Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 429/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 443/2014 de 26 de Mayo de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA

SALA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

SECCIÓ CINQUENA

Recurs núm. 443/2014

SENTÈNCIA Núm. 429/2017

Il lms. Srs.:

President

Sr. Alberto Andrés Pereira

Magistrats

Sr. José Manuel de Soler Bigas

Sr. Francisco Sospedra Navas

Sra. Ana Rubira Moreno

Sr. Eduard Paricio Rallo

Barcelona, 26 de maig de 2017

La Sala contenciosa administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, secció cinquena, ha pronunciat la següent sentència en el recurs contenciós administratiu núm. 443/2014, interposat pel Sr. Mateo , representat per la procuradoraSra. Lorena Moreno Ruedai dirigit per la lletradaSra. María José Sánchez Sancho, contra elDepartament de Justícia, representat pelLletrat de la Generalitat, i contra l'Il lustre Col legi Notarial de Catalunya, representat per la procuradoraSra. Susana Manzanares Corominas.

Ha estat ponent el magistrat Il lm. Sr. Eduard Paricio Rallo, que expressa el parer de la Sala.

Antecedentes

PRIMER.-En data 24 de novembre de 2014, la representació del Sr. Mateo va presentar en la secretaria d'aquesta Sala escrit d'interposició del present recurs, adreçat contra l'Ordre de 20 d'octubre de 2014 del Departament de Justícia, d'ajornament de l'efectivitat de la demarcació notarial executada en relació amb determinades notaries creades pel Reial decret 173/2007, de 9 de febrer, sobre demarcació notarial. BOE núm. 256, de 22 d'octubre de 2014.

SEGON.-En data 17 de febrer de 2015 la part actora va presentar escrit de demanda mitjançant el qual va demanar sentència que s'anul li l'Ordre impugnada, amb imposició de costes a l'Administració.

L'actor fonamenta el recurs en el fet que la resolució impugnada constitueix un reglamentad extra, com ho denota el procediment d'elaboració emprat. Una norma que excedeix la competència de la Generalitat de Catalunya que es limita a l'execució de la normativa, en el ben entès que la funció normativa pertany en bloc a la competència de l'Estat. En conseqüència, argumenta l'actor que només correspon a l'Estat determinar si ajorna l'efectivitat de les places creades o, en tot cas, la fixació dels criteris a aquests efectes, criteris sense els quals no és possible la funció executiva. Finalment argumenta que ni tan sols el Ministre de Justícia podria pautar l'aplicació del Reial Decret 173/07 més enllà del que disposa aquesta mateixa norma.

TERCER.-Per la seva part, la representació de l'Administració demandada i la codemandada van formular contestació a la demanda en què, d'acord amb els fets i fonaments al legats, van demanar la inadmissió del recurs per pèrdua sobrevinguda del seu objecte o, en tot cas, la seva i la imposició de les costes processals a l'actor.

QUART.-Mitjançant resolució de data 1 de setembre de 2015 es va fixar la quantia d'aquest procés com indeterminada. Acte seguit, es va admetre i practicar la prova proposada per la codemandada amb el resultat que consta als actes. Posteriorment, les parts van formular conclusions tot ratificant llurs respectives pretensions.

Finalment, es va assenyalar dia i hora per a la votació i resolució, diligència que va tenir lloc en la data fixada.

Fundamentos

PRIMER.-La representació de l'Administració demandada i de l'Il lustre Col legi Notarial de Catalunya que ha comparegut en qualitat de codemandat plantegen una al legació preliminar relativa a la pèrdua d'objecte del recurs. Argumenten en aquest sentit que l'Ordre impugnada queda referida a l'execució d'una norma, el Reial Decret 173/07, que ha perdut vigència a partir del Reial Decret 140/2015 que aprova una nova demarcació notarial. Per tant, en decaure la norma executada, decau també la norma d'execució.

Certament l'Ordre impugnada en aquest recurs queda vinculada a l'execució de la demarcació notarial de l'any 2007, això és a l'execució del Reial Decret 173/07; ara bé, no és menys cert que allò que s'ha derogat és aquesta darrera norma, no l'Ordre ací impugnada.

La finalització per pèrdua de l'objecte del recurs és una possibilitat que ja fa temps que ha pres carta de naturalesa en la nostra jurisdicció; possibilitat que de fet reflecteix una pèrdua de legitimació sobrevinguda del recurrent doncs la derogació de la disposició impugnada impedeix que pugui treure algun benefici del recurs si allò que demana és la mera anul lació de la mateixa. Ara be, no és menys cert que aquesta és una forma de finalització abrupta del procés que no permet donar resposta a les pretensions del recurrent, amb la consegüent afectació al dret a la tutela judicial efectiva. Per tant, aquesta possibilitat ha de quedar limitada a les situacions en les que es constati una real i efectiva desaparició de la resolució impugnada i la inutilitat material de la pretensió formulada, doncs és la pretensió la que constitueix l'objecte del procés contenciós administratiu.

çNo es pot constatar l'anterior situació en aquest cas. En efecte, ja s'ha esmentat que l'Ordre impugnada no ha estat formalment derogada i no es pot descartar que continuï desplegant efectes materials, doncs independentment que el sentit inicial de l'Ordre fos l'execució de la demarcació notarial de l'any 2007, el contingut de la norma és l'ajornament de la convocatòria de determinades places, disposició que no consta que hagi decaigut amb la nova demarcació.

En definitiva, la pèrdua de l'objecte del recurs ha de quedar lligada bé a la derogació formal de l'Ordre, bé a l'acreditació de la seva obsolescència o manca d'efectes materials presents i futurs, circumstància aquesta que no ha estat acreditada.

SEGON.-Com s'ha avançat, l'actor fonamenta el recurs en el fet que la resolució impugnada constitueix un reglamentad extra, com es desprèn del procediment d'elaboració emprat. Una norma que excedeix la competència de la Generalitat de Catalunya, que es limita a la funció executiva, essent així que la funció normativa pertany en bloc a l'Estat. Hom invoca en aquest sentit l' article 149.1.18 de la Constitució , els articles 112 i 147.1 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya en la interpretació efectuada pel Tribunal Constitucional, el mateix Reial Decret 173/07 , que l'actor entén modificat per l'Ordre impugnada, l'article 4 de la Llei del notariat de 28 de maig de 1862 i el reglament notarial. En conseqüència, argumenta el recurrent que només correspon a l'Estat determinar si ajorna l'efectivitat de les places creades o, en tot cas, fixar els criteris a aquests efectes, criteris sense els quals no és possible la funció executiva. Finalment argumenta que ni tan sols el Ministre de Justícia podria pautar l'aplicació del Reial Decret 173/07 més enllà del que disposa la pròpia norma.

La competència de la Generalitat de Catalunya en matèria de notariat i registres públics queda establerta a l'article 147 de l'Estatut d'Autonomia. Aquest precepte atribueix a la Generalitat la competència executiva, que inclou en allò que ací ens ocupa, l'establiment de les demarcacions notarials i registrals.

L' article 4 Reglament d'organització i règim del notariat entén per demarcació a la determinació del nombre i residencia dels notaris. El Reial Decret 173/07 és mes específic en el seu preàmbul incloent en aquest concepte la creació de noves notaries, la reordenació territorial de les existents i, en el seu cas, la supressió de les que siguin innecessàries.

Com s'ha esmentat, la Generalitat te reconeguda una competència executiva en la matèria; una competència que, segons que disposa l'article 112 de l'Estatut d'Autonomia, inclou la potestat reglamentària que inclou l'aprovació de disposicions per a l'execució de la normativa de l'Estat, i també la funció executiva, que abasta la potestat d'organització de la seva pròpia administració.

El Tribunal Constitucional ha precisat que la funció executiva inclou en efecte una potestat reglamentaria, encara que circumscrita a l'emissió dels reglaments interns d'organització del servei que siguin necessaris para a l'execució i regulació de la pròpia competència funcional d'execució (STC 31/10, FJ 61).

En aquest punt cal constatar ja ara que l'Ordre impugnada ha de ser considerada com un reglament organitzatiu en la mida que es limita a establir les pautes a les que s'ha d'ajustar l'exercici de la competència executiva de convocatòria o cobertura de les places vacants. En efecte, no estem davant un reglament adreçat a la regulació dels drets i deures o que afecti l'estatut jurídic dels ciutadans, sinó davant una norma que es circumscriu a l'àmbit merament organitzatiu d'un servei públic com és la funció notarial. Aquesta naturalesa es desprèn clarament del seu sentit i contingut, sense que el procediment seguit per a la seva aprovació sigui significatiu.

Així doncs, la naturalesa formal de la disposició impugnada no es un problema en aquest cas. La qüestió estaria en tot cas en el contingut substantiu de la resolució impugnada; això és, en la capacitat de la Generalitat per definir un concret programa temporal de convocatòria de les places notarials.

Com s'ha esmentat, la competència autonòmica queda referida a la funció executiva, per tant sotmesa a la normativa estatal. En aquest sentit el Tribunal Constitucional ha establert que la competència executiva de la Generalitat en matèria de demarcació notarial ha de respondre als criteris de demarcació que fixi la legislació de l'Estat d'acord amb allò que disposa l' article 149.1.8 i 18 CE , determinació que pot tenir el grau d'exhaustivitat que sigui procedent, podent retenir l'Estat fins i tot les actuacions concretes en l'àmbit de la coordinació i de l'execució que siguin necessàries per a l'aplicació dels esmentats criteris (STC 31/10, FJ. 90).

Així doncs l'acció executiva que pertoca a la Generalitat ha de respondre a la normativa substantiva que correspon dictar a l'Estat, específicament en el cas que ens ocupa a la norma de demarcació que en el moment de dictar-se l'Ordre impugnada era el Reial Decret 173/07. Tanmateix aquesta norma respon a una situació peculiar i va tenir un grau de detall mes enllà del que correspondria a la competència estatal, de forma que la Generalitat no quedava vinculada a aquest excés.

En efecte, el mateix Reial Decret 173/07 reconeix que la regulació que incorpora no es correspon amb la nova distribució de competències derivades de l'Estatut d'Autonomia que llavors s'acabava d'aprovar. En aquest sentit el preàmbul posa de relleu la necessitat de regular la demarcació notarial sense perjudici del canvi de titularitat d'aquesta funció fins que no es precisés el marc normatiu de la nova distribució competencial i la Generalitat assumís materialment les seves potestats. En aquest sentit, la disposició addicional segona determina que la demarcació aprovada s'entén sense perjudici de les competències assumides per les comunitats autònomes en els seus respectius Estatuts d'Autonomia.

Per tant, en allò que es refereix a Catalunya, el Reial Decret 173/07 te en part un sentit volgudament provisional a l'espera que al Generalitat assumís la competència que li correspon en matèria de demarcació.

Aquest plantejament queda clar en l'Ordre JUS/2384/2007, que reconeix la capacitat del nou titular per assumir la competència que li atribueix l'Estatut, sense vinculació al Reial Decret esmentat; això és, a l'establiment de la demarcació. En aquest sentit el preàmbul manifesta el següent: 'el ejercicio previo de esa competencia no debe inmovilizar ni perjudicar al titular de la nueva competencia, de haberse producido un traspaso integro de la misma, pues el nuevo titular puede, tan pronto se produzca la materialidad del traspaso, actuar la misma como tenga por oportuno'. En aquest sentit la part dispositiva de l'Ordre estableix formalment que la demarcació notarial aprovada pel Reial Decret 173/2007 podrà ser modificada por las Comunitats Autònomes amb competències assumides en la matèria, com és el cas d Catalunya.

La darrera demarcació notarial aprovada per Reial Decret 140/2015 ja respon plenament a aquest nou model de distribució competencial en el sentit que respecte Catalunya es limita a determinar els criteris generals per a la demarcació, fixant el nombre i classe de les notaries, reservant a la Generalitat de Catalunya la distribució de les notaries per províncies així com la determinació dels districtes notarials, segons els criteris que estimi oportuns atenent les necessitats del servei públic.

El definitiva, en el moment en el que es va dictar l'Ordre ací impugnada el marc normatiu de referència pel que fa a la planta notarial era el Reial Decret 173/2007, una norma que la Generalitat podia substituir en allò que es refereix a l'establiment de la planta notarial, sense perjudici de respectar en tot cas a la normativa notarial general.

Doncs bé, no es pot considerar que, davant la crisi econòmica que sobtadament va trastocar el mercat, l'Ordre ací impugnada i l'ajornament de la convocatòria de determinades places notarials que disposa, excedís de la competència de la Generalitat en el concret context normatiu en el que es va dictar. Cal fer notar que l'Ordre no va modificar el nombre de places, sinó que es va limitar a pautar la seva convocatòria un cop es va posar de manifest que quedaven vacants per manca de viabilitat en aquell moment.

En definitiva, la possibilitat d'ajornar la convocatòria d'algunes places s'insereix sense dificultat en la competència de la Generalitat de Catalunya referida a l'establiment de la demarcació notarial, sense que es pugui identificar la infracció d'alguna norma estatal d'aplicació necessària en el moment que es va dictar l'Ordre impugnada.

TERCER.- L' article 139 de la Llei jurisdiccional disposa la imposició de les costes processals a la part que vegi desestimades llurs pretensions. Ateses les circumstàncies del cas i la seva escassa complexitat processal i substantiva s'estima procedent limitar les costes a un màxim total de 1.000 euros.

Atesos els fonaments esmentats,

Fallo

Primer.-Desestimar el recurs interposat pel Sr. Mateo contra l'Ordre de 20 d'octubre de 2014 del Departament de Justícia, que es confirma.

Segon.-Imposar les costes processals a l'actor, costes que en cap cas superaran el màxim total de 1.000 euros.

Notifiqueu aquesta sentència a les parts tot fent saber que, contra la mateixa, es pot interposar si s'escau recurs de cassació; recurs que caldrà preparar davant d'aquesta secció en el termini de trenta dies comptat des de la seva notificació d'acord amb allò que disposa l' article 89.1 de la Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa en la redacció efectuada per la Llei orgànica 7/15, en relació al que preveuen els articles 86 i següents de la mateixa Llei.

Porteu-ne testimoniatge a les actuacions principals.

Així, per aquesta nostra sentència, ho pronunciem, manem i signem.

PUBLICACIÓ.-El dia d'avui i en audiència pública, l'Il lm. Sr. Magistrat Ponent ha llegit i publicat la sentència anterior. En dono fe.