Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 40/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 323/2016 de 31 de Enero de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA: 00040/2018
Ponente: Don Benigno López González
Recurso número: Procedimiento ordinario 323/16
Recurrente: Confederación Intersindical Galega (CIG)
Demandada: Confederación de Economía, Emprego e Industría
EN NO MBRE DE EL REY
La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de Galicia,
se ha dictado la:
S E N T E N C I A
Ilmo/Ilmas. Sr/Sras:
Don Benigno López González, presidente.
Doña Blanca María Fernández Conde
Doña Dolores Rivera Frade
A Coruña, a 31 de enero de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo Procedimiento ordinario que con el número 323/16 pende
resolución de esta Sala, interpuesto por la Confederación Intersindical Galega (CIG) , representada por el
procurador Don José Amenedo Martínez y dirigido por la letrada doña Begoña Alonso Santamarina contra la
Resolución de fecha 11 de octubre de 2016, por la que se declara la pérdida del derecho al cobro parcial de la
subvención concedida a la actora, para ejecución cursos de formación. Es parte demandada l a Consellería
de Economía, Emprego e Industría , representada y dirigida por el Letrado de la Comunidad.
Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Don Benigno López González.

Antecedentes

PRIMERO .- Admitido a trámite el presente recurso, se practicaron las diligencias oportunas y se mandó que por la parte recurrente se dedujera demanda, lo que realizó a medio de escrito con los Hechos y Fundamentos de Derecho que estimó procedentes y suplicando se dicte sentencia estimando íntegramente el recurso, declarando la nulidad o anulabilidad de la resolución recurrida y condenando a la parte demandada a satisfacer a la recurrente la cuantía de la subvención otorgada y, por tanto, a liquidar y pagar la cantidad de 94.318,86 euros más los intereses legales que corresponda desde el momento en que se practicó tal deducción, hasta el momento en que se abone la cantidad adeudada, con imposición de las costas.



SEGUNDO .- Conferido traslado de la demanda a la parte demandada, evacuó dicho traslado a medio de escrito, con los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes y suplicando se dicte sentencia desestimando el recurso.



TERCERO : Recibido a prueba el recurso se admitió la practicada con el resultado que obra en autos y, finalizado el trámite de conclusiones concedida a las partes, se declaró concluso el debate escrito, quedando las actuaciones sobre la mesa para dictar sentencia por el turno que corresponda. Siendo la cuantía del recurso la de 93.318,86 EUROS .

Fundamentos

PRIMERO .- La Confederación Intersindical Galega (C.I.G.) interpone recurso contencioso administrativo contra resolución de la Consellería de Economía, Emprego e Industria de la Xunta de Galicia, de fecha 11 de octubre de 2016, por la que se declara la pérdida del derecho al cobro parcial, por importe de 94.318,86 euros, de la subvención concedida a la actora para la ejecución de los cursos del Plan de Formación PF 2014/000014.



SEGUNDO .- Por Orden de 24 de octubre de 2014 se aprobó la convocatoria de subvenciones para la financiación de planes de formación dirigidos prioritariamente a personas trabajadoras ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, regulador del subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

Por acuerdo del Director Xeral de Orientación e Promoción Laboral, de fecha 5 de agosto de 2016, se inició procedimiento de pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención concedida a la Confederación impugnante para la ejecución del Plan de Formación PF 2014/000014.

El expediente de que derivan las presentes actuaciones fue tramitado por la C.I.G., promotora junto con la entidad forGA de la Agrupación Gallaecia, al amparo de la citada Orden de 24 de octubre de 2014.

Sostiene la representación demandante que la totalidad de los gastos imputados por la Agrupación Gallaecia a la subvención de formación concedida, se ejecutaron dentro del período de desarrollo del plan de formación, entre el 1 de septiembre de 2014 y el 31 de agosto de 2015, tal y como previene el artículo 3 de la expresada Orden reguladora. La primera acción formativa inició su ejecución el 7 de enero de 2015.

En fecha 27 de mayo de 2015 la Agrupación Gallaecia recibió autorización de la Xunta de Galicia, detallada por curso e importe autorizado, para subcontratar parte de la docencia del plan formativo subvencionado con la entidad mercantil Siglo XXI Consultores, S.L., suscribiendo contrato con la misma y remitiéndolo a la Dirección Xeral otorgante junto con los presupuestos ofertados por otras entidades de formación, de conformidad con lo establecido en la Ley de Subvenciones de Galicia. Entre las cláusulas del contrato pactado, dos de ellas obligaban a la subcontratada a invertir en los salarios y en la seguridad social del personal docente destinado al plan formativo subcontratado el 50% del precio total convenido, así como destinar a la coordinación de dicho plan, al menos, una persona de su cuadro de personal a jornada completa.

El 17 de julio de 2015 la Apoderada General de la forGA, integrante de la Agrupación Gallaecia, alegó ante la Consellería de Traballo e Benestar, que la 'Guía Informativa. Justificación Económica 2014' introducía normas distintas de las contenidas en la Orden de convocatoria.

Por Acuerdo de 5 de agosto de 2016, la Dirección Xeral de Orientación e Promoción Laboral inició el procedimiento de declaración de pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención concedida a la C.I.G.

para la ejecución del referido Plan formativo, haciendo las siguientes consideraciones: - Subvención total concedida: 783.582 euros - Subvención después del rateo y exentos de igualdad: 772.662 euros - Justificado subvencionable después del rateo y exentos: 678.475,77 euros - Importe de la minoración: 94.812,57 euros - Justificación admitida: 583.663,20 euros Es decir, del importe subvencionado se le reduce a la actora la suma de 94.812,57 euros, por razón de las siguientes imputaciones: - 1.- El coste de limpieza del local de Milladoiro (Ames), por importe de 34,32 euros, abonado fuera de plazo.

- 2.- El coste de fotocopias (factura nº 1/01507938 de NEA F3), por importe de 493,71 euros, abonado fuera de plazo.

- 3.- El coste de fotocopias (factura nº 1/01510812 de NEA F3), por importe de 493,71 euros, abonado fuera de plazo.

- 4.- El coste de luz, del proveedor Endesa Energía SAU (factura nº P6C501N0014165), por importe de 130,76 euros, fuera del período de liquidación del expediente.

- 5.- El coste de mantenimiento de luz, del proveedor Endesa Energía SAU (factura nº P4Z518N0000200) por importe de 34,07 euros, por tratarse de un concepto no subvencionable.

- 6.- Los sobrecostes de docencia que figuran en diversas facturas emitidas por Siglo XXI Consultores de Formación, S.L., por importe de 93.401 euros, por incrementos injustificados en la subcontratación.

- 7 .- Los costes de docencia de doña Delfina (factura nº NUM000 ) de Siglo XXI Consultores de Formación, S.L., por importe de 225 euros, por falta de documentación justificativa, en concreto de la nómina de dicha trabajadora.

En fecha 30 de agosto de 2016 el representante legal de la Agrupación Gallaecia, constituida por la C.I.G. y la Fundación para la Orientación Profesional, la Investigación y el Desarrollo Tecnológico, el Empleo y la Formación en Galicia, formuló alegaciones en contra de esa pérdida parcial del derecho al cobro. Sólo fue acogida la alegación de considerar como subvencionable la suma de 493,71 euros correspondiente a la factura 1/1507938 ( 2 ) de la empresa NEA F Ibérica SLU, al haber respetado los plazos establecidos, por lo que el importe de la minoración se redujo a 94.318,86 euros, cuyo abono se reclama en el presente recurso.



TERCERO .- Entiende la parte demandante que se ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido para la justificación económica de la subvención en materia de subcontratación de docencia (artículos 21, 23 y 24, Anexo V y Disposición Adicional 3ª de la Orden de 24 de octubre de 2014) y, con ello, infringido el ordenamiento jurídico.

Afirma la parte actora que la repetida Orden de convocatoria incluye como costes financiables directos las retribuciones a percibir pos las personas formadoras, tanto internas como externas, comprendiendo los salarios, seguridad social, ayudas y coste de gastos de locomoción, sin otro limite que el importe global de la subvención. Que dicha Orden autoriza la subcontratación hasta el 50% del plan de formación, si bien la misma no puede suponer un incremento de coste, ha de formalizarse en contrato escrito autorizado por la Administración concedente y la justificación de los costes ha de acreditarse a través de las correspondientes facturas. Y así dice haber actuado la parte demandante.

Sin embargo, sigue afirmando la actora, en el mes de julio de 2015, ocho meses después de publicarse la Orden de convocatoria, se introdujo una modificación del expresado procedimiento, por medio de la 'Guía Informativa. Justificación Económica 2014', creándose nuevas obligaciones de cara a la justificación de los gastos, estableciéndose nuevos límites para los gastos de docencia de subcontratistas.

Con esta nueva normativa, la Administración consideró que se había producido un incremento injustificado del gasto en la facturación emitida por la empresa subcontratada, al apreciarse un sobrecoste de la actividad que infringe lo dispuesto en los artículos 27.2 de la Ley de Subvenciones de Galicia y 24.5 de la Orden de convocatoria. Pero tal valoración resulta imposible, en opinión de la parte demandante, toda vez que, por un lado, la subcontratación fue autorizada por la Administración y si hubiere apreciado algún sobrecoste inmediatamente habría denegado la misma y, por otro, en la Orden de convocatoria no se establecía otro límite económico que el importe global de la subvención concedida.

En atención a lo expuesto, la recurrente postula la anulación de la resolución recurrida y la condena de la Administración a satisfacerle la cuantía de la subvención otorgada y, en consecuencia, a liquidar y abonar la minoración realizada por importe de 94.318,86 euros, más los intereses legales devengados desde que la deducción se produjo y hasta el momento de su completo y definitivo pago.



CUARTO .- La 'Guia informativa. Justificación económica 2014', elaborada por la Dirección Xeral de Emprego e Formación; en su Disposición Final Primera, señala que 'se autoriza a la persona titular de la Dirección Xeral de Emprego e Formación para dictar, en el ámbito de sus competencias, las resoluciones e instrucciones necesarias para el desarrollo y ejecución de esta disposición'. De ahí que, como se infiere de la propia denominación y del contenido de la disposición transcrita, goce tan solo de carácter informativo y en nada modifique la normativa contenida en la Orden de convocatoria que regula el procedimiento en orden a la justificación de gastos. Dicha Guía no crea ni introduce nuevas obligaciones ni establece distintos límites a los gastos docentes. Cumple una finalidad aclaratoria, instruyendo a los beneficiarios de las subvenciones respecto al modo en que deben justificar el gasto.

Que la subcontratación haya sido, en su momento, autorizada no transforma a ésta en una patente de corso que permita al beneficiario gastar, aun cuando justifique el gasto, cualquier suma siempre y cuando no rebase el importe de la cantidad global de la subvención percibida. Corresponde a la Administración, en el marco de sus facultades de control, la supervisión de la justificación del gasto, la necesidad del mismo y si dicho gasto es o no subvencionable. Por ello no es de recibo afirmar que si la administración hubiere apreciado, al tiempo de autorizar la subcontratación, un sobrecoste, no la habría autorizado. No debe olvidar la representación actora que, al folio 300 del expediente, figura el acuerdo de la Dirección Xeral de Emprego e Formación por el que se autoriza la subcontratación aludida en el que, claramente, se establece: 'este acuerdo se refiere a la concesión de autorización para contratar con dicha entidad (Siglo XXI Consultores, S.L.) el servicio de docencia, no entrando a valorar en ningún caso extremos que deban ser objeto de justificación en la correspondiente solicitud de liquidación'. La autorización de subcontratación de la docencia no conlleva, por tanto, la admisión sin más de cualquier gasto, pues lo contrario podría suponer un incremento injustificable del mismo que proscribe, con carácter general la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia.



QUINTO .- Establece el artículo 27.1 de esta Ley que ' se entiende que un beneficiario subcontrata cuando concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituya el objeto de la subvención. Queda fuera de este concepto la contratación de aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada' .

Y añade su apartado 2: 'El beneficiario únicamente podrá subcontratar, total o parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea. La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no sobrepasará del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención.

En el supuesto de que tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no sobrepase del 50% del importe de la actividad subvencionada. En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma'.

El artículo 24.5 de la Orden de convocatoria dispone: 'Al amparo del artículo 27 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia , las entidades beneficiarias del programa regulado en esta Orden podrán subcontratar, previa comunicación a la persona titular de la Dirección Xeral de Emprego e Formación, por una sola vez, y hasta el 50% del plan de formación, la realización de las acciones formativas financiadas con cargo a esta convocatoria, toda vez que la subcontratación no puede suponer un aumento del coste de ejecución de la acción formativa. La contratación de personal docente para la impartición de la formación subvencionada por parte de la entidad beneficiaria no se considerará subcontratación'.

Y el artículo 31.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , de carácter básico, señala: 'Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta Ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado'.

En el supuesto que nos ocupa, entrando ya en el análisis pormenorizado de las partidas determinantes de la deducción que comporta la pérdida parcial del cobro de la subvención, debe resaltarse que la parte actora afirma que los pagos imputados se realizaron dentro del plazo previsto para la ejecución en el artículo 3 de la Orden reguladora (entre el 1 de septiembre de 2014 y el 31 de agosto de 2015). Y no se discute que haya sido así, lo que sucede es que dicho precepto establece, también y de modo taxativo, que dichos gastos deberán estar justificados en el plazo de un mes a contar desde la finalización del plan de formación. Y así lo corrobora, además, el artículo 22.3 de la citada Orden de convocatoria.

En el presente caso, el plan formativo concluyó el 31 de julio de 2015, por lo que el plazo para la justificación de los gastos expiraba el 31 de agosto siguiente. Si no se cumple esta premisa el gasto pierde la consideración de subvencionable, al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley de Subvenciones de Galicia . Las facturas emitidas por los proveedores Limpiezas Salgado, S.L. ( 1 ) y NEA F 3 Ibérica SLU (3), números, respectivamente, 215/1831 y 1/01510812, por importes de 34,32 euros y 493,71 euros, también respectivamente, fueron abonadas, la primera el 11 de septiembre de 2015 y, la segunda, el 16 de septiembre de 2015, por lo tanto fuera del plazo establecido.

En lo que atañe a los costes de docencia que figuran en diversas facturas emitidas por Siglo XXI Consultores de Formación, S.L. ( 6) , por importe de 93.401 euros, se ha constatado que suponen un incremento injustificado de la facturación emitida dado el importe abonado al personal que desarrolló las funciones de docencia, determinando un sobrecoste de la actividad subvencionada que no se ha justificado en debida forma. El apartado 4 de la 'Guía informativa. Justificación económica 2014' indica que 'en cuanto a los criterios aplicables para establecer límites en la imputación de costes relativos a la subcontratación de la docencia a través de un servicio externo, se aplicará lo dispuesto en la normativa vigente en materia de contratación pública, en el sentido de fijar como límites máximos los porcentajes recogidos en el artículo 131.1. a ) y b) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. En consecuencia, se aplicó al coste medio de los docentes el incremento máximo autorizado en concepto de gastos generales de estructura que ascienden al 23%, arrojando un resultado o cuantía máxima de imputación por este concepto. A la vista de la diferencia entre el coste/hora imputado por la actora y el límite de coste/hora anteriormente señalado, se aprecia la imputación incorrecta, por lo que procede la reducción correspondiente.

La reducción por gastos de docencia de doña Delfina , cifrados en 225 euros ( 7 ), viene avalada por el hecho de que la beneficiaria, pese a ser requerida para ello, no aportó la información ni puso a disposición de la Administración concedente de la subvención la nómina de dicha trabajadora que permitiera comprobar el coste de su docencia.

Respecto a la factura por coste de mantenimiento de luz, librada por la entidad Endesa Energía ( 5 ), por importe de 34.07 euros, su reducción responde al hecho de que no nos hallamos ante un concepto subvencionable. Y en lo que afecta a la factura emitida por la misma empresa por coste de luz (4 ) por importe de 130,76 euros, la misma fue justificada fuera del periodo de liquidación del expediente.

En consecuencia, procede ratificar la reducción económica acordada y, consiguientemente, la pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención concedida a la actora, por importe de 94.318,86 euros.

Por las razones expuestas procede desestimar el recurso planteado.



SEXTO .- Al desestimarse el recurso procede imponer a la parte recurrente las costas procesales, de conformidad a las previsiones del artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa ; en aplicación de lo dispuesto en el indicado precepto legal se limita la suma reclamar en concepto de gastos de defensa y representación de la parte demandada a la cantidad de 1.500 euros.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Confederación Intersindical Galega (C.I.G.) contra resolución de la Consellería de Economía, Emprego e Industria de la Xunta de Galicia, de fecha 11 de octubre de 2016, por la que se declara la pérdida del derecho al cobro parcial, por importe de 94.318,86 euros, de la subvención concedida a la actora para la ejecución de los cursos del Plan de Formación PF 2014/000014.

Imponer las costas procesales a la parte recurrente en los términos y con la limitación cuantitativa establecida en el Fundamento de Derecho Sexto.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se de cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa . Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0323/16), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACION Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente Don Benigno López González , al estar celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Primera de este Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el día de su fecha.- Doy fe.