Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 42/2019, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 336/2018 de 30 de Enero de 2019

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA: 00042/2019
Ponente: Don Benigno López González.
Recurso de apelación número: 336/18
Apelante: Olegario
Apelada: Colexio Oficial de Psicoloxía de Galicia y Aurora
EN NO MBRE DEL REY
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ha
pronunciado la:
SENTENCIA
Ilmo/Ilmas. Sr/Sras.:
Don Benigno López González, Presidente.
Doña Blanca María Fernández Conde
Doña María Dolores Rivera Frade
A Coruña, a 30 de enero de 2019.
El recurso de apelación que con el número 336/18 pende de resolución de esta Sala, fue promovido por
don Olegario , representado por el procurador don Ignacio Manuel Espasandín Otero y dirigido por la letrada
doña Verónica González Borrajeros, contra la Sentencia de fecha 16 de mayo de 2018, dictada por el Juzgado
de lo Contencioso Administrativo número 2 de Santiago de Compostela en el Procedimiento Ordinario que
con el número 368/16 se sigue en dicho Juzgado, sobre función pública, siendo partes apeladas el Colexio
Oficial de Psicoloxía de Galicia (COPG) , representado por la procuradora doña María Rita Goimil Martínez
y dirigido por la letrada doña Cecilia Barros Días y doña Aurora , representada por la procuradora doña
Victoria Puertas Mosquera y dirigida por la letrada doña Pilar María Baños Pico.
Es Ponente el Ilmo. Sr. Don Benigno López González .

Antecedentes

PRIMERO .- Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente, cuya parte dispositiva dice:'1.- Se declara inadmisible y se inadmite el recurso contencioso-administrativo número 368/2016, interpuesto por D. Olegario , contra la resolución de la Xunta de Goberno del Colexio Oficial de Psicoloxía de Galicia (COPG)m de fecha 15 de marzo de 2016, por la que se acordó incoar expediente sancionador y archivar las actuaciones seguidas como consecuencia de la queja presentada por D,. Olegario contra la actuación profesional de Doña Aurora , colegiada NUM000 , dado que los hechos denunciados carecen de relevancia deontológica.-2. Las costas se imponen a la parte actora, con una limitación de 400 euros'.



SEGUNDO .- Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda.

Fundamentos

Se aceptan los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y
PRIMERO .- Don Olegario interpuso recurso contencioso administrativo contra resolución de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Psicología de Galicia, de fecha 15 de marzo de 2016, por la que se acordó no incoar expediente sancionador y archivar el procedimiento seguido, como consecuencia de la queja presentada por el actor, contra la actuación profesional de doña Aurora , colegiada nº NUM000 , por no revestir los hechos denunciados relevancia deontológica.

Disconforme con dicha decisión, el Sr. Olegario acudió a la Jurisdicción y el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de Santiago de Compostela, por sentencia de fecha 16 de mayo de 2018 , declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo planteado, al entender que si bien el actor puede promover con su denuncia una investigación oficial respecto de la actuación profesional de la persona denunciada, lo que no puede es exigir la imposición de una sanción a la misma como resultado de aquella investigación ni impugnar el acuerdo colegial que decide la no incoación de expediente sancionador y el archivo de las actuaciones, toda vez que ningún beneficio o perjuicio puede derivar de dicha decisión para el recurrente, que carece de interés legítimo.

Contra dicha sentencia, se promueve, ahora, el presente recurso de apelación por don Olegario , interesando su revocación y que, en su lugar, se dicte otra por la que se acojan íntegramente los pedimentos contenidos en el suplico de la demanda rectora.

A ello se oponen tanto la representación procesal del Colegio Oficial de Psicología de Galicia como la de doña Aurora , interesando ambas la confirmación de la sentencia recurrida.



SEGUNDO .- La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene apreciando la falta de legitimación de la parte recurrente en supuestos asimilables al actual, es decir, en asuntos en los cuales el denunciante, que provoca con su denuncia un proceso de investigación, previo a la incoación, en su caso, de un expediente sancionador o disciplinario por parte de la Administración, pretende recurrir jurisdiccionalmente la decisión al respecto del órgano administrativo correspondiente.

Según dicha doctrina jurisprudencial, la clave para la determinación de si existe o no un interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución dictada en un procedimiento abierto en virtud de denuncia debe situarse en el dato de si la imposición de la sanción (que sería, en su caso, la única consecuencia a derivar de aquel) puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica. La amplitud con la que la jurisprudencia viene interpretando el artículo 19 de la vigente Ley Jurisdiccional de 1998 , por exigencias del artículo 24 de la Constitución Española , y la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la exigencia de un interés real. Si ese hipotético interés no se da en el caso concreto, porque la situación jurídica del denunciante-recurrente no experimenta ventaja alguna por el hecho de que la actuación administrativa pueda concluir con una sanción, es claro que no se violenta en lo más mínimo el principio general de flexibilidad constitucionalmente recomendable en la apreciación del requisito procesal de la legitimación, por la negación de la misma, que así resulta acorde con la configuración de ésta en la Ley Jurisdiccional y con el artículo 24.1 de la Constitución Española , teniendo en cuenta que, según la doctrina del Tribunal Constitucional, el interés legitimador para accionar equivale a 'titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta' ( sentencias del Tribunal Constitucional 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 y 97/1991 , entre otras).

Debe tomarse nota de que el Tribunal Supremo se está refiriendo, en estos casos, a recurrentes que, como en el nuestro, se consideraban directamente perjudicados por la actitud denunciada, y, pese a ello, les deniega la legitimación. La doctrina indicada supone dar por buenas las siguientes afirmaciones, que se encuentran explícita o implícitamente contenidas en la misma: a) La facultad de denunciar un hecho perseguible de oficio por la Administración no concede al denunciante la condición de parte interesada, ni la posibilidad por tanto de recurrir, incluso cuando, sin perjuicio de que la Administración lo pueda perseguir de oficio, el hecho ha causado o puede haber causado un perjuicio directo al denunciante.

b) El ejercicio de acciones sancionadoras o disciplinarias sólo concluye en su caso con la imposición de una sanción al denunciado, pero no con la reparación material al denunciante, ni en el sentido de una indemnización ni en el de la revocación de la actuación jurisdiccional realizada.

c) El mero interés moral que, por tanto, resta al denunciante, de que se sancione al denunciado, no es suficiente para fundamentar su legitimación.

En consecuencia, la jurisprudencia mantiene el criterio constante de negar legitimación, en cualquier clase de procedimiento sancionador administrativo, a excepción de aquellos en que se reconoce la acción popular, al denunciante (a veces la reconoce a aquel en quien concurre el carácter de perjudicado), o en quien no concurra un interés legítimo en los términos requeridos por la jurisprudencia constitucional anteriormente consignados, esto es, un interés representado por la obtención de una ventaja o utilidad mediante el ejercicio de la acción ( sentencias del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1983 , 23 de enero de 1986 , 20 de marzo de 1992 , 9 de febrero de 1993 , 20 de enero de 1998 y 2 de julio de 1999 , con cita de otras muchas). Ahondando en el mismo criterio de negar legitimación activa al mero denunciante, la sentencia de 7 de abril de 2003 argumenta que, como criterio general, no se reconoce un derecho o interés legitimador de la acción procesal a quien pone en conocimiento de la Administración la realización de una conducta que pueda ser constitutiva de una infracción administrativa o disciplinaria, salvo que se alegue alguna circunstancia cualificadora de la posición de mero denunciante o de interesado en el cumplimiento de la legalidad administrativa, pues el ius puniendi , en sus dos manifestaciones (penal y administrativa) corresponde, en realidad, al Estado, no a quien denuncia, que no adquiere por ello la condición de interesado, salvo que ponga de manifiesto una relación especial, en el caso concreto de que se trate, entre el ejercicio de dicho ius puniendi y algún aspecto de la propia esfera jurídica.

En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2008 se pronuncia en los siguientes términos 'La síntesis de esta jurisprudencia es que el denunciante tiene legitimación para solicitar el inicio de una actividad investigadora sobre los hechos que sean objeto de su queja cuando estos inicialmente revelen la posible existencia de un comportamiento irregular, pero no la tiene para exigir que la investigación realizada termine necesariamente en la incoación de un expediente disciplinario o en la imposición de una sanción. Y merece también ser subrayado que el núcleo argumental de esta jurisprudencia parte del dato de que la imposición o no de una sanción al denunciado no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera. Tras lo anterior, conviene asimismo hacer referencia a las ideas con las que ha sido desarrollado ese básico núcleo argumental. Son las siguientes: -1) La existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte a cuya satisfacción sirva el proceso. ...'.

Otras sentencias que se apuntan a dicha línea argumentativa son las del mismo alto Tribunal de 14 de marzo de 2005 , 11 de abril de 2006 , 2 de octubre de 2007 , 10 y 16 de diciembre de 2008 , 6 de octubre de 2009 , 1 de febrero de 2010 y 20 de abril de 2015 .

Este criterio ha sido ratificado a su vez por el Tribunal Constitucional en las sentencias 143/2000, de 29 de mayo y 248/2009, de 23 de febrero .

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 2010 (recurso de casación 593/2009 ) ha declarado que el derecho del denunciante se agota en que se trámite el procedimiento, se investigue, pero no en la sanción del denunciado. La mera expectativa de que se sancione a éste no es jurídicamente exigible, salvo que la legislación sectorial reconozca un interés competitivo que permita anudar la relevancia a la sanción que se imponga al denunciado.

En definitiva, hay que concluir que quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción administrativa carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Administración. La razón es, en sustancia, que el denunciante carece de la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se puede incoar a resultas de su denuncia, y por ello no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final. El argumento crucial en esta materia es que el denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo 'víctima' de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado. Es verdad que las cosas no son así en el derecho penal propiamente dicho, donde existe incluso la acción popular; pero ello es debido a que hay normas que expresamente establecen excepciones al monopolio público sobre el ejercicio del ius puniendi ; excepciones que no aparecen en el derecho administrativo sancionador. Es más, aceptar la legitimación activa del denunciante no sólo conduciría a sostener que ostenta un interés que el ordenamiento jurídico no le reconoce ni protege, sino que llevaría también a transformar a los tribunales contencioso administrativos en una especie de órganos de apelación en materia sancionadora. Esto último supondría dar por bueno que pueden imponer las sanciones administrativas que no impuso la Administración, lo que chocaría con el llamado 'carácter revisor' de la jurisdicción contencioso administrativa. En otras palabras, los tribunales contencioso administrativos pueden y deben controlar la legalidad de los actos administrativos en materia sancionadora, pero no pueden sustituir a la Administración en el ejercicio de las potestades sancionadoras que la ley encomienda a aquélla.

A la luz de la anterior doctrina jurisprudencial se desprende que la Sala ha de coincidir con el criterio del Juzgador a quo de negar legitimación activa al recurrente respecto de la pretensión de apertura de expediente disciplinario contra la Sra. Aurora .

Ninguno de los conceptos que se invocan por el demandante para el reconocimiento de su legitimación activa es suficiente para admitirla en ese aspecto.

En primer lugar, el hecho de que se trate de la persona que se proclama víctima de la actuación de la Sra. Aurora no le legitima, en el proceso contencioso administrativo, frente a la resolución que deniega la solicitud de apertura del expediente disciplinario, no sólo por aplicación de la jurisprudencia que se acaba de mencionar, sino también porque es la civil o, en su caso, la penal, la vía jurisdiccional adecuada para valorar y enjuiciar los ataques que hayan podido producirse en la esfera privada de los intereses del recurrente y de la denunciada.

En segundo lugar, desde el momento en que en esta materia no existe una acción pública, para que se reconozca legitimación activa al recurrente no basta con que invoque un interés en velar por el respeto y la protección de los derechos constitucionales y de la comunidad en general, ni siquiera por los que personalmente le afectan, así como por el correcto, legal y buen funcionamiento de la actividad profesional de los Psicólogos, pues el otorgamiento de legitimación con esa base significaría amparar el mero interés por la legalidad, lo cual no resulta tutelado ni por la jurisprudencia del Tribunal Supremo ni por la doctrina del Tribunal Constitucional.

En tercer lugar, como sustento de la legitimación activa no es válido el interés moral tendente a que se corrijan determinadas irregularidades o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que para el denunciante comportaría la sanción o la averiguación de los hechos, tal como han declarado las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 2002 y 22 de mayo de 2007 .

Lo anteriormente argumentado ha de llevar a la confirmación de la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo respecto de la pretensión de apertura de expediente disciplinario contra la Sra. Aurora .



TERCERO .- No se discute que el actor gozaba de legitimación para solicitar, como hizo y el Colegio Oficial demandado llevó a cabo, una actividad investigadora para esclarecer y averiguar los hechos denunciados. Pero una vez realizada y explicitada tal actividad investigadora en la forma y con el detalle que el órgano judicial de instancia tiene por probado, al no haberse apreciado vulneración de normas del Código deontológico por parte de la denunciada, el recurrente, por las razones expuestas, ya no estaba legitimado para instar que esa actividad necesariamente determinara la apertura de expediente disciplinario que culminara con la imposición de una sanción, al no tener interés real en los términos mencionados, desde la perspectiva de apreciación de la legitimación, cuya ausencia considera el Juez a quo , que correctamente señala que una cosa es que se pueda no compartir el resultado de las investigaciones previas realizadas y, otra, que se tenga derecho a la incoación de un expediente disciplinario previo a la imposición de una sanción a la persona denunciada, derecho que no puede predicarse. En el caso aquí estudiado y ante la queja presentada por el recurrente respecto de la actuación de la Psicólogo Sra. Aurora , se siguieron actuaciones por el Colegio Oficial de Piscología de Galicia, se examinó la totalidad de la documentación aportada, se dio traslado al denunciante y se le otorgó plazo para presentación de nuevos documentos, sin que se apreciase, en ningún caso, vulneración de normas deontológicas por la denunciada. No se trató de un archivo de plano, sin más trámite, sino que el mismo trajo causa de una exhaustiva investigación. En consecuencia, no apreciado defecto competencial o procedimental del que derivar consecuencias anulatorias y no siendo reconocible al recurrente un alcance de su legitimación que supere el marco delimitado por la doctrina jurisprudencial antes mencionada, no puede considerarse contrario a derecho el pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, lo que necesariamente conduce a la desestimación del presente recurso de apelación.



CUARTO .- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa de 1998 , han de imponerse a la parte apelante las costas de esta segunda instancia, al desestimarse totalmente el recurso; de conformidad con lo indicado en dicho precepto legal, se fija en 1.000 euros la cuantía máxima a percibir en concepto de honorarios de Letrado de las partes apeladas, a razón de 500 euros cada una de ellas, en función del estudio que han merecido las respuestas ofrecidas a los argumentos de la apelación.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por don Olegario y confirmar la sentencia apelada, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de Santiago de Compostela, en fecha 16 de mayo de 2018 .

Imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas en esta alzada, en los términos y con las limitaciones cuantitativas establecidas en el Fundamento de Derecho Cuarto.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se de cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa . Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0336/18), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así se acuerda y firma.