Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 416/2020, Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 671/2019 de 23 de Julio de 2020

Encabezamiento

T.S.J.ASTURIAS CON/AD (SEC.UNICA)
OVIEDO
SENTENCIA: 00416/2020
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ASTURIAS
Sala de lo Contencioso-Administrativo
RECURSO: PO Nº 671/19
RECURRENTE: UNIVERSIDAD DE OVIEDO
PROCURADOR: Dª LAURA FERNANDEZ-MIJARES SANCHEZ
RECURRIDO: CONSEJERIA DE EMPLEO, INDUSTRIA Y TURISMO
REPRESENTANTE: LETRADO DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
SENTENCIA
Ilmos. Sres.:
Presidente:
D. Julio Luis Gallego Otero
Magistrados:
Dña. Olga González-Lamuño Romay
Dña. María Pilar Martínez Ceyanes
En Oviedo, a veintitrés de julio de dos mil veinte.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias,
compuesta por los Ilmos. Sres. Magistrados reseñados al margen, ha pronunciado la siguiente sentencia en el
recurso contencioso administrativo número 671/19, interpuesto por la Universidad de Oviedo, representada por
la Procuradora Dª Laura Fernández-Mijares Sánchez, actuando bajo la dirección Letrada de D. Pablo Carretero
González, contra la Consejería de Empleo, Industria y Turismo, representada por el Letrado del Principado de
Asturias. Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Julio Luis Gallego Otero.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso, recibido el expediente administrativo se confirió traslado al recurrente para que formalizase la demanda, lo que efectuó en legal forma, en el que hizo una relación de Hechos, que en lo sustancial se dan por reproducidos. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que, en su día se dicte sentencia en la que estimando el recurso interpuesto, revoque la resolución recurrida por no estar ajustada a derecho, con imposición de costas a la parte contraria. A medio de Otrosí, solicitó el recibimiento del procedimiento a prueba.



SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada para que contestase la demanda, lo hizo en tiempo y forma, alegando: Se niegan los hechos de la demanda, en cuanto se opongan, contradigan o no coincidan con lo que resulta del expediente administrativo. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que previos los trámites legales se dicte en su día sentencia, por la que desestimando el recurso se confirme el acto administrativo recurrido, con imposición de costas a la parte recurrente.



TERCERO.- Por Auto de 28 de enero de 2020, se recibió el procedimiento a prueba, habiéndose practicado las propuestas por las partes y admitidas, con el resultado que obra en autos.



CUARTO.- No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó requerir a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que hicieron en tiempo y forma.



QUINTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente el día 20 de julio pasado en que la misma tuvo lugar, habiéndose cumplido todos los trámites prescritos en la ley.

Fundamentos

PRIMERO.- La Universidad de Oviedo interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Consejero de Empleo, Industria y Turismo del Gobierno del Principado de Asturias, de 27 de mayo de 2019, desestimadora del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Empleo, Industria y Turismo de 26 de diciembre de 2018, que resolvió la convocatoria de ayudas a organismos públicos de investigación para apoyar las actividades que desarrollen sus grupos de investigación en el Principado de Asturias, durante el periodo 2018-2020 en el Expediente IDI/2018/000229.

Con la acción ejercitada la parte recurrente pretende se dicte Sentencia en la que, con estimación del recurso interpuesto, anule por ser contraria a Derecho la resolución recurrida, y, en consecuencia, ordene el otorgamiento de la ayuda solicitada por esta parte en el marco del expediente IDI/2018/000229, o, en su defecto y de manera subsidiaria, ordene la retroacción del procedimiento de concesión de ayudas a organismos públicos de investigación para apoyar las actividades que desarrollen sus grupos de investigación en el Principado de Asturias durante el periodo 2018-2020, de manera que se vuelva a baremar y valorar la solitud de ayuda del proyecto IDI/2018/000229, al entenderse cumplidos todos los requisitos que le resultan exigibles, a los efectos oportunos.

Pretensiones declarativas con fundamento en la nulidad de la resolución recurrida por vulneración de la propia norma que rige estas ayudas, que se concreta en las Bases de la Convocatoria, y la forma en que deben interpretarse al amparo del artículo 3 del Código Civil, y del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, al comparar la situación de esta parte con otras solicitudes que han obtenido la subvención en iguales circunstancias, lo que implica la vulneración simultánea de la doctrina de los actos propios, consagrada por nuestra jurisprudencia.



SEGUNDO.- A la demanda se opone el Sr. Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, con reproducción de los hechos y fundamentos de Derecho en los que se basa la Resolución impugnada, y los informes que la motivan, por lo es ajustada a Derecho la resolución impugnada y el recurso debe desestimarse con expresa imposición de costas a la parte actora.



TERCERO.- Delimitada la controversia a la ilegalidad o legalidad de la resolución recurrida, al considerar respectivamente que se cumplieron e incumplieron los requisitos establecidos en las bases de convocatoria de ayudas para la investigación.

En concreto se cuestiona la aplicación del punto 4.3 de las Bases de la convocatoria, que establece que la persona responsable deberá ser doctor/a, con vinculación permanente a la entidad beneficiaria. Este requisito debe entenderse para la parte recurrente acudiendo al apartado 3.1 del Anexo de la Resolución de 20 de junio de 2018 de la Dirección General de Innovación y Emprendimiento, por la que se aprueba la convocatoria, que impone que la persona a cargo del grupo debe tener una relación funcionarial, estatutaria y laboral, bien indefinida bien temporal, en este caso con la Universidad de Oviedo, y que esta relación con la entidad solicitante debe ser a tiempo completo durante todo el periodo de la ayuda en todos los miembros que integren el Grupo de Investigación Emergente. Por tanto, los miembros del grupo pueden estar vinculados con la entidad de forma indefinida o temporal, y en este último supuesto su contrato deberá mantener su vigencia al menos durante el período de la ayuda.

Criterio interpretativo de este apartado de las bases de la convocatoria que rechaza la defensa de la Administración demandada, en tanto lo que establece el apartado son requisitos a mayores, que han de reunir las personas que vayan a figurar como responsables del grupo de investigación. Así se exige: que solamente haya una persona responsable por grupo, que tenga el título de doctor/a y que la vinculación de la persona responsable con la entidad beneficiaria de la ayuda tenga un carácter permanente. Y una vinculación permanente la mantiene el personal funcionario estatutario y el laboral indefinido, únicamente. Por todo ello, al contar la investigadora que figura como responsable del grupo, con un contrato temporal que finaliza y se extingue en el 2022, tiene una limitación de tiempo, además bien concreta, y no cumple con lo exigido en el citado apartado 4.3 de las bases reguladoras.

Delimitada la cuestión litigiosa por los criterios contrapuestos de las partes sobre cómo debe interpretarse la vinculación permanente, si se puede identificar al plazo de duración total de la ayuda, o con contrato indefinido.

De los criterios expuestos sobre el concepto permanente procede confirmar el que se impugna, ya que desde el punto de vista literal y legal es sinónimo al indefinido o sin limitación en el tiempo, al referirse a la relación profesional de la responsable del grupo de investigación con la referida corporación, por lo que resulta indiferente la utilización indistinta de cualquiera de ellos para definir esta característica esencial de la vinculación, y descarta las dudas sobre el significado de ambos conceptos para concluir que no cabe hacer responsable de esa supuesta oscuridad a la solicitante de la ayuda cuando la ha generado la propia Administración, supuesto en el que resultaría de aplicación supletoria y analógica del artículo 1.288 del Código Civil.



CUARTO.- El segundo motivo del recurso se contrae a la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por vulneración de la doctrina de los actos propios, así como de los principios de buena fe y confianza legítima.

Además de aplicar dos criterios diferentes a dos situaciones iguales vulnera el artículo 14 de la Constitución, que consagra el principio de igualdad, e implica en ambos casos la nulidad de la resolución impugnada, al amparo del artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Al respecto debe considerarse como acto propio de la Administración autonómica la concesión de las 3 ayudas, cuyas personas responsables estaban vinculadas a la Universidad de Oviedo, en este caso, a través del programa Ramón y Cajal, pero no de forma indefinida. En la presente convocatoria ha resultado beneficiario otro proyecto, el IDI/2018/000166, cuya persona responsable, está vinculada a la misma Universidad de Oviedo a través del Programa Ramón y Cajal, lo que implica que su vinculación con ese organismo no sería indefinida, sino permanente durante la duración de la ayuda.

Para la parte demandada no se cumplen los requisitos habilitantes para la aplicabilidad de la doctrina de los actos propios al presente caso ni desigualdad de trato. Esta Administración no tuvo conocimiento, en el momento de conceder la ayuda, que la persona responsable del grupo de investigación referido (expediente 101/2018/000166), mantuviese un vínculo temporal con la entidad solicitante. Dicha ayuda se concedió amparada en que en la solicitud consta una declaración de la FINBA, manifestando que la persona responsable de ese grupo mantenía una relación laboral indefinida con dicha entidad, es decir, un vínculo permanente. Por tanto, no se produce el acto propio de conceder la ayuda para un grupo de investigación cuyo responsable se encuentra en idéntica situación que el grupo de la parte actora. En el segundo supuesto, tampoco nos encontramos con el acto propio que sostiene la parte recurrente, debido a que lo fundamenta en la anterior convocatoria de ayudas, para el período 2014/2017, cuya normativa reguladora era diferente. Ni las bases reguladoras ni en la convocatoria de ayudas exigían al investigador responsable del grupo el requisito de vinculación permanente exigido ahora en el apartado 4.3 de las vigentes bases reguladoras. Y tampoco en la convocatoria de ayudas 2014-2017 (Resolución de la Consejería de Economía y Empleo de 1 de agosto de 2014, BOPA 13 de mayo), se requería que el investigador responsable tuviese vinculación permanente con la entidad, solamente los requisitos genéricos exigidos para todos los demás miembros del grupo.

Examinados las tesis opuestas de las partes litigantes sobre este segundo motivo de nulidad del acto, hay que tener en cuenta las consideraciones generales sobre los principios generales de nuestro ordenamiento jurídico que se dicen infringidos. Es cierto que el principio de buena fe y el de confianza legítima, de los que dimana la doctrina de los actos propios, resulta imperativo en las relaciones entre administrados y Administración en el marco de nuestro ordenamiento jurídico. El comportamiento de ésta debe caracterizarse por la previsibilidad y la seguridad jurídica, contempladas en los artículos 9 y 103 de la Constitución Española. Actualmente este principio se recoge en el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015. Por otra parte, el principio de igualdad únicamente opera dentro de la legalidad, no existe igualdad en la ilegalidad.

Con esta doctrina y los antecedentes que citan las partes, no concurren los presupuestos para aplicar los principios en que se ampara la parte recurrente, pues si bien es cierto en que hay una igualdad con la situación del beneficiario de la subvención de programa Ramón y Cajal y como tal puede ser considerado acto propio de la Administración, se debe a la declaración de esta persona en la instancia oficial de que mantenía una relación laboral indefinida con la Universidad, sin que este dato fuera comprobado por la Administración. Pero esta diferente decisión para supuestos iguales no determina la consecuencia que pretende la parte recurrente al resultar contraria a la legalidad.

Por contra no concurre el referido presupuesto en las siguientes convocatorias al diferir la regulación de las bases sobre este requisito, en tanto se trata de subvenciones en el marco de la convocatoria de ayudas 2014-2017 a dos proyectos encabezados o liderados por personas cuya vinculación con la Universidad de Oviedo se basaba también en el programa Ramón y Cajal, como el que ostenta la solicitante al que se denegó la ayuda en el presente procedimiento. Las sucesivas bases son diferentes y autónomas, y la Administración puede introducir las modificaciones que estime pertinentes, lo que se enmarca en su ius variandi, es decir, la Administración no está obligada por ninguna norma con rango de Ley ni reglamentaria a mantener el contenido de las bases en el tiempo.

No estamos pues en un conflicto entre la legalidad y seguridad jurídica, ni que sea necesaria la conciliación de ambos principios en el análisis del cumplimientos de las condiciones a las que se sujetan las subvenciones, pues en caso contrario supondría atentar contra el régimen y espíritu de la subvención y la doctrina jurisprudencial favorable al principio de proporcionalidad, el de interdicción de la arbitrariedad, y los de equidad y equilibrio de tal suerte, que se permita atender a la finalidad y objeto de la subvención aceptada, y en definitiva a proteger una expectativa razonablemente fundada del ciudadano ( STC 36/91), para denegar la subvención por una causa instrumental o meramente formal o baladí.



QUINTO.- Concurren los supuestos legalmente establecidos a la aplicación de la regla del vencimiento objetivo, que para este caso de desestimación del recurso establece el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin que proceda por ello la imposición a la parte demandante de las costas devengadas en la instancia. Decisión que se basa en la naturaleza compleja de la cuestión planteada en la que las bases de la convocatoria y los propios actos de la Administración suscitan las dudas que aduce la parte que ha tenido que interponer el presente recurso para solventarlas, sin que la actuación de la contraria se aprecie la aptitud que se le atribuye de consciencia de vulneración tanto el principio de igualdad y la doctrina de los actos propios, ni que sus argumentos sean temerarios contrarios a los más elementales principios de la normativa en materia de subvenciones y de procedimiento administrativo, al confirmar la presente resolución la legalidad de la resolución recurrida.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Laura Fernández-Mijares Sánchez, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de la Universidad de Oviedo, contra la Resolución del Consejero de Empleo, Industria y Turismo del Gobierno del Principado de Asturias, parte recurrida representada por el Letrado del Principado, de 27 de mayo de 2019, en el Expediente IDI/2018/000229, debemos declarar y declaramos conforme a derecho la resolución administrativa impugnada, que por tal razón, confirmamos. Sin imposición de las costas devengadas en la instancia.

Contra la presente resolución cabe interponer ante esta Sala, RECURSO DE CASACION en el término de TREINTA DIAS, para ser resuelto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo si se denuncia la infracción de legislación estatal o por esta Sala de lo Contencioso Administrativo de este TSJ si es legislación autonómica.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, la pronunciamos, mandamos y firmamos.