Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 413/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 437/2018 de 22 de Julio de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009710
NIG: 28.079.00.3-2018/0015795
Procedimiento Ordinario 437/2018 O - 01
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN OCTAVA
PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 437/2018
S E N T E N C I A Nº 413/2019
Ilmos/as Sres/as.
Presidenta:
Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano
Magistrados/as:
D. Rafael Botella García Lastra
Dª Juana Patricia Rivas Moreno
Dª María Dolores Galindo Gil
Dª María del Pilar García Ruiz
En Madrid, a veintidós de julio de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres./as. Magistrados/as relacionados al margen, los autos del
presente recurso contencioso-administrativo número 437/2018, interpuesto por el Procurador de los Tribunales
D. Vicente Ruigómez Muriedas, en nombre y representación de la entidad mercantil CENTRO DE ESTUDIOS
CADEL, S.L., contra la Orden de 13 de abril de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de
la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso el reintegro de la subvención concedida a la mercantil ahora
demandante para la realización de la acción formativa 14/4586 (Expediente NUM000 ).
Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Letrado de sus
Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



SEGUNDO.- La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.



TERCERO.- No se recibió a prueba el proceso pero se dio a las partes traslado al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 17 de julio de 2019, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la Orden de 13 de abril de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso el reintegro de la subvención concedida a la mercantil ahora demandante para la realización de la acción formativa 14/4586 (Expediente NUM000 ). En particular, se dispuso el reintegro de la cantidad de 9.954,71 euros (8.927,17 euros en concepto de principal, y 1027,54 euros por intereses de demora).

La resolución impugnada justifica del modo siguiente la decisión que contiene: 'Los documentos bancarios aportados como justificante de pago de la factura nº 28/15/139 de Finet Soluciones Informáticas, S.L. en concepto de formadores externos son denominados, literalmente, 'Ingreso en efectivo' y 'operaciones en efectivo', realizándose una imposición (que por definición, tiene que ser en efectivo) de 14.640,00 euros por parte de Adolfo , no de la entidad solicitante, e la cuenta de Finet Soluciones Informáticas, S.L. S bien es cierto que se aporta también un certificado emitido por la entidad bancaria en el que se indica que Centro de Estudios Cadel 'emitió un traspaso de fondos' a la sociedad Finet Soluciones Informáticas, S.L en operativa bancaria, un traspaso se refiere a un movimiento de fondos entre cuentas abiertas en una misma entidad y a nombre de un mismo titular, declaración que contradice los datos de los documentos bancarios anteriormente referidos.

Y en lo que se refiere al justificante de pago del gasto en concepto de Personal de apoyo, el justificante de pago aportado es un documento bancario de 'Ingreso en efectivo' en el que la trabajadora Violeta realiza una imposición de 346,05 euros en su propia cuenta corriente.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se verifica que los gastos en concepto de formadores externos y de personal de apoyo han sido pagados en efectivo, incumpliendo lo establecido en el artículo 9.1.a) de la Orden 2838/2012, de 8 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo, y no siendo por tanto subvencionables' .



SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare que la resolución impugnada es nula de pleno derecho, se deje sin efecto y se consideren justificadas las cantidades percibidas en concepto de ayuda, procediendo al reintegro de la cantidad ya devuelta. En esencia, la parte actora apoya tales pretensiones en dos argumentos impugnatorios: de un lado, en el carácter antiformalista del procedimiento administrativo; de otro, en la vulneración del principio de confianza legítima. En relación con el primero, sostiene la actora en su demanda que, dado que no consta que haya incumplido las 'cargas asumidas' no resulta lógico que, 'por una presentación de determinados documentos bancarios, que únicamente a criterio de la administración y no del sistema bancario, se obligue (...) a financiar tareas y acciones formativas, cuando no tiene ninguna obligación legal de hacerlo, máxime cuando ha cumplido con todas sus obligaciones materiales y de fondo, y su único 'pecado' ha sido la presentación de una serie de justificantes bancarios, soportados por un certificado bancario legal y claro' . En relación con el segundo motivo impugnatorio, se limita la recurrente a explicar cómo se integra el principio de confianza legítima y a afirmar meramente, sin mayor explicación, del modo en que lo habría sido, que se ha vulnerado por la demandada.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso en su escrito de contestación a la demanda, del cual queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.



TERCERO.- La cuestión de fondo sobre al que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la resolución que dispuso el reintegro parcial de la subvención concedida a la ahora demandante.

Son antecedentes fácticos de interés para la resolución del presente recurso, según se derivan del expediente administrativo, los siguientes: 1º) Por Orden de 22 de diciembre de 2014, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, de la Comunidad de Madrid, se concedió a la actora una subvención en cuantía de 18.300,00 euros para llevar a cabo la acción formativa nº 14/4586, denominada 'Asesoramiento y gestión administrativa de productos y servicios financieros', adquiriendo el beneficiario.

2º) Con fecha 15 de abril de 2015, la entidad mercantil FINET, S.L. emitió la factura nº 28/15/139, a nombre de la entidad mercantil ahora recurrente por la cantidad de 14.460,00 euros por el concepto de 'Impartición de 200 horas de docencia durante el periodo de 12 de febrero a 1 de abril de 2015, en el módulo formativo 14/4586 MF0989-AF.1 Asesoramiento y gestión administrativa de productos y servicios financieros'.

En dicho documento se hizo constar dentro de las 'Condiciones de pago' que se habría de hacer por 'transferencia bancaria'.

3º) La entidad recurrente, al resultar beneficiaria de la subvención recibió un anticipo de 13.725,00 euros que le fue abonado en fecha 28 de abril de 2015.

4º) Tras la finalización de la acción formativa, la recurrente presentó la documentación justificativa de los gastos y la solicitud de liquidación.

5º) Por Resolución de 4 de septiembre de 2017 se acordó el inicio del procedimiento de reintegro, notificándose a la entidad interesada, que presentó escrito de alegaciones en fecha 5 de octubre de 2017.

Junto a dicho escrito de alegaciones se acompañó un documento de fecha 23 de abril de 2015, relativo a 'Operaciones de efectivo' con el Banco Santander, acreditativo del ingreso, en efectivo, de la cantidad de 14.640,00 euros por la ahora recurrente en concepto de 'Factura 28/15/139 Curso 14/4586', en la cuanta de la que aparece como titular FINET SOLUCIONES INFORMÁTICAS. La imposición de tal cantidad aparece realizada por D. Adolfo , Administrador de la mercantil actora, según se reconoce en su demanda.

Igualmente, se aportó un documento bancario acreditativo del ingreso en efectivo realizado el 11 de marzo de 2015 por Dª Violeta en cuenta corriente de la que aparece como cotitular, por la cantidad de 346,06 euros, siendo tal la cuantía de la nómina devengada por un periodo de liquidación del 19 al 28 de febrero de 2015 por los servicios prestados para la ahora recurrente como 'Empleada de servicios'.

Finalmente, se acompañó al escrito de alegaciones un documento de fecha 2 de octubre de 2017, firmado por Dª Belen , apoderada del Banco Santander, Sucursal 3158, sita en Alcorcón, Plaza del Peñón, 5.

En el que se hace constar que la entidad ahora demandante 'emitió un traspaso de fondos a la sociedad FINET SOLUCIONES INFORMÁTICAS, S.L. (...) a la cuenta de la que es titular, número (...), de importe 14.640 eur en concepto FACTURA 28/15139 CURSO 14/4586, el pasado día 23 de abril de 2015'.



CUARTO.- El artículo 9.1, apartados a) y d) de la Orden 2838/2012, de 8 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo de la Comunidad de Madrid, por la que se regula la justificación de subvenciones destinadas a la financiación de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, dispone en cuanto a la 'Justificación de los pagos' que '1. El beneficiario de la subvención deberá justificar los pagos de los gastos declarados, en la forma que se especifica a continuación: a) El pago en efectivo se acreditará mediante recibo y documento contable. El recibo deberá ser firmado y sellado por el proveedor estando suficientemente identificada la empresa que recibe el importe y en el que consten número y fecha de emisión de los documentos de gasto que se saldan. En el documento contable se deberá poder identificar de forma unívoca el asiento contable correspondiente a los gastos pagados en metálico. En el supuesto de que el pago se acredite mediante recibí consignado en el mismo documento que soporta el gasto, este deberá contener firma y sello del proveedor y sello de pagado. En ningún caso se aceptarán pagos en efectivo para los costes de docencia y personal. Tampoco se admitirán pagos en metálico por importe superior a 2.000 euros. (...) d) El pago mediante transferencia bancaria o ingresos en cuenta se acreditará mediante la orden de transferencia con ordenante y beneficiario claramente identificados y sello de compensación de la entidad financiera o, en su defecto, copia del extracto bancario acreditativo del cargo.



QUINTO.- Situados en este caso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. Cas. 3125/2010 ) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación: 'Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum')'.

En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (Rec. 1140/2017 ) nos recuerda que '... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, 'las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público', añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, 'la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular', de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador'.



SEXTO.- El examen de los argumentos impugnatorios vertidos en la demanda, a la luz de los preceptos y jurisprudencia que se han recogido en los Fundamentos anteriores, conduce necesariamente a la desestimación del presente recurso por las razones que se pasa a exponer.

De entrada, resulta acreditado a través del expediente administrativo, y lo corrobora la propia demandante en su escrito rector, que el abono de los gastos ocasionados, entre otros conceptos, por la impartición de las horas de duración de la docencia del módulo formativo 14/4586 'MF0989-AF.1 Asesoramiento y gestión administrativa de productos y servicios financieros', se realizó por quien la propia actora reconoce como su Administrador, D. Adolfo , mediante el ingreso en efectivo en la cuenta de la que es titular la entidad que emitió la correspondiente factura, en cuantía de 14.460,00 euros. El documento bancario que así lo muestra, de fecha 23 de abril de 2015, fue incorporado al expediente por la propia recurrente junto con su escrito de alegaciones, presentado el día 5 de octubre de 2017, una vez se le hubo notificado el acuerdo de inicio del expediente de reintegro. El mismo ingreso en efectivo consta respecto de la nómina de la trabajadora Dª Violeta en la cuantía a la que ascendían sus honorarios, 346,06 euros.

Resulta, sin embargo, que, con dicho escrito de alegaciones, se aportó también por la ahora demandante otro documento, el expedido en fecha 2 de octubre de 2017 (es decir, tres días antes de la fecha en que se presentaron las alegaciones), que resulta ciertamente contradictorio con el anterior dado que en este último una apoderada de la entidad bancaria se limita a 'hacer constar' -no certifica, por tanto- que la actora habría hecho un 'traspaso de fondos' a una cuenta de titularidad de FINET, S.L. en la misma cuantía de 14.460,00 euros. Operación ésta (la de 'traspaso' entre cuentas del mismo titular o de diferentes titulares pero en la misma entidad bancaria) que notoriamente es diferente a la de transferencia que se hace a otra entidad diferente a la emisora.

De cualquier modo, del examen detenido de los documentos anteriores no puede sino derivarse que el abono de la 'Factura 28/15/139 Curso 14/4586', emitida por FINET, S.L. se hizo por el Administrador de la ahora recurrente mediante un ingreso en cuenta bancaria de la entidad emisora de la factura; una operación que, fue realizada 'en efectivo' y mediante la oportuna imposición en la propia caja de la entidad bancaria que expide el documento que acredita la entrega y el ingreso.

Como ya se ha dicho, el artículo 9.1.a) de la Orden 2838/2012, de 8 de marzo, prohíbe que los pagos por los conceptos de 'docencia' y 'personal' (precisamente los así abonados por la actora en este caso) así como los que por otros conceptos superen los 2.000 euros, puedan ser realizados en efectivo.

Ahora bien, no es posible olvidar, primero, que la factura se emitió con la indicación de que debía ser abonada mediante transferencia bancaria. Segundo, que el artículo 9.1.d) de la repetida Orden 2838/2012, de 8 de marzo, autoriza ciertamente a que el pago (desde luego, no de conceptos como 'docencia y personal' y en cuantía inferior a 2.000 euros) se haga mediante transferencia o ingreso en cuenta, debiendo acreditarse en tales casos 'mediante la orden de transferencia con ordenante y beneficiario claramente identificados y sello de compensación de la entidad financiera o, en su defecto, copia del extracto bancario acreditativo del cargo'; lo que en este caso tampoco se produjo.

Dicho lo anterior, resta tan solo añadir que incumplimiento de la normativa aplicable resulta insalvable, como pretende la demandante, por la mera invocación del principio antiformalista por el que se rige el procedimiento administrativo pues una cosa es que, por virtud de dicho principio, las disposiciones que lo rigen se interpreten de manera no rigorista y otra que se dejen de aplicar.

Por lo demás, dado que la invocación del principio de confianza legítima no ha sido acompañada en la demanda de ningún argumento que permitiera a esta Sala el examen de su posible vulneración, el motivo impugnatorio que así lo contiene también tendrá que ser rechazado.

En consecuencia, por lo hasta aquí expuesto y razonado, el presente recurso será íntegramente desestimado.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima' y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la Orden de 13 de abril de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso el reintegro de la subvención concedida a la mercantil ahora demandante para la realización de la acción formativa 14/4586 (Expediente NUM000 ). En particular, se dispuso el reintegro de la cantidad de 9.954,71 euros (8.927,17 euros en concepto de principal, y 1027,54 euros por intereses de demora).

La resolución impugnada justifica del modo siguiente la decisión que contiene: 'Los documentos bancarios aportados como justificante de pago de la factura nº 28/15/139 de Finet Soluciones Informáticas, S.L. en concepto de formadores externos son denominados, literalmente, 'Ingreso en efectivo' y 'operaciones en efectivo', realizándose una imposición (que por definición, tiene que ser en efectivo) de 14.640,00 euros por parte de Adolfo , no de la entidad solicitante, e la cuenta de Finet Soluciones Informáticas, S.L. S bien es cierto que se aporta también un certificado emitido por la entidad bancaria en el que se indica que Centro de Estudios Cadel 'emitió un traspaso de fondos' a la sociedad Finet Soluciones Informáticas, S.L en operativa bancaria, un traspaso se refiere a un movimiento de fondos entre cuentas abiertas en una misma entidad y a nombre de un mismo titular, declaración que contradice los datos de los documentos bancarios anteriormente referidos.

Y en lo que se refiere al justificante de pago del gasto en concepto de Personal de apoyo, el justificante de pago aportado es un documento bancario de 'Ingreso en efectivo' en el que la trabajadora Violeta realiza una imposición de 346,05 euros en su propia cuenta corriente.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se verifica que los gastos en concepto de formadores externos y de personal de apoyo han sido pagados en efectivo, incumpliendo lo establecido en el artículo 9.1.a) de la Orden 2838/2012, de 8 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo, y no siendo por tanto subvencionables' .



SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare que la resolución impugnada es nula de pleno derecho, se deje sin efecto y se consideren justificadas las cantidades percibidas en concepto de ayuda, procediendo al reintegro de la cantidad ya devuelta. En esencia, la parte actora apoya tales pretensiones en dos argumentos impugnatorios: de un lado, en el carácter antiformalista del procedimiento administrativo; de otro, en la vulneración del principio de confianza legítima. En relación con el primero, sostiene la actora en su demanda que, dado que no consta que haya incumplido las 'cargas asumidas' no resulta lógico que, 'por una presentación de determinados documentos bancarios, que únicamente a criterio de la administración y no del sistema bancario, se obligue (...) a financiar tareas y acciones formativas, cuando no tiene ninguna obligación legal de hacerlo, máxime cuando ha cumplido con todas sus obligaciones materiales y de fondo, y su único 'pecado' ha sido la presentación de una serie de justificantes bancarios, soportados por un certificado bancario legal y claro' . En relación con el segundo motivo impugnatorio, se limita la recurrente a explicar cómo se integra el principio de confianza legítima y a afirmar meramente, sin mayor explicación, del modo en que lo habría sido, que se ha vulnerado por la demandada.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso en su escrito de contestación a la demanda, del cual queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.



TERCERO.- La cuestión de fondo sobre al que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la resolución que dispuso el reintegro parcial de la subvención concedida a la ahora demandante.

Son antecedentes fácticos de interés para la resolución del presente recurso, según se derivan del expediente administrativo, los siguientes: 1º) Por Orden de 22 de diciembre de 2014, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, de la Comunidad de Madrid, se concedió a la actora una subvención en cuantía de 18.300,00 euros para llevar a cabo la acción formativa nº 14/4586, denominada 'Asesoramiento y gestión administrativa de productos y servicios financieros', adquiriendo el beneficiario.

2º) Con fecha 15 de abril de 2015, la entidad mercantil FINET, S.L. emitió la factura nº 28/15/139, a nombre de la entidad mercantil ahora recurrente por la cantidad de 14.460,00 euros por el concepto de 'Impartición de 200 horas de docencia durante el periodo de 12 de febrero a 1 de abril de 2015, en el módulo formativo 14/4586 MF0989-AF.1 Asesoramiento y gestión administrativa de productos y servicios financieros'.

En dicho documento se hizo constar dentro de las 'Condiciones de pago' que se habría de hacer por 'transferencia bancaria'.

3º) La entidad recurrente, al resultar beneficiaria de la subvención recibió un anticipo de 13.725,00 euros que le fue abonado en fecha 28 de abril de 2015.

4º) Tras la finalización de la acción formativa, la recurrente presentó la documentación justificativa de los gastos y la solicitud de liquidación.

5º) Por Resolución de 4 de septiembre de 2017 se acordó el inicio del procedimiento de reintegro, notificándose a la entidad interesada, que presentó escrito de alegaciones en fecha 5 de octubre de 2017.

Junto a dicho escrito de alegaciones se acompañó un documento de fecha 23 de abril de 2015, relativo a 'Operaciones de efectivo' con el Banco Santander, acreditativo del ingreso, en efectivo, de la cantidad de 14.640,00 euros por la ahora recurrente en concepto de 'Factura 28/15/139 Curso 14/4586', en la cuanta de la que aparece como titular FINET SOLUCIONES INFORMÁTICAS. La imposición de tal cantidad aparece realizada por D. Adolfo , Administrador de la mercantil actora, según se reconoce en su demanda.

Igualmente, se aportó un documento bancario acreditativo del ingreso en efectivo realizado el 11 de marzo de 2015 por Dª Violeta en cuenta corriente de la que aparece como cotitular, por la cantidad de 346,06 euros, siendo tal la cuantía de la nómina devengada por un periodo de liquidación del 19 al 28 de febrero de 2015 por los servicios prestados para la ahora recurrente como 'Empleada de servicios'.

Finalmente, se acompañó al escrito de alegaciones un documento de fecha 2 de octubre de 2017, firmado por Dª Belen , apoderada del Banco Santander, Sucursal 3158, sita en Alcorcón, Plaza del Peñón, 5.

En el que se hace constar que la entidad ahora demandante 'emitió un traspaso de fondos a la sociedad FINET SOLUCIONES INFORMÁTICAS, S.L. (...) a la cuenta de la que es titular, número (...), de importe 14.640 eur en concepto FACTURA 28/15139 CURSO 14/4586, el pasado día 23 de abril de 2015'.



CUARTO.- El artículo 9.1, apartados a) y d) de la Orden 2838/2012, de 8 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo de la Comunidad de Madrid, por la que se regula la justificación de subvenciones destinadas a la financiación de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, dispone en cuanto a la 'Justificación de los pagos' que '1. El beneficiario de la subvención deberá justificar los pagos de los gastos declarados, en la forma que se especifica a continuación: a) El pago en efectivo se acreditará mediante recibo y documento contable. El recibo deberá ser firmado y sellado por el proveedor estando suficientemente identificada la empresa que recibe el importe y en el que consten número y fecha de emisión de los documentos de gasto que se saldan. En el documento contable se deberá poder identificar de forma unívoca el asiento contable correspondiente a los gastos pagados en metálico. En el supuesto de que el pago se acredite mediante recibí consignado en el mismo documento que soporta el gasto, este deberá contener firma y sello del proveedor y sello de pagado. En ningún caso se aceptarán pagos en efectivo para los costes de docencia y personal. Tampoco se admitirán pagos en metálico por importe superior a 2.000 euros. (...) d) El pago mediante transferencia bancaria o ingresos en cuenta se acreditará mediante la orden de transferencia con ordenante y beneficiario claramente identificados y sello de compensación de la entidad financiera o, en su defecto, copia del extracto bancario acreditativo del cargo.



QUINTO.- Situados en este caso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. Cas. 3125/2010 ) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación: 'Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: 'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum')'.

En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (Rec. 1140/2017 ) nos recuerda que '... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, 'las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público', añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, 'la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular', de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador'.



SEXTO.- El examen de los argumentos impugnatorios vertidos en la demanda, a la luz de los preceptos y jurisprudencia que se han recogido en los Fundamentos anteriores, conduce necesariamente a la desestimación del presente recurso por las razones que se pasa a exponer.

De entrada, resulta acreditado a través del expediente administrativo, y lo corrobora la propia demandante en su escrito rector, que el abono de los gastos ocasionados, entre otros conceptos, por la impartición de las horas de duración de la docencia del módulo formativo 14/4586 'MF0989-AF.1 Asesoramiento y gestión administrativa de productos y servicios financieros', se realizó por quien la propia actora reconoce como su Administrador, D. Adolfo , mediante el ingreso en efectivo en la cuenta de la que es titular la entidad que emitió la correspondiente factura, en cuantía de 14.460,00 euros. El documento bancario que así lo muestra, de fecha 23 de abril de 2015, fue incorporado al expediente por la propia recurrente junto con su escrito de alegaciones, presentado el día 5 de octubre de 2017, una vez se le hubo notificado el acuerdo de inicio del expediente de reintegro. El mismo ingreso en efectivo consta respecto de la nómina de la trabajadora Dª Violeta en la cuantía a la que ascendían sus honorarios, 346,06 euros.

Resulta, sin embargo, que, con dicho escrito de alegaciones, se aportó también por la ahora demandante otro documento, el expedido en fecha 2 de octubre de 2017 (es decir, tres días antes de la fecha en que se presentaron las alegaciones), que resulta ciertamente contradictorio con el anterior dado que en este último una apoderada de la entidad bancaria se limita a 'hacer constar' -no certifica, por tanto- que la actora habría hecho un 'traspaso de fondos' a una cuenta de titularidad de FINET, S.L. en la misma cuantía de 14.460,00 euros. Operación ésta (la de 'traspaso' entre cuentas del mismo titular o de diferentes titulares pero en la misma entidad bancaria) que notoriamente es diferente a la de transferencia que se hace a otra entidad diferente a la emisora.

De cualquier modo, del examen detenido de los documentos anteriores no puede sino derivarse que el abono de la 'Factura 28/15/139 Curso 14/4586', emitida por FINET, S.L. se hizo por el Administrador de la ahora recurrente mediante un ingreso en cuenta bancaria de la entidad emisora de la factura; una operación que, fue realizada 'en efectivo' y mediante la oportuna imposición en la propia caja de la entidad bancaria que expide el documento que acredita la entrega y el ingreso.

Como ya se ha dicho, el artículo 9.1.a) de la Orden 2838/2012, de 8 de marzo, prohíbe que los pagos por los conceptos de 'docencia' y 'personal' (precisamente los así abonados por la actora en este caso) así como los que por otros conceptos superen los 2.000 euros, puedan ser realizados en efectivo.

Ahora bien, no es posible olvidar, primero, que la factura se emitió con la indicación de que debía ser abonada mediante transferencia bancaria. Segundo, que el artículo 9.1.d) de la repetida Orden 2838/2012, de 8 de marzo, autoriza ciertamente a que el pago (desde luego, no de conceptos como 'docencia y personal' y en cuantía inferior a 2.000 euros) se haga mediante transferencia o ingreso en cuenta, debiendo acreditarse en tales casos 'mediante la orden de transferencia con ordenante y beneficiario claramente identificados y sello de compensación de la entidad financiera o, en su defecto, copia del extracto bancario acreditativo del cargo'; lo que en este caso tampoco se produjo.

Dicho lo anterior, resta tan solo añadir que incumplimiento de la normativa aplicable resulta insalvable, como pretende la demandante, por la mera invocación del principio antiformalista por el que se rige el procedimiento administrativo pues una cosa es que, por virtud de dicho principio, las disposiciones que lo rigen se interpreten de manera no rigorista y otra que se dejen de aplicar.

Por lo demás, dado que la invocación del principio de confianza legítima no ha sido acompañada en la demanda de ningún argumento que permitiera a esta Sala el examen de su posible vulneración, el motivo impugnatorio que así lo contiene también tendrá que ser rechazado.

En consecuencia, por lo hasta aquí expuesto y razonado, el presente recurso será íntegramente desestimado.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima' y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS 1.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 437/2018, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CENTRO DE ESTUDIOS CADEL, S.L. contra la Orden de 13 de abril de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se dispuso el reintegro de la subvención concedida a la mercantil ahora demandante para la realización de la acción formativa 14/4586 (Expediente NUM000 ).

2.- Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en el presente recurso, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días , contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0437 18 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0437 18 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella García Lastra Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo.: María Dolores Galindo Gil Fdo.: María del Pilar García Ruiz