Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 399/2019, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 230/2017 de 07 de Mayo de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Tercera
Rollo de apelación número 230/2017 (S) -Recurso ordinario 180/16 del JCA 1 Barcelona-
Parte apelante: Ayuntamiento de Terrassa
Parte apelada: 'Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB)'
SENTENCIA Nº 399
Ilmos. Sres. Magistrados
Manuel Táboas Bentanachs
Francisco López Vázquez
Eduardo Rodríguez Laplaza
En la ciudad de Barcelona, a siete de mayo de dos mil diecinueve.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,
constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de S.M. el Rey de España, el recurso de
apelación seguido ante la misma con el número de referencia, promovido, en su calidad de parte apelante,
a instancia del Ayuntamiento de Manresa, representado por la procuradora Sra. Cornet Salamero, contra la
Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB), representada, en su
calidad de parte apelada, por el procurador Sr. Abajo Abril, y,

Antecedentes

PRIMERO. Por el Juzgado número 1 de los de Barcelona, en los autos de su referencia indicada, se dictó sentencia número 131, de 14 de junio de 2.017, estimando el recurso presentado y anulando la resolución de la Sra. Teniente de Alcalde del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa de 20 de mayo de 2.015, desestimando el recurso de reposición contra la de 23 de enero anterior, que ratificó la de 20 de octubre de 2.014, requiriendo a la apelada para la inmediata ocupación de una vivienda o su cesión a favor de la administración para que pudiese gestionarla en régimen de alquiler.



SEGUNDO. Interpuesto recurso de apelación, admitido, formulada oposición, remitidas las actuaciones a la Sala y comparecidas las partes, se señaló la votación y fallo para el día 3 de mayo de 2.019, habiéndose seguido en la tramitación las prescripciones legales, salvo las referidas a los plazos, ante la importante carga de trabajo que pende ante esta Sección. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer unánime del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. Como es sabido, el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo impugnado, sino revisar la sentencia que sobre el mismo se pronunció, es decir, la depuración de un resultado procesal anteriormente ya obtenido. Por ello, el contenido del escrito de alegaciones debe necesariamente asumir una crítica de la sentencia impugnada que fundamente la pretensión revocatoria que integra el proceso de apelación, sin que se suficiente la mera remisión a los argumentos expuestos en la instancia.

La motivación del recurso resulta de este modo esencial para que el órgano ad quem pueda conocer los motivos de impugnación de que es objeto la resolución apelada, a la vez que permite que el apelado pueda contraargumentar frente a los alegatos del apelante y ejercer en consecuencia adecuadamente su derecho a la defensa en la segunda instancia con plena aplicación de los principios de contradicción e igualdad.

Pues bien, la única crítica de la sentencia de instancia que se contiene en el escrito de apelación es la referida a la declarada nulidad de la resolución administrativa por incompetencia, cuestión respecto de la cual, con independencia de los razonamientos en aquella contenidos, ha tenido oportunidad de pronunciarse esta Sala en reiteradas ocasiones, por todas en su sentencia número 788, de 21 de noviembre de 2.017, donde se dijo lo siguiente: '

CUARTO. Para resolver adecuadamente la controversia habrá que analizar detenidamente la norma que constituye el fundamento básico de las actuaciones municipales, a saber: la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del Dret a l'Habitatge (LDH). Veremos que esta última no habilita a los ayuntamientos para tomar decisiones del calibre de las invalidadas por el Juzgado de instancia. Cuando menos, no los habilita para su adopción en los términos en que lo habría hecho el Ilmo. Ayuntamiento de Terrassa en el supuesto que ahora nos ocupa.

Como es lógico, vamos a ceñir nuestro análisis a los preceptos de la LDH que mayor relación pueden tener con las actuaciones municipales controvertidas, sin perjuicio de extendernos a otros susceptibles de arrojar más luz, si cabe.

Empezaremos por el artículo 5.3 LDH, que establece lo siguiente: '5.3. Per a garantir el compliment de la funció social de la propietat d'un habitatge o un edifici d'habitatges, les administracions competents en matèria d'habitatge han d'arbitrar les vies positives de foment i concertació a què fa referència el títol III, i poden establir també altres mesures, incloses les de caràcter fiscal, que propiciïn el compliment de la dita funció social i en penalitzin l'incompliment.' Como es de ver, se trata de un precepto que se refiere exclusivamente a acciones de fomento, concertación e incentivación. Y en la misma línea se sitúan los apartados 1 (éste no dice nada concreto) y 2 del art. 8: '8.1. Els ens locals, sota el principi d'autonomia per a la gestió de llurs interessos, exerceixen les competències d'habitatge d'acord amb el que estableixen la legislació de règim local, la legislació urbanística i aquesta llei, sens perjudici de la capacitat de subscriure convenis i concertar actuacions amb altres administracions i agents d'iniciativa social i privada que actuen sobre el mercat d'habitatge protegit i lliure.

8.2. A més de les competències de promoció i gestió que els reconeix la legislació de règim local, els ens locals poden concertar polítiques pròpies d'habitatge amb l'Administració de la Generalitat, en el marc dels instruments locals i supralocals de planificació que estableixen aquesta llei i la legislació urbanística, i poden demanar la creació de consorcis o oficines locals d'habitatge per a la gestió conjunta de funcions i serveis vinculats a l'habitatge.' Mayor relevancia parece presentar, en principio, el artículo 40 de la Ley. Veamos qué establecen sus diferentes apartados: '40.1. Un cop exhaurides les vies de foment i coercitives que estableix aquest títol, en els àmbits qualificats pel Pla territorial sectorial d'habitatge com d'una forta i acreditada demanda residencial, l'administració competent pot acordar l'expropiació forçosa de la propietat per incompliment del deure de conservació i rehabilitació si aquest incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s'hagin garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge.' Se trata, como es de ver, de un apartado que hace referencia expresa a vías 'coercitivas'. Ocurre, sin embargo, que esas vías -como comprobaremos más adelante- fueron derogadas por el artículo 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de Promoció de l'Activitat Econòmica.

Por su parte, el art. 41.3 LDH señala que: '41.3. L'administració competent, si té constància que un habitatge o un edifici d'habitatges s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble està en una situació anòmala, ha d'obrir l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució.' Se trata de un enunciado que ni nos dice cuál será la administración competente, ni qué tipo de resolución deberá o podrá ser la que se acabe dictando. Dicho esto, no sin reiterar que las medidas coercitivas que ahora nos interesan -y que podrían haber dotado de pleno contenido al art. 42.1 LHL-, fueron derogadas en diciembre de 2.011.

En cuanto al art. 42 LDH, su apartado 1 establece que: '42.1. La Generalitat, en coordinació amb les administracions locals, ha d'impulsar polítiques de foment per a potenciar la incorporació al mercat, preferentment de lloguer, dels habitatges buits o permanentment desocupats. Amb aquesta finalitat, ha de vetllar per a evitar situacions de desocupació permanent d'habitatges i ha d'aprovar els programes d'inspecció corresponents.' Se trata de un enunciado dotado de mayor claridad; pero que en cualquier caso atribuye a la Generalitat de Catalunya la función o el cometido de enfrentarse al problema de las viviendas desocupadas. Llama a la Generalitat, eso sí, a coordinarse con las entidades locales; pero a éstas no las hace copartícipes de la misma potestad. Dicho de otra manera: no diseña una atribución compartida o indistinta de la misión pública que el mismo precepto pretende configurar.

Analizaremos, a renglón seguido, los apartados 2 a 7 del mismo precepto legal (art. 42 LDH), a sabiendas de que los apartados 6 y 7 fueron derogados -como ya habíamos advertido- por el artículo 161 de la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de Promoció de l'Activitat Económica: '42.2. S'han de donar garanties als propietaris dels habitatges buits o permanentment desocupats sobre el cobrament de les rendes i la reparació de desperfectes.

42.3. S'han d'impulsar polítiques de foment de la rehabilitació dels habitatges que estiguin en mal estat per a ésser llogats, mitjançant subvencions directes als propietaris, oferta de subrogació de l'Administració en l'execució de les obres i suport públic a contractes de masoveria urbana.

42.4. Els habitatges buits o permanentment desocupats es poden cedir a l'Administració pública perquè els gestioni en règim de lloguer. En contrapartida, s'ha de fer un pacte relatiu al cobrament i a les altres condicions de la cessió, dins de programes específicament destinats a aquesta finalitat en els plans d'habitatge.

42.5. L'Administració pot adoptar mesures altres que les que estableixen els apartats de l'1 al 4, entre les quals les de caràcter fiscal, amb els mateixos objectius d'incentivar l'ocupació dels habitatges i penalitzar-ne la desocupació injustificada.

42.6. Un cop posades a disposició dels propietaris totes les mesures de foment que estableixen els apartats anteriors, en els àmbits declarats com a àmbits de demanda residencial forta i acreditada, l'administració pot declarar l'incompliment de la funció social de la propietat i acordar el lloguer forçós de l'habitatge. La declaració de l'incompliment s'ha de fer per mitjà d'un expedient contradictori, d'acord amb el que estableix la normativa de procediment administratiu, en el qual cal detallar les vies de foment específiques que s'hagin posat a disposició de la propietat per a facilitar-li el lloguer de l'habitatge. En l'acord de declaració també s'ha d'advertir que, un cop transcorreguts dos anys des de la notificació de la declaració, si no s'ha corregit la situació de desocupació, per causa imputable a la propietat, l'administració pot expropiar temporalment l'usdefruit de l'habitatge, per un període no superior a cinc anys, per llogar-lo a tercers.

42.7. El procediment d'expropiació temporal de l'usdefruit a què fa referència l'apartat 6 s'ha d'ajustar al que estableixen la legislació urbanística i la legislació d'expropiació forçosa. En la determinació del preu just de l'expropiació s'han de deduir les despeses assumides per l'administració en la gestió i en les eventuals obres de millora executades en l'habitatge. La resolució que posi fi al procediment ha de determinar la manera en què els propietaris poden recuperar l'ús de l'habitatge un cop transcorregut el termini de l'expropiació temporal.' Repárese en que el primer apartado derogado (el 6), nada más empezar ya dejaba muy claro que las medidas de los apartados precedentes del mismo artículo debían ser concebidas como medidas de 'fomento', y que sólo tras fracasar éstas resultaría posible elevar un grado la intervención administrativa para imponer obligaciones o cargas propiamente dichas. Así las cosas, la derogación del apartado 6 del artículo 42 LDH, no hizo sino evidenciar la voluntad legislativa de eliminar unas medidas de tipo coercitivo en su día diseñadas para modificar o para quebrar la renuencia de los propietarios de pisos desocupados; con la virtualidad añadida de ver reflejados sus efectos (los de la citada derogación) en el conjunto de la LDH.

Mas no acabará aquí nuestro análisis, toda vez que otros preceptos de la LDH contribuirán, de consuno, a justificar con mayor claridad la conclusión alcanzada por este Tribunal.

En el anterior sentido, podremos ver que el artículo 113 LDH, en sus apartados 1 y 2 reza así: '113.1. L'Administració competent, amb independència de l'acció sancionadora, pot imposar de forma reiterada i consecutiva multes coercitives, fins a un màxim de tres, quan transcorrin els terminis assenyalats per a dur a terme una acció o omissió prèviament requerida.

113.2. Les multes relacionades amb l'incompliment en l'execució d'unes obres es poden imposar amb una periodicitat mínima d'un mes i l'import màxim ha d'ésser del 30% del cost estimat de les obres per a cadascuna d'elles. En altres supòsits, la quantia de cadascuna de les multes no ha de superar el 20% de la multa sancionadora establerta per al tipus d'infracció comesa.' El apartado 1 se refiere a la 'administración competente', y ya hemos podido comprobar que, a los efectos del artículo 42.1 de la ley, esa administración es la de la Generalitat.

Ocurre, además, que conforme al redactado del apartado 2, la multa coercitiva solo se justificará ante una conducta que a su vez pueda ser calificada de infracción administrativa -'infracció comesa', dice la ley-. Luego, si la conducta no encaja en ningún tipo infractor (con independencia de que recaiga o no sanción) tampoco cabrá multa coercitiva. Y en nuestro caso, podremos ver que supuestos como el que es objeto del presente recurso, no constituyen infracción administrativa.

En la dirección que acabamos de apuntar, será indispensable que traigamos a colación el artículo 123.1 LDH: '123.1. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari: h) Mantenir la desocupació d'un habitatge, després que l'Administració hagi adoptat les mesures establertes pels apartats de l'1 al 5 de l'art. 42.' Como es de ver, para que la infracción se consume, será preciso que previamente la administración actuante haya establecido medidas de incentivación o de fomento (de incentivación o de fomento de la voluntaria puesta a disposición de terceros de viviendas desocupadas) y que tales medidas hayan fracasado, o hayan sido rechazadas por la propiedad, si se prefiere. Secuencia de hechos que en el supuesto de autos no consta que se haya verificado o producido, razón por la cual no tendremos más remedio que corroborar que no nos hallamos ante un hecho (la persistente desocupación de la vivienda concernida) susceptible de ser calificado como 'infracción administrativa'. Y si las cosas son así, menester será descartar la existencia de un escenario propicio para el dictado de órdenes de obligado cumplimiento bajo amenaza de multa coercitiva.



QUINTO. No se nos escapa el noble propósito que habría animado la actuación del Ilmo. Ayuntamiento de Terrassa, pero no resulta posible aceptar que sobre los particulares (hoy sobre un Banco; pero mañana sobre cualquiera) puedan imponerse obligaciones o cargas de cierta relevancia en méritos de clausulas ambiguas o difusas, sin una autorización legal precisa e indubitada. Con mayor razón si, tratándose de entidades locales, caemos en la cuenta de que la atmósfera de la que se nutre la autonomía local ha sufrido una mutación importante a raíz de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local; hasta el punto de pasarse de una concepción abierta de la noción de 'servicio público local' (son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los 'fines' señalados como de la competencia de las entidades locales, según la antigua versión del artículo 85.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local -LBRL-), a una concepción limitada, menos generosa y estrictamente apegada a las competencias asignadas legalmente y con la debida precisión; sin demasiadas posibilidades, pues, de apelar directamente a 'fines' para basar en éstos un elenco competencial carente de límites asequibles (véase, a modo de ejemplo, el redactado vigente de los artículos 25.1, 85.3 y 85.5 LBRL).

Razones, las anteriores, que harán que cobre mayor importancia la previsión contenida tanto en el artículo 99 de la ya derogada Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, como en el artículo 103 de la vigente Ley básica 39/2015, de 1 de octubre. Previsión conforme a la cual las multas coercitivas solo podrán ser impuestas 'cuando así lo autoricen las leyes.'

SEGUNDO. Visto el artículo 139 de la ley jurisdiccional y no observándose razones que justifiquen su no imposición, procede condenar en costas a la apelante, hasta el límite que se dirá. Vistos los preceptos citados y demás de aplicación,

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto en nombre y representación del Ayuntamiento de Terrassa contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de los de Barcelona de fecha 14 de junio de 2.017. Con imposición a la apelante de las costas de esta alzada, bien que limitadas, por el concepto de honorarios de letrado, a la cantidad máxima de 1.000 euros (mil euros).

Firme que sea esta resolución, con certificación de la misma y atento oficio en orden a la ejecución de lo resuelto, procédase a la devolución al Juzgado de procedencia de las actuaciones y expediente recibidos.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciendo saber que no es firme, pudiendo interponer frente a ella recurso de casación ante la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado y que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala sentenciadora, recurso deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección sentenciadora en el plazo de los 30 días siguientes al de la notificación de esta resolución, con el cumplimiento de los requisitos enumerados en los artículos 86 y siguientes, debiendo tenerse presente el acuerdo del Consejo General del Poder Judicial de 19 de mayo de 2016, por el que se publica el acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016, de fijación de reglas sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación (B.O.E. nº 162, de 6 de julio de 2.016).

No cabrá contra esta resolución, por el contrario, recurso de casación ante la Sección de Casación de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia a que se refiere el segundo inciso del artículo 86.3 de la ley jurisdiccional, por infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, por equiparación en este caso de las sentencias de esta Sala a las dictadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su propio ámbito, tal como han declarado los autos de la Sección de Casación de esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de 10 de mayo de 2.017 (recursos de casación 1/2017, 3/2017, 4/2017, 5/2017 y 8/2017).

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal al rollo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, constituido en audiencia pública. Doy fe.