Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 409/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 266/2017 de 23 de Octubre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
Recurso Contencioso-Administrativo núm. 266/2017
SALA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 4ª
Magistrados Ilmos. Sres.:
D. Miguel Ángel Olarte Madero, Presidente
D. Edilberto José Narbón Laínez
D. Manuel José Domingo Zaballos, ponente.
SENTENCIA NÚM. 409/18
En Valencia, a 23 de octubre de 2018
Visto por la Sección cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, constituida por los Sres. Magistrados relacionados en el encabezamiento, los
autos del presente recurso contencioso-administrativo número 266/2017, interpuesto por la FEDERACIÓN
ESPAÑOLA DE RELIGIOSOS DE LA ENSEÑANZA -CENTROS CATÓLICOS DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA, representada por el procurador Don Enrique J. Domingo Roig , contra la Orden de la
Consellería de Educación, Cultura y Deporte, por la que se fija el número máximo de alumnos por unidad en
el nivel de educación infantil (3 años) en determinadas localidades de la Comunidad Valenciana para el curso
2017-2018. Es parte demandada la Generalitat, representada y asistida por letrada de la Generalitat, siendo
Ponente el magistrado Ilmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos, que expresa el parecer de la Sala.
Asunto Acción Administrativa. Disposición administrativa.

Antecedentes

Primero.- La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo en fecha 19 de junio de 2017 contra la Orden 18/2017 de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte que se reseña en el jundamento jurídico primero de esta Sentencia.

Formalizada demanda, que se presentó el 26 de septiembre de 2017, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó oportunos, terminó solicitando sentencia que anulara dicha Orden Segundo.-La Abogada de la Generalitat contestó a la demanda el 16 de noviembre de 2017 y, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó sentencia con pronunciamiento desestimatorio del recurso.

Tercero.- Quedó fijada la cuantía del recurso en indeterminada, Decreto de la Letrada de la Administración de Justicia de fecha 17-11-2017 Cuarto.-Por Auto de 15 de diciembre de 2017 se recibió el juicio a prueba, teniendo por incorporada la documental de la Generalitat y de la codemandada, declarándose concluso el pleito y quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Quinto.-Por Diligencia de ordenación de 28-5-2018 se abrió plazo para conclusiones escritas, que presentó la parte demandante el 13 de junio y la Generalitat el 2 de julio.

Sexto.Por Diligencia de ordenación de 3 de julio se declaró el pleito concluso y por Providencia de 25 de julio del Presidente de la Sección fue señalado fecha para votación y fallo el 17 de octubre de 2018, fecha en que ha tenido lugar.

Fundamentos

Primero.-Tiene por objeto el recurso interpuesto por la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE RELIGIOSOS DE LA ENSEÑANZA -CENTROS CATÓLICOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, la Orden de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte, por la que se fija el número máximo de alumnos por unidad en el nivel de educación infantil (3 años) en determinadas localidades de la Comunidad Valenciana para el curso 2017-2018.

Se publicó en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana 19-5-2017 Pretende la Asociación demandante la estimación del recurso y, con ello, que se declare la nulidad o anulabilidad de la Orden y deje sin efecto la citada disposición, por ser contraria al Ordenamiento jurídico.

La Abogada de la Generalitat interesa la desestimación del recurso, con todos los pronunciamientos favorables a la Administración.

Segundo.- En defensa de supretensión anulatoria por contravención del ordenamiento jurídico la representación de la parte actora desarrolla los siguientes motivos impugnatorios: a) Extemporaneidad de la Orden recurrida. b) Nulidad o anulabilidad de la Orden recurrida por falta de competencia. C) Nulidad o anulabilidad de la Orden impugnada por falta de motivación.

La Abogada de la Generalitat, en la representación que ostenta, sostiene que la Orden no incurre en transgresión legal, por cuanto se presenta sobradamente motivada y tiene su fundamento en el el Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero -artículo 7- y en la Disposición final primera del Decreto 59/2016 de 13 de mayo, del Consell. Niega la extemporaneidad aducida de contrario.

Así planteada la controversia, se nos presenta el litigio en términos fundamentalmente jurídicos.

Tercero.- Comenzando pordel analizar el tercero de los motivos impugnatorios, sostiene la Federación Española de religiosos de la enseñanza-Centros católicos de la Comunidad Valenciana, que si bien la limitación del número máximo de alumnado por aula - 23 en lugar de 25- solo habría de afectar al curso 2017-2018, en realidad se extiende al alumnado matriculado en dichas unidades hasta que llegue a sexto de educación primaria.

En efecto, la Orden indica que la fijación del número máximo de alumnos lo es para el curso 2017-2018, pero es cierto que su contenido se prorroga en el tiempo, por lo que prevé precisamente ese artículo 2.2., en el que se establece a las claras que la relación numérica alumno-docente tendrá vigencia para las unidades afectadas, durante los 9 cursos siguientes a su implantación. En rigor por esa sola circunstancia no estamos ante un defecto de motivación, sino más bien de un desajuste entre la denominación que se da a la misma Orden y sus verdaderos efectos.

Se dice también en la demanda que la ratio máxima se fija arbitrariamente y sin motivación alguna. Tal arbitrariedad no se constata acreditada; para empezar por lo que expresa el Preámbulo, léanse sus párrafos séptimo a décimo y último consideraciones a propósito de que el aumento de las ratios había provocado una disminución en las plantillas docentes con la consecuencia de importante merma en la calidad de la educación.

Más difícil enjuiciar si la misma Orden, con los informes que la preceden, contiene una motivación suficiente precisamente en la determinación de las localidades afectadas en las tres provincias de la Comunidad Valenciana (treinta en total). Se alega en la demanda - y en conclusiones - que aplica un criterio lineal en la reducción de la ratio máxima sin atender a las circunstancias de cada municipio, cuando son muy distintas (desde capital de provincia como Castellón de la Plana a municipio mucho menor, como Concentaina...) y que la apelación a las características socioeducativas y demográficas necesitan de acreditación en el expediente que no concurre. En efecto, de las actuaciones no se extrae concreta explicación de a qué obedece la elección de las treinta localidades cuyos centros educativos se ven afectados por la medida, tampoco de la prueba documental practicada (informe remitido por el Jefe de servicio de planificación educativa, fechado el 17-1-2018, al ramo de prueba); es más, en el escrito de conclusiones de la demandada nada se nos dice al respecto.

De cualquier modo, el defecto de motivación en la Orden no es la razón determinante que conduce al pronunciamiento anulatorio, porque concurren dos claras transgresiones del ordenamiento jurídico que pasamos a concretar.

Cuarto.- Concurre la extemporaneidad de la Orden en cuanto se refiere y surte efectos en el curso 2017-2018.

La disposición final primera, número 2, del Decreto 59/2016, de 13 de mayo, por el que se fija el número máximo del alumnado y la jornada lectiva del personal docente en los niveles no universitarios regulados por la L.O. 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en los centros no universitarios de la Comunidad Valenciana, a propósito de la fijación por la Consejería de la ratio máxima del alumnado por unidad , inferior a la del Decreto prescribe que el titular de la Consejería competente en materia de Educación en aquellas localidades que, por sus características socioeconómicas y demográficas así lo aconseje, podrá fijar para los centros públicos y privados concertados una ratio máxima de alumnado por unidad o grupo inferior a al establecida en este decreto. Literalmente en su número 3: Esta facultad se ejercerá mediante orden que se publicará en el Diari Oficial de la Comunitad Valenciana con anterioridad al inicio del proceso de admisión de alumnado en las distintas etapas educativas, y tendrá vigencia durante el período temporal que se determine.

En línea con lo queaduce la demandante, las resoluciones de 29 de marzo de 2017 de las tres Direcciones territoriales de Educación por las que se establece en a las enseñanzas de Educación Infantil (...) en centros públicos y privados concertados el calendario y el procedimiento de admisión del alumnado (DOGV de 30- 3-2017) determinan el calendario de admisión (apartado segundo) y participación en el proceso de admisión y en el Anexo I aparece el calendario de admisión para las enseñanzas de Infantil, con la previsión de Actuaciones previas , y luego el proceso de admisión del alumnado , en este caso con la constitución de las comisiones municipales de escolarización , de distrito y sectoriales: hasta el 5 de abril. Es decir, conforme a las propias resoluciones de la Consejería, después de las actuaciones previas, El proceso de admisión del alumnado comienza con la constitución de las mentadas comisiones, hasta el 5 de abril. Como la Orden impugnada se publicó el día 17 de mayo, es obvio que se separó no solo en la fecha de publicación, sino en su firma - 13 de mayo- del Decreto del Consell al que expresamente apela como fundamento la misma Orden, párrafo 6 de su Preámbulo. Ante tan clara determinación - actos propios de la Administración autonómica- no es de acoger el alegato en la contestación a la demanda de que a efectos prácticosse considera el inicio del procedimiento de admisión en las distintas etapas educativas la fecha de la publicación de las vacantes en los centros educativos. Por esta razón la Orden impugnada jurídicamente no debió desplegar efectos en el curso académico 2017-2018.

Quinto. La Orden se dicta también - y antes que nada- con transgresión por la Administración autonómica del principio de competencia.

Volviendo al Preámbulo de la Orden, párrafos 4º y 5º, se apela como fundamento, en primer lugar, al Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación, la educación primaria y la educación secundaria; en concreto al artículo 7 sobre educación infantil. Lo propio se alega en la contestación a al demanda.

Ese artículo 7, el más corto de la disposición administrativa prescribe literalmente : " Los centros docentes que ofrecen el segundo ciclo de la educación infantil tendrán , como máximo, 25 alumnos por unidad escolar". Nada más. Y nada más aparece en el R.D. 132/2010 a propósito de lo que ese artículo prescribe. No se habilita, desde luego a la Administración educativa para que altere la ratio, ni endureciéndola ni dulcificándola. La disposición final primera, título competencial, recoge que tiene carácter de norma básica y se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.1º de la Constitución, así como de su artículo 30.

El Decreto 59/2016, de 13 de mayo, del Consell - segunda apelación en la Orden a modo de fundamento, así como en los alegatos de la Abogada de la Generalitat - dispone en su artículo 5 que El número máximo de alumnado por unidad o grupo en los centros que impartan el segundo ciclo de Educación Infantil, de acuerdo con la normativa básica, se establece en 25. Por su parte la disposición final primera prevé que el titular de la Consejería de Educación podrá fijar una ratio máxima de alumnado por unidad o grupo inferior a al establecida en este decreto .

Pues bien, no es jurídicamente viable aprobar la Orden con fundamento en la mentada disposición administrativa autonómica, por la sencilla razón de que, como se desarrolla en al demanda - ordinal tercero de sus fundamentos jurídicos- supone vulneración del precepto estatal básico. Esa norma estatal no permite modular la ratio máxima a las comunidades autónomas; en contraste, por ejemplo, con lo que prescribe su adicional quinta (el número máximo de alumnos por unidad escolar dispuesto en el R.D. debe entenderse sin perjuicio de la obligación de los centros acogidos al régimen de conciertos educativos de que las unidades concertadas tengan una relación media alumnos/ profesor por unidad escolar no inferior a la que determine la Administración educativa, teniendo en cuenta la existente privados La Sala no ha de calificar si es acertado o no en pro de la calidad de la enseñanza que la ratio máxima sea reducida (no se le haría difícil responder a eso afirmativamente). Lo que ocurre es que nos encontramos ante una cuestión sujeta a la apreciación y determinación que el ordenamiento jurídico deja en manos del reglamentador competente, generando consecuencias, naturalmente , para infinidad de destinatarios, entre ellos los centros educativos que imparten enseñanzas en régimen de concierto. En este caso, la competencia corresponde al Consejo de Ministros autor de una disposición administrativa de contenido básico, que no da pie a la alteración del máximo de alumnos por unidad escolar; no se da esa opción, porque directamente se determina en el Real Decreto tan citado de 12 de febrero de 2010, y a dicha disposición administrativa ha de estarse entretanto mantenga su vigencia.

Por todo lo que precede se impone satisfacer la pretensión de la parte demandante, no otra que la anulación de la Orden impugnada, al ser contraria al ordenamiento jurídico Sexto.-Con el pronunciamiento estimatorio han de imponerse las costas procesales a la Generalitat , por lo dispuesto en el artículo 139.1 de la ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-adva. Activando la facultad reconocida en el nº4 de dicho cuerpo legal, se hace en la cuantía máxima de 2.500€ Vistos los preceptos citados y los demás de general aplicación.

En el nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española:

Fallo

Declarar contraria a derecho y anular la Orden de la Consellería de Educación, Cultura y Deporte, por la que se fija el número máximo de alumnos por unidad en el nivel de educación infantil( 3 años) en determinadas localidades de la Comunidad Valenciana para el curso 2017-2018. Con imposición de las costas procesales a al demandada en al suma máxima de 2500€ Conforme dispone el art. 72.2 de la LRJCA, firme que llegue a ser la Sentencia, la Generalitat habrá de proveer sin dilación la inserción del presente fallo en el DOGV.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Senten¬cia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.