Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 43/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 96/2017 de 04 de Marzo de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00043/2019
Recurso Contencioso-administrativo nº 96/2017
Toledo
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 1ª
Presidenta:
Iltma. Sra. Dª Eulalia Martínez López
Magistrados:
Iltmo. Sr. Constantino Merino González
Iltmo. Sr. Guillermo B. Palenciano Osa
Iltmo. Sr. José A. Fernández Buendía
Iltma. Sra. Dª Purificación López Toledo
SENTENCIA Nº 43/2019
En Albacete, a 4 de marzo de 2019.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Castilla La Mancha, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los
autos del presente recurso contencioso-administra tivo número 96/2017, interpuesto por el Procurador don
Francisco Ponce Real, en nombre y representación de la INSPECTORA SALESIOANA SAN JUAN BOSCO,
COMUNIDAD DEL COLEGIO SAN FRANCISCO DE SALES, Entidad Titular del COLEGIO SALESIANO
SAN JUAN BOSCO', sito en PUERTOLLANO (CIUDAD REAL), contra la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA,
EMPRESAS Y EMPLEO DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MACHA, representada y
defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos. Siendo Ponente, el magistrado Ilmo. Sr. D. Guillermo B.
Palenciano Osa.
Materia: Subvención, Reintegro Parcial.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación procesal de la INSPECTORA SALESIANA SAN JUAN BOSCO, COMUNIDAD DEL COLEGIO SAN FRANCISCO DE SALES, Entidad Titular del COLEGIO SALESIANO SAN JUAN BOSCO', sito en PUERTOLLANO (CIUDAD REAL), interpuso ante los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Toledo, correspondiendo su reparto al Nº 3, recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Dirección General de Trabajo, Formación y Seguridad Laboral, de 12 de mayo de 2016, recaída en el expediente NUM000 , por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por la entidad Colegio Salesiano San Juan Bosco, contra la Resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía de Ciudad Real, de 3 de junio de 2015, por la que se declara la pérdida de derecho al cobro parcial de la subvención concedida por importe de 2.490,83 € de la subvención concedida.

Tras plantearse cuestión de competencia en el Juzgado de Toledo, se acabó dictando auto de dicho Juzgado, de 19 de enero de 2017, por el que declaró su falta de competencia objetiva y su inhibición en favor de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha.



SEGUNDO.- Recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso Administrativo, y una vez personadas las partes, se les dio traslado, comenzando por la parte actora, que procedió a formular su demanda en la que, y tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dictase sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma.

Con la demanda se acaba solicitando que se dictase sentencia por la que se declare la nulidad de los referidos actos, y en su lugar se declarase firme y ajustada a Derecho la autoliquidación presentada, así como la terminación definitiva del procedimiento, condenando a la demandada a abonar la cantidad de 2.482,75 €, reconociendo como gasto los presentados en concepto de 'preparación, seguimiento y tutorías'.



TERCERO.- Contestada la demanda por la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, comenzó planteando la concurrencia de una causa de inadmisibilidad fundada en el art. 69 b) de la LJCA , al haberse interpuesto el recurso por persona incapaz o no debidamente representada, al no aportar el documento que acredite la posibilidad de interponer el presente recurso por la entidad demandante.

En cuanto al fondo, y tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

Durante la tramitación del procedimiento, y toda vez que no se había dado traslado anterior, se puso en conocimiento de la parte recurrente la causa de inadmisibilidad planteada por la defensa de la JCCM, presentando alegaciones y documentación relativa a la misma.



CUARTO.- No habiéndose celebrado prueba, ni conclusiones, se señaló día y hora para votación y fallo el 28 de febrero de 2019, en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Inadmisibilidad art. 45.2.d) de la LJCA , desestimación La primera cuestión que debemos analizar es la referente a la causa de inadmisibilidad planteada por la defensa de la JCCM en su contestación a la demanda, que ampara en el artículo 69 b) de la LJCA 29/1998 de 13 de julio, de haberse interpuesto el presente recurso '... por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada', puesto que a esa representación procesal no le constaba el adecuado cumplimiento por parte de la actora del requisito exigido por el art. 45.2.d) de la LJCA 29/1998 , que exige que al escrito de interposición del recurso se acompañe, entre otros, 'El documento o documento que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado.'.

Toda vez que dicha causa de inadmisibilidad era subsanable - como se ha encargado de precisar la Jurisprudencia con reiteración-, y al no haberse dado trámite de conclusiones ni requerimiento previo por parte de la Sala a la parte recurrente, se acordó suspender el señalamiento anterior del asunto para votación y fallo y se requirió para que aportase la documentación necesaria que justificase el cumplimiento del requisito exigido en el art. 45 2 d) de la LJCA . A los efectos de cumplimentar dicho trámite, se presentó escrito de alegaciones acompañando una certificación acreditativa de que la Inspectoría Salesiana, titular del Colegio San Juan Bosco, sito en Puertollano, había decidido proceder judicialmente mediante la interposición de recurso contencioso administrativo contra las Resoluciones que se impugnan en el presente procedimiento, acompañado igualmente de los Estatutos, y que a juicio de la Sala sirve para justificar el cumplimiento del referido requisito y la procedencia de desestimar dicha causa de inadmisibilidad.



SEGUNDO.- Resoluciones impugnadas En cuanto al fondo, cabe destacar como esta misma Sala y Sección tuvo ocasión de resolver recientemente, mediante sentencia de 5 de noviembre de 2018 (recurso contencioso 87/17 ), una reclamación muy similar a la que ahora nos ocupa, presentada por la misma parte recurrente, y que nos sirve de precedente a la hora de enjuiciar el presente litigio.

En el caso que nos ocupa se impugna la Resolución de la Dirección General de Trabajo, Formación y Seguridad Laboral, de 12 de mayo de 2016, recaída en el expediente NUM000 , por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por la entidad Colegio Salesiano San Juan Bosco, contra la Resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía de Ciudad Real, de 3 de junio de 2015, por la que se declara la pérdida de derecho al cobro parcial de la subvención concedida por importe de 2.490,83 € de la subvención concedida. El precedente de ambas decisiones lo encontramos en la Resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía en Ciudad Real, de 20 de diciembre de 2012, por el que se concedió a la parte recurrente una subvención por 47.775 euros, para la realización del curso denominado 'MONTAJE Y MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURAS DE TELECOMUNICACIONES EN EDIFICIOS', al amparo de la Orden de 15/11/2012, de la Consejería de Empleo y Economía, por la que se regula el desarrollo de la formación profesional para el empleo en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras, para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, en el ámbito territorial de Castilla-La Mancha, (DOCM n° 225 de 19 de noviembre) y la Resolución de 15/11/2012 de la Dirección General de Formación de la Consejería de Empleo y Economía, por la que se aprueba la convocatoria pública de concesión de subvenciones para la anualidad 2012.

La discrepancia acerca de la pérdida parcial de la subvención la centra la parte actora en el apartado del número de horas imputadas en el epígrafe de 'preparación, seguimiento y tutorías' .



TERCERO.- Normativa y Jurisprudencia de aplicación Antes de abordar la resolución de la controversia, debemos poner de manifiesto la normativa de aplicación a litis, así como la Jurisprudencia sobre la que asentar su interpretación.

En cuanto a la normativa, debemos traer a colación los siguientes preceptos: El art. 8, apartado 3 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones : 'La gestión de las subvenciones a que se refiere esta Ley se realizará de acuerdo a los siguientes principios: c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.'.

Art. 31 del mismo cuerpo legal , donde se dice que: 'Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones.'.

Art. 24.1 de la Orden de 15 de noviembre de 2012: 'El beneficiario deberá justificar la realización de la actividad formativa subvencionada, así como los gastos generados por dicha actividad. Para ello, deberá tener en cuenta lo establecido en el artículo 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones, en la Orden de 07/05/2008, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la forma de acreditación del pago efectivo del gasto realizado en materia de subvenciones, así como los costes subvencionables y los criterios de imputación establecidos en el Anexo III.

Y por lo que respecta a la Jurisprudencia de aplicación a la materia, en directa relación con preceptos referidos, la podemos encontrar recogida en distintas sentencias emitidas por esta misma Sala y Sección, entre otras la de 19 de diciembre de 2016 (recurso 486/14 ) ( JUR 2017/23960), cuando veníamos a decir que: ' atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro. ( STS de 28 de enero de 2014, rec. con.

adm. 428/2011 ).

Es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 (RC 5333/2011 )).

Es igualmente numerosa la jurisprudencia del Tribunal Supremo que señala que el reintegro de una cantidad debida por no haberse respetado las condiciones impuestas para su entrega no tiene, el carácter aflictivo propio de las sanciones sino el derivado de constatar el incumplimiento de una de las partes en una relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática. Así destaca STS 22 de noviembre de 2010 (RJ 2010, 8625) (rec 1054/2009 ) con cita de la SSTS de 2 de diciembre de 2008 ( 2181/2006 ) o 12 de marzo de 2008 ( rec 2618/2006 ) .

Ahora bien, este carácter bilateral que se puede predicar de la subvención en el sentido no significa tampoco que nos encontramos ante un mero contrato administrativo, siendo aplicable sin más la normativa de contratación pública e ignorando las disposiciones propias de la subvención, ya que la subvención según el artículo 2 de LGS supone una disposición dineraria que efectúa la Administración sin que se realice una contraprestación directa de los beneficiarios, si bien la entrega está sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, actividad, comportamiento ... y el mismo debe tener por objeto el fomento de la actividad de utilidad pública o interés social. Como se ha analizado anteriormente se trata de un acto administrativo de carácter condicional, lo que implica que el beneficiario de la subvención está a obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquella y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino su reintegro ( STS de 28 de enero de 2014 ) .'

CUARTO.- Pretensiones de las partes Debemos ya pasar a resolver el punto en conflicto referente a la reducción de la subvención por el apartado correspondiente al número de horas imputadas en el epígrafe de 'preparación, seguimiento y tutorías', que a través de la demanda la entidad recurrente sostiene se corresponden con las realizadas por el personal religioso, en este caso, a D. Ángel , perteneciente a la Sociedad de San Francisco de Sales- Inspectoría de Madrid o San Juan Bosco, Entidad Titular del Centro SAN JUAN BOSCO, de Puertollano, que con la capacidad formativa, académica y jurídica que dispone, presta su colaboración y realiza diversas acciones necesarias para llevar a cabo los diversos cursos que se imparten por parte de esta Entidad.

Para ello, sostiene la parte actora que el importe imputado se ajusta a la dedicación de 275 horas de tutoría, al mismo módulo económico que el resto del personal docente, que no es la cantidad de 460 horas que la Sociedad de San Francisco de Sales se compromete a garantizar para la acción formativa mediante el convenio de colaboración suscrito obrante en el Organismo, ni imputando 580 horas, y sin que se hubiese procedido a modificar, de manera arbitraria, el número de horas, sino a ajustarlas a la duración del curso y la labor necesaria para su funcionamiento. Por ello, se dice que las horas establecidas atienden a un criterio de proporcionalidad de horas reales de trabajo, no superando en modo alguno las horas de impartición del curso, y no eludiendo una real y objetiva justificación.

Por lo tanto, el hecho de que en el contrato de colaboración que suscribe la Titularidad figure un mayor número de horas únicamente atiende al compromiso de garantizar un número máximo para la realización de la acción formativa, sin que signifique que estuviesen asignando ese número de horas (580-460) concreto a quien realiza las tutorías. Así, posteriormente, sostiene que se justificó y aclaró que el número de horas asignadas era menor.

Las horas asignadas, tal y como obra en la documentación aportada en la liquidación justificativa del curso, sería de 275 horas, correspondiendo a las horas que se desempeñan en la tutoría del curso, implican además de las propias, el tiempo previo necesario al inicio del curso (organizar el curso, docentes, material, etc.) y un tiempo posterior (actas, cierre, documentación, etc.) hasta finalizar las prácticas y emisión de diploma y certificados a los alumnos (prestar la atención a la preparación de material y documentación de las prácticas, selección y vista de las empresas en las cuales los alumnos las realizan, seguimiento de las mismas y evaluación), y todo ello respectando, a juicio de la parte actora, lo dispuesto en la Orden de 15 de noviembre de 2012, más concretamente en el punto 4.2 del Anexo III.

Por su parte, la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha se opone a tal justificación y considera más acertada y ajustada a derecho la recogida en las resoluciones impugnadas. Para ello, dice seguir el resultado del informe emitido por la empresa externa auditora y por las resoluciones administrativas.

En este sentido, en la resolución impugnada se recogen los siguientes puntos: '...las horas imputadas tanto las tareas de preparación y tutorías corno las de apoyo deben ajustarse a la realidad de la actividad subvencionada. En este sentido estipula que, salvo en causa justificada, las horas imputadas en uno y otro epígrafe no podrán superar, corno criterio objetivo, las horas de impartición del curso.

Los Servicios Periféricos (a través de sus técnicos) serán los encargados de valorar, tanto el cronograma pormenorizado corno el soporte documental aportado por la entidad, con el fin de determinar si es necesario admitir un número superior de horas, atendiendo a las necesidades del curso, su contenido, su naturaleza, las horas de impartición y la complejidad del mismo.

Se estiman corno tareas que deberá realizar el personal imputado a este epígrafe: - Elaboración de contenidos y diseño de la programación.

- Coordinación, control y diseño de la actividad docente.

- Elaboración del plan de calidad. · - Planificación de la evaluación de acuerdo al modelo que presenta la Consejería de Empleo y Economía: Este plan ha de ser elaborado por uno de los formadores.

- Selección del personal formador y del alumnado.

-Gestiones telefónica y administrativas relacionadas con el curso y sus Prácticas'.

Así, y de la documentación aportada, a juicio de la JCCM no se acredita la naturaleza de los trabajos realizados ni la adecuación al número de horas imputadas, limitándose a reiterar en sus diversos escritos de alegaciones las mismas argumentaciones, que resultan insuficien tes y no cumplen los requisitos normativamente establecidos.



QUINTO.- Resolución de la controversia, desestimación del recurso Pues bien, y una vez fijada la controversia respecto al epígrafe litigioso, debemos acudir a lo dispuesto en el Anexo III, de la Orden de 15 de noviembre de 2012, en el que se establece lo siguiente: 4.2. Preparación y tutorías: se aceptarán los costes de preparación, seguimiento, control de la actividad docente, evaluación de la impartición y tutorías imputadas por los docentes de la actividad formativa y/ o personal que realice estas funciones , también se incluirán las labores de programación y coordinación especificadas en el artículo 27 de esta Orden y las tutorías de las prácticas profesionales Los criterios de justificación de este apartado seguirán las mismas directrices establecidas para el personal en el apartado anterior, reflejando de manera separada en los justificantes de gasto los costes derivados de los diferentes conceptos imputables. En ningún caso, estos costes deberán superar el 30% de la subvención destinada a los costes directos. Asimismo, el personal incluido en la liquidación en este apartado no podrá ser imputado en el apartado de personal de apoyo de los costes asociados.'.

Como se puede apreciar del precepto, el hecho de que estos costes no deban superar el 30 % de la subvención destinada a los costes directos no exime de la obligación de quedar debidamente justificados, lo que evidentemente debe estar en relación con la actividad formativa que se va a realizar, y correspondiendo tal carga a la entidad recurrente. En tal sentido, si tenemos en cuenta que el modelo F-40 de certificación de finalización del grupo/curso, la actividad formativa subvencionada se llevó a cabo durante el periodo comprendido entre el 17 de octubre de 2013 y el 4 de febrero de 2014, con un total de 340 horas impartidas, parece evidente que eran desproporcionadas las horas que se pretendían imputar por la partida litigiosa. De hecho, tal situación resulta del propio Convenio de Colaboración aportado por la parte recurrente en el que se puede constatar la duración del convenio, y con ello la contratación de D. Ángel para la realización de tutorías, y que fija una duración de 460 horas, llevando a cabo una facturación por tan concepto de 11.650 € (ver folios 50 y ss exp.).

Por todo ello, y a la vista de la justificación emitida por la parte recurrente, donde precisamente se admite una nueva estimación de horas respecto a D. Ángel - folio 88 exp.-, sigue manteniendo la facturación por importe de 11.650 €, así como que estaría dentro del tope legal del 30 %, y dice estaría ajustada con la dedicación de 275 horas de tutoría, en la Sala llegamos a la conclusión de que tales explicaciones no son suficientes y que por ello, está debidamente motivada la decisión adoptada de minorar el importe de la cantidad solicitada inicialmente por las horas correspondientes al epígrafe de ' preparación, seguimiento y tutorías', y su consideración, por parte de la Administración, como excesivas, como se constata del informe definitivo - folios 106 del exp.- que se acompaña junto a la resolución del Coordinador Provincial de Ciudad Real de 3 de junio de 2015, y ello hasta reducir la cantidad inicialmente solicitada.

En resumen, frente al coste que inicialmente se solicitaba por el referido epígrafe por la parte actora, que eran 12.000 €, se acaban reduciendo 2.482,76 €, hasta reconocer, en definitiva, 9.517,24 € (ver folio 108 exp.), y hacerlo, precisamente, tras su adaptación a la duración del curso y tomando como referencia las propias explicaciones dadas por la parte recurrente en sede administrativa, de donde se concluye la contradicción entre la facturación inicial y las explicaciones posteriores, razones que nos llevan a tener que desestimar la impugnación que respecto a la pérdida parcial de derecho al cobro sobre dicha cantidad se recoge en la resolución impugnada, al estar debidamente motivada, y muy especialmente con el resultado de la resolución del recurso de reposición.

Por todo ello, procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, así como cuantas pretensiones se esgrimen por la parte recurrente en su demanda, y declarar ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas.



SEXTO.- Costas En cuanto a las costas, y al amparo de lo previsto en el art. 139 de la LJCA , procede hacer su expresa imposición a la parte demandante, al haber sido totalmente desestimadas sus pretensiones y no concurrir circunstancias excepcionales que justificasen un pronunciamiento distinto.

No obstante, y haciendo uso de las facultades de moderación previstas en dicho precepto, y en función de la cuantía del recurso y de su grado de dificultad (al existir un precedente anterior) procede limitar su importe en la cantidad máxima de 800 €, por los honorarios de Letrado (IVA excluido).

Visto lo anterior, en la Sala decidimos

Fallo

1) Desestimar la causa de inadmisibilidad planteada por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha.

2) Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de INSPECTORA SALESIANA SAN JUAN BOSCO. COMUNIDAD DEL COLEGIO SAN FRANCISCO DE SALES, Entidad Titular del COLEGIO SALESIANO SAN JUAN BOSCO', sito en PUERTOLLANO (CIUDAD REAL) contra la Resolución de la Dirección General de Trabajo, Formación y Seguridad Laboral, de 12 de mayo de 2016, recaída en el expediente NUM000 , por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por la entidad Colegio Salesiano San Juan Bosco, contra la Resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía de Ciudad Real, de 3 de junio de 2015, por la que se declara la pérdida de derecho al cobro parcial de la subvención concedida por importe de 2.490,83 € 3) Declarar las resoluciones impugnadas ajustadas a derecho.

4) Imponer al recurrente las costas causadas en esta instancia, aunque limitadas a la cantidad máxima de 800 €, por los honorarios de Letrado.

Notificar a las partes con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA .

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓ N.- Leíd a y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D.

Guillermo B. Palencia no Osa, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico en Albacete.