ ALMEIDA

Demandado CONSEJERÍA DE POLÍTICA TERRITORIAL, SOSTENIBILIDAD Y SEGURIDAD

Codemandado Ruperto ELENA HENRIQUEZ GUIMERA

SENTENCIA

Ilmos/as Sres/as:

Presidente:

D. César José García Otero.

Magistrados/as.

Dña Emma Galcerán Solsona.

D. Javier Varona Gómez Acedo.

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En Las Palmas de Gran Canaria a 15 de noviembre de 2.016.

Visto, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas), el recurso contencioso-administrativo seguido por el procedimiento en primera o única instancia con el nº 112/13; en el que fueron partes: como demandante, el Ayuntamiento de Telde, representado por el Procurador D. Gerardo Pérez Almeida y defendido por Letrado D.Luís Bittini Miret; ; y, como partes codemandadas: la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada y defendida por Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, y D. Ruperto , representado por la Procuradora Dña Elena Henríquez Guimerá y defendida por Letrado/a; versando sobre justiprecio en procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley, siendo la cuantía de trescientos noventa mil ochocientos ochenta y ocho euros con diecisiete céntimos de euro (390.888,17 €).

Antecedentes

PRIMERO. Por Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias, en expediente expropiatorio por ministerio de la ley nº 90/09, se fijó el justiprecio de la finca propiedad de D. Ruperto y Dña Esperanza , situada entre las CALLE000 nº NUM000 , DIRECCION000 nº NUM001 y CAMINO000 , BARRIO000 , término municipal de Telde, de 1.759,95 m2, en cuyo interior se localiza un estanque, en la suma de 390.882,17 €, en la que se incluye el 5% del premio de afección.

SEGUNDO. Contra dicho Acuerdo se interpuso recurso contencioso-administrativo por el Procurador D. Gerardo Pérez Almeida, en nombre y representación del Ayuntamiento de Telde, que fue admitido a trámite, en el que, en su momento, se formuló la correspondiente demanda en la que se pedía la estimación del recurso y la anulación del Acuerdo recurrido por inexistencia de causa expropiatoria.

TERCERO. Dado traslado para contestación, tanto el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, como la Procuradora Dña Elena Henríquez Guimerá, en nombre y representación de D. Ruperto , se opusieron al recurso y pidieron su desestimación.

CUARTO. Por Auto de 28 de mayo de 2.014 se denegó la acumulación al seguido en esta Sala con el nº 8/14 , y por Auto de 1 de julio del mismo año se acordó el recibimiento a prueba con admisión de todas las propuestas.

QUINTO. A la finalización del período probatorio se dio traslado para conclusiones, que evacuaron todas las partes con ratificación en sus respectivas pretensiones.

SEXTO. Conclusas las actuaciones, se señaló la deliberación, votación y fallo para el 1 de septiembre del año en curso, si bien se demoró dicho momento dado el volumen de asuntos en la misma fase.

Fue ponente el Ilmo.Sr. Presidente D. César José García Otero, que expresa el parecer unánime de la Sala

Fundamentos

PRIMERO. El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias, que fijó el justiprecio de la finca situada entre las CALLE000 nº NUM000 , DIRECCION000 nº NUM001 y CAMINO000 , BARRIO000 , término municipal de Telde, de 1.759,95 m2, en cuyo interior se localiza un estanque, en la suma de 390.882,17 €, con inclusión del premio de afección.

El Ayuntamiento de Telde incluye un único motivo de impugnación del Acuerdo que va unido a lo que califica como inexistencia de causa expropiatoria al ser inaplicable al caso el artículo137.1 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias (en adelante TRLOTCyENC o solo TR) al tratarse de un suelo que no está destinado a Sistemas Generales de Infraestructuras, que son los que se relacionan en la Memoria del Plan Estructural del Plan General de Ordenación del municipio de Telde (S.G.9) , en los que no se incluye ninguno en la zona de BARRIO000 , sin que tampoco aparezca ninguno cuya superficie sea similar o aproximada en la documentación gráfica del Plan Operativo.

Al respecto, el punto de partida en su razonamiento es el siguiente:

Conforme a las determinaciones del Plan Estructural, la pieza de suelo expropiada se incluye en la documentación gráfica (Plano de Categorización del Suelo), con la categorización del suelo como Rústico de Infraestructura (Sistema General S.G-9).

Conforme a las determinaciones del Plan Operativo, en la documentación gráfica, Volumen VI: Planimetría, Plano TB 10, de Ordenación Pormenorizada, los terrenos aparecen destinados a Sistema General (SG 9) en una superficie de 1.318 m2, sin determinar el uso de la infraestructura.

Sin embargo, en cuanto a la documentación escrita, en la Memoria de Ordenación Estructural del Plan General, en la Sección sobre determinaciones del Plan General sobre Sistemas Generales de Dotación Básica, y, mas concretamente, en relación con los Sistemas Generales de Infraestructuras (S.G.9) no aparece incluido el terreno en la relación de suelos e instalaciones necesarias para dotar los servicios básicos de infraestructuras al término municipal de Telde

Tampoco la Memoria/Programa de Ejecución Pública del Plan Operativo en cuanto a la renovación urbana de San Antonio , La Cañavera y Era de Gómez, se hace referencia al uso específico de la parcela ni referencia alguna al SG-9.

Con esta base fáctica, considera aplicable al caso lo dispuesto en el artículo 3 f) 4 de la normativa urbanística del Plan, sobre primacía del texto sobre el dibujo en caso de discrepancia entre el documento gráfico y literario

La conclusión , partiendo de estos antecedentes, es que ' El hecho de no estar computado el Sistema General S.G-9 en la superficie total de suelo destinado a sistemas generales de infraestructuras en el municipio, ni hacerse referencia al mismo en ningún documento escrito (Memoria, Ordenanzas, Programa de Ejecución, etc) del Plan General de Ordenación de Telde lleva a considerar que su inclusión en la documentación gráfica (con discrepancias también entre los Planos del Plan Estructural y los del Plan Operativo) se ha producido de forma errónea, por lo que acuerdo con el artículo 3 f) anes transcrito, hay que entender que el suelo de referencia no está destinado a Sistemas Generales'

Centra, pues, toda su argumentación en que no estamos ante un Sistema General pues solo consta como tal en la documentación gráfica, pero no en el texto escrito, ni en la Memoria del Plan Estructural ni en la Memoria del Plan Operativo, lo que determina la imposibilidad de aplicación del artículo 137.1 del TR y, por ello, la improcedencia de la expropiación por ministerio de la ley.

Y al recurso se oponen las partes codemandadas con especial insistencia en que de la documentación gráfica es posible inferir que se trata de un suelo con destino a Sistema General y , por tanto, con obligación de ser expropiado, sin que exista contradicción entre literatura y parte gráfica del plan.

SEGUNDO. Así las cosas, el Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que los planos de ordenación, en cuanto forman parte del Plan, tienen eficacia normativa, si bien en caso de contradicción entre las normas urbanísticas del Plan General y los planos de ordenación debe concederse prevalencia a las primeras ( SS TS de 16/02/93 , 22/10/98 y 28/01/99 , entre otras). En este sentido, es doctrina jurisprudencial ya clásica la que proclama que ' (....) no se trata de que unas determinaciones del Plan deban plasmarse en sus normas urbanísticas y otras en sus planos de ordenación. Ambos documentos tiene la misma función ordenadora aunque por su propia naturaleza unas puedan expresarse con mas precisión en las normas y otras en los planos, pero cuando existe discrepancia entre uno y otro documento ha de darse preferencia a lo indicado en las Normas Urbanísticas del Plan' ( STS de 28/01/99 ),

Dicha doctrina ha sido llevada a normas urbanísticas y a los propios instrumentos de ordenación urbanística en los que, con unos u otros matices, se suele incluir entre las disposiciones generales de sus determinaciones urbanísticas.

El Plan General de Ordenación del municipio de Telde no es una excepción, y, en esta línea, el artículo 3 de las Normas Urbanísticas de la Ordenación Estructural, en su artículo 3 letra f) , sobre Documentación del Plan, dice lo siguiente:

'El Plan General expondrá sus determinaciones referidas a la totalidad de su documentación mediante documentos gráficos y escritos que expongan con claridad las decisiones de planeamiento adoptadas, y con carácter general:

1) La Memoria en la que se recogen las conclusiones del análisis urbanístico del término municipal y se expresan y justifican los criterios para la adopción de las determinaciones que establece el Plan.

2) Los Planos de Ordenación, Regulación y Desarrollo en los que se expresan graficamente las determinaciones sustantivas del Plan General.

3) El resto de los documentos que componen el Plan General Municipal tiene un carácter complementario de la documentación anteriormente reseñada.

4) En caso de discrepancia entre documento gráfico y literario, se otorgará primacía al texto sobre el dibujo y en las discrepancias entre documentos gráficos tendrá primacía el de mayor escala sobre el de menor.

5) En caso de discrepancia entre documentos escritos primará siempre el texto de las Ordenanzas por lo que hace referencia a la ordenación pormenorizada, y a la Memoria General del Plan Estructural en lo que se refiere a determinaciones de índole territorial o estructural y a criterios del modelo'.

Sin embargo, en el caso , no estamos ante una contradicción, entendida como discrepancia insoluble entre documentación gráfica y escrita del Plan General que deba llevar, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 3 f) 4º de la determinación urbanística general, a la primacía del texto sobre el dibujo sino ante una omisión o falta de regulación en la parte escrita del Plan General de un Sistema General que si aparece reflejado en la planimetria.

Por tanto, la perspectiva de examen es radicalmente distinta a como la plantea el Ayuntamiento de Telde, cuya conclusión es que no estamos ante un Sistema General en cuanto no se contempla en el texto escrito, si bien frente a ello cabe decir que la condición de Sistema General del terreno en cuestión es omitida en el texto escrito pero si aparece recogida en la documentación gráfica del Plan Estructural con la categorización de suelo como Rústico de Infraestructura (Sistema General S.G-9), mientras que en las determinaciones del Plan Operativo, en la documentación gráfica, Volumen VI: Planimetría, Plano TB 10, de Ordenación Pormenorizada los terrenos aparecen destinados a Sistema General (SG 9) en una superficie de 1.318 m2, sin determinar el uso de la infraestructura.

En lo que si existe discrepancia o contradicción, y no omisión, es en la propia documentación gráfica pues en el Plan Estructural aparece la pieza de suelo, donde se situa el estanque, con la categorización de suelo rústico de Infraestructuras, mientras que en la documentación gráfica del Plan Operativo, en el Plano TB 10, de Ordenación Pormenorizada, los terrenos aparecen destinados a Sistema General (SG 9) en una superficie de 1.318 m2, sin determinar el uso de la infraestructura.

En cualquier caso, en lo que se refiere a esta contradicción en la documentación gráfica, sobre la que no insisten las partes el proceso, habrá de prevalecer la documentación del Plan Estructural al referirse a determinaciones de índole territorial o estructural y a criterios del modelo que prevalecen, en caso de contradicción, cuando, como aquí ocurre,no existe ordenación pormenorizada, y ello por cuanto este es el criterio de prevalencia cuando se trata de documentación escrita según el artículo 3. f) 5º de la norma transcrita, debiendo entenderse también aplicable cuando la contradicción es en cuanto a la documentación gráfica.

TERCERO. A esa idea de omisión en la documentación escrita del Plan General - supuesto radicalmente distinto de la contradicción entre determinaciones- se refieren las partes codemandadas, sobre lo cual advierte la representación procesal del expropiado que ' (..) Sin que, por otra parte, el hecho que no se haya considerado en la Memoria del Plan Estructural, o en ningún otro documento escrito, referencia alguna al SG-9 en esta ubicación, suponga que exista una discrepancia entre el documento gráfico y literario, en todo caso una simple omisión escrita pero no la contradicción pretendida, máxime cuando el propio Ayuntamiento ha emitido certificado reconociendo expresamente la inclusión de estos suelos como un Sistema General de Dotación Básica, sin que por tanto resulte de aplicación la norma urbanística que da prioridad al texto sobre el gráfico, prevista para casos distintos y cuando no es posible conocer cual ha sido la voluntad del planificador (.)'.

En esta misma línea, la Administración demandada advierte que ' (..) si bien no se recoge expresamente en la memoria de ordenación estructural, sobre sistemas generales de dotación básica, y, en concreto, en los sistemas generales de infraestructuras (SG.9) , si se puede deducir, que ha sido una omisión escrita, porque la parcela linda con el vial GV 101, donde se pretende rescatar el dominio público para realizar ramblas y bulevares, por lo que si que exise un uso específico para dicha parcela'

Compartimos en todo los argumentos de ambas partes codemandadas sobre la ausencia de contradicción y la posibilidad derivada de una operación interpretativa de las determinaciones del Plan General que permite deducir que el suelo objeto de expropiación estaba destinado a Sistema General lo que significa que es posible dar por acreditado el presupuesto que determina el derecho del propietario - obligación correlativa de la administración - de expropiación por ministerio de la ley que no puede quedar excluida cuando es posible deducir de la documentación gráfica del Plan el destino del terreno a Sistema General.

Esta Sala ya ha llevado a cabo igual interpretación en un supuesto sustancialmente idéntico en cuanto al objeto de discusión. Así, en sentencia nº 1713/2000, de 12 diciembre , dijimos lo siguiente: 'Sin embargo, en el caso, no existe contradicción sino simple omisión u olvido en lo que atañe a los terrenos de Montaña La Data en las normas urbanísticas que señalan las Areas incluidas en Suelo Rústico de Protección Natural/Rural, si bien con la planimetría queda acreditada la clasificación y calificación del suelo en esa área y, en particular, los terrenos propiedad de la recurrente, por lo que cabe concluir que existe previsión normativa en cuanto a dichos terrenos sin perjuicio de que hubiera sido deseable que a la determinación gráfica se hubiese añadido la literaria, lo cual, según entendemos, puede incluso subsanarse por vía de corrección de errores materiales.-

En todo caso, lo decisivo es que es posible a través de la planimetría conocer la categoría del suelo, y que en los planos de ordenación figura los terrenos incluidos en el Area de Especial Protección ( art 39 D) del Reglamento de Planeamiento )'.

CUARTO. La conclusión de la Sala queda avalada en aplicación de los criterios de interpretación del artículo 3 del Código Civil , sobre lo cual la jurisprudencia ha advertido que al ser asimilables los plantes a normas jurídicas, sus determinaciones habrán de interpretarse con base en los criterios que, partiendo del sentido propio de sus palabras y definiciones, y en relación con el contexto y los antecedentes, tengan en cuenta principalmente su espíritu y finalidad así como la realidad social del momento en que se han de aplicar.

Pues bien, en el caso, además de la clara indiscutida inclusión del terrenos en la planimetria del Plan Estructural, la utilización del método lógico-jurídico en el proceso interpretativo nos llevaría a la misma conclusión pues en la documentación escrita (Memoria Programa de ejecución pública) relativo a la renovación urbana de BARRIO000 , donde se situa la finca, se prevé un aumento controlado de la altura en número de plantas para la mayor parte de los núcleos mayores y rescatar el dominio público de las vias territoriales mediante la introducción de ramblas y bulevares, y, en el caso, estamos ante una pieza de suelo que linda con la carretera GC-101 por el sur, determinando una franja de seis metros de dominio público y otros seis de servidumbre de protección, siendo posible deducir de ello - puesto en relación con las determinaciones de la parte gráfica del Plan-que el objetivo del planificador no era otro que el destino del terreno a esas obras públicas previstas para la zona.

Y a ello hay que añadir que el Ayuntamiento, en cuanto interprete privilegiado del Plan a través de sus órganos, emitió certificación urbanística en el procedimiento de fijación del justiprecio, a requerimiento de la Comisión de Valoraciones de Canarias, en el que se dice lo siguiente:

'la parcela señalada de forma gráfica en el Plano de situación adjunto a este informe, seencuenta incluida en el ámbito de Suelo Rústico, clasificados en el apartado de los Suelos Rústicos de Protección Económica, como Rústico de Protección de Infraestructuras (PI), incluyendo un Sistema General de Dotación Básica, los cuales se destinan a ofrecer unas mejores condiciones de vida a la población por medio de la aportación del equipamiento y los servicios públicos. Sirven a escala municipal y son independientes de las necesarias dotaciones complementarias de escala de barrio o sector'

Tampoco, en cuanto al contexto, . ha existido por parte del Ayuntamiento a lo largo de varios años, desde que le fue comunicada la advertencia de mora del artículo 138 delTRLOTCyENC actuación administrativa alguna en orden a corregir el supuesto error o discrepancia entre planimetria y texto escrito, a lo que estaría obligado de ser ciertas sus conclusiones, de forma que, de hacer caso a su tesis, quedaría el terreno en una suerte de limbo urbanístico que el propio Ayuntamiento redactor del Plan a día de hoy aún no ha querido aclarar.

QUINTO. También en principio de coherencia interna del Plan lleva a la misma conclusión, y es que los distintos documentos que lo integran tienen un carácter unitario lo que supone que se interpretarán conforme a su valor y especificidad, siempre en relación a los fines y objetivos que expresa la Memoria, de forma que, a partir de aquí, para que exista contradicción entre lo gráfico y lo escrito, como ha advertido el Tribunal Supremo, debe deducirse la incoherencia y distinta regulación efectuada en un concreto aspecto entre los diversos documentos que conforman el Plan, tanto los que utilizan como soporte el lenguaje escrito ---Memoria, Normas Urbanísticas, Estudio Económico y Financiero, Programa de Actuación--- como los que, desde otra perspectiva, utilizan el soporte gráfico

Y, como explicamos en el anterior Fundamento no se detecta incoherencia alguno en lo que se refiere al destino de la pieza de suelo a la vista de la Memoria/Programa de Ejecución Pública de la zona de San Antonio en la que se destina suelo a infraestructuras públicas en relación con ese destino a Sistema General que prevé la documentación gráfica.

En definitiva, es obligación del Plan General, según el artículo 3 f) de sus normas urbanisticas -- antes transcrito-- , exponer sus determinaciones referidas a la totalidad de su documentación mediante documentos gráficos y escritos que expongan con claridad las decisiones de planeamiento adoptadas, y, en el caso, las determinaciones referidas a la pieza de suelo expropiada aparecen con claridad en la planimetria del Plan Estructural,y, sin embargo, no se llevan a la parte escrita por una omisión/error que no puede imputarse al propietario que tiene el derecho a ser expropiado de un suelo que aparece en el Plan General como adscrito a sistema General. Y que no debe sufrir las consecuencia de que la omisión.

Y es que, siendo incontestable que la finca aparece sin aprovechamiento lucrativo, a igual conclusión se llegaría partiendo de este dato no discutido, y ello por cuento el artículo 137.1 del TRLOTCyENC dice que 'El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá mediante expropiación u ocupación directa, cuando no se incluya o adscriba al sector, ámbito o unidad de actuación'. Y, en el caso, estamos ante un suelo sin aprovechamiento, que, según la documentación gráfica del Plan está destinado a sistemas generales, sobre el que guarda silencio el texto escrito, pero que no se incluye a adscribe a ningún sector, ámbito o unidad de actuación, por lo que la posible omisión en la regulación del Sistema General de adscripción no puede perjudicar al propietario que conserva el derecho a solicitar la expropiación por ministerio de la ley, mas ante el continuado silencio de la Administración municipal desde la advertencia de la mora que solo se rompe en el proceso.

SEXTO. Procede, por ello, la desestimación del recurso contencioso-administrativo, del que queda fuera lo relativo al examen del justiprecio fijado por la Comisión de Valoraciones de Canarias, pues si bien es cierto que el Ayuntamiento incluyó como uno de los puntos objeto de su solicitud de recibimiento a prueba el error en el método de valoración utilizado, sobre tal extremo no planteó a lo largo de la demanda motivo alguno de impugnación del Acuerdo, ni, a la postre, se practicó prueba alguna, por lo que habrá que estar, siempre en relación al Ayuntamiento, a la presunción de validez del Acuerdo.

SÉPTIMO. En cuanto a las costas deberán ser impuestas al Ayuntamiento de Telde cuyas pretensiones, mejor dicho, cuya pretensión, es desestimada en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la ley jurisdiccional .

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación:

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Gerardo Pérez Almeida, en nombre y representación del Ayuntamiento de Telde, contra el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias mencionado en el Antecedente Primero, el cual declaramos ajustado a derecho en el particular impugnado.

Con imposición a dicha parte de las costas del proceso.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de la Sala, y de cuyo régimen de recursos se informa a continuación de la publicación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN:

Leída y publicada lo fue la anterior sentencia por el Ilmo.Sr. Presidente , en su condición de ponente, en audiencia pública, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.