Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 43/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 773/2016 de 23 de Enero de 2019

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 000773/2016
N.I.G.: 03014-45-3-2015-0002547
SENTENCIA Nº 43/19
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 2
Iltmos. Sres:
Presidente
Dª ALICIA MILLAN HERRANDIS
Magistrados
D JAVIER EUGENIO LOPEZ CANDELA
D ANA PEREZ TORTOLA
Dª MERCEDES GALOTTO LOPEZ
En VALENCIA a veintitrés de enero de dos mil diecinueve.
Visto el recurso de apelación tramitado con el numero 773/2016, en que han sido partes, como apelante
D Luis Antonio representado por la procuradora de los Tribunales Dª M ANGELES ESTEBAN ALVAREZ
y asistido por el Letrado D ANTONIO BROTONS, y como parte apelada el AYUNTAMIENTO DE JAVEA
representado por la Procuradora D LOURDES BAÑÓN NAVARRO, asistido de la Letrada D SILVIA AGUSTINA
CÁRCEL, y D Calixto , representado por el procurador D LOURDES BAÑÓN defendido por el Letrado D
JOSÉ P HERNÁNDEZ; y siendo Magistrado ponente laIlma. Sr. D. MERCEDES GALOTTO LOPEZ.

Antecedentes

PRIMERO. - En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante, procedimiento abreviado 669/2015, a instancias de D Luis Antonio , contra la desestimacion presunta por silencio administrativo de la petición formulada en fecha 17 de junio 2015 por la cual se interesaba la declaración de nulidad de pleno derecho de las resoluciones administrativas por las que se venia aplicando el complemento de productividad a los agentes de la Policía Local de Javea desde el 28 de abril 2011, así como que se procediera a recalcular la distribución del complemento de productividad a los agentes de Policía Local desde el 28 de abril 2011, se dicto sentencia nº142/2016 de fecha 9 de mayo 2016 , cuya parte dispositiva dice: 'Que debo declarar la inadmisibilidad del recurso presentado por Luis Antonio por las razones expuestas en la fundamentación jurídica de la presente resolución, que se dan aquí por reproducidas. Y todo ello sin imponer las costas procesales causadas a ninguna de las partes'

SEGUNDO. - Contra dicha sentencia se interpuso por D Luis Antonio , recurso de Apelación que fue admitido, dándose traslado a la contraparte, presentándose escritos de oposición por el Ayuntamiento de Javea y por D Calixto

TERCERO. - Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, se señaló para la votación y fallo el día 15 de enero de 2019.

Fundamentos

PRIMERO. - La sentencia de instancia ante la pretensión de la actora se pronuncia en el sentido señalado, inadmitiendo el recurso interpuesto por entender que el actor carece de legitimación para accionar en nombre de un Sindicato. Unicamente podría intervenir en el presente proceso en su propio nombre y Derecho pero no como Delegado sindical sin acreditar a que sindicato representa y sin haber aportado el preceptivo acuerdo para acudir a la via jurisdiccional contenciosa expedido por el propio sindicato, de conformidad con lo dispuesto en el art 45.2.d) de la LJCA .

Y continua la sentencia señalando que ' Aun partiendo del hecho de que el actor interviene en el presente proceso en su propio nombre y representación , también cabria afirmar que el recurso es inadmisible, dado que el acto administrativo desestimatorio presunto que hoy se impugna no es sino una reproducción de previos actos administrativos firmes, que viene produciéndose desde el año 2011 frente a las solicitudes del recurrente , y ante los cuales, el mismo se ha aquietado , dado que tales resoluciones no fueron impugnadas en tiempo y forma, dentro de los plazos previstos en el art 46 de la LJCA . No se puede pretender 4 años después de la aplicación del complemento de productividad, que ha venido siendo percibido de manera pacifica por toda la plantilla , cuestionar el mismo y pretender su reajuste con efectos retroactivos, dado que ello supondría una evidente vulneración del principio de seguridad jurídica. En consecuencia, y por lo expuesto, procede declarar la inadmisibilidad del recurso.' Ante tal pronunciamiento reacciona la parte apelante planteando la evidente legitimación activa al ser funcionario publico de dicho ayuntamiento, Policía Local, manifestando que así quedo claro en la vista. A actuando en nombre propio tiene interés en la correcta aplicación del complemento de productividad por formar parte de su nomina mensual y, por tanto, esta legitimado en relación con la redistribución del complemento de productividad en sentido amplio, no solo respecto a su aplicación personal, sino para discutir los criterios que aplica la administración para el reparto del complemento reiterando.

Como segundo motivo de impugnación alega el error cometido en a sentencia al inadmitir el recurso por tratarse de reproducción de actos firmes habiéndose aquietado el recurrente a la desestimacion de las solicitudes presentadas desde 2011, manifestando que las resoluciones administrativas que aplican el complemento de productividad no son la respuesta a las peticiones formuladas por el recurrente, entre otras, en fechas 9 de enero 2012, 15 de enero y 17 de junio 2015, y que ha sido con la aportación del expediente administrativo a los presentes autos cuando ha tenido conocimiento de la distribución del complemento de productividad Como tercer motivo denuncia la incongruencia de la sentencia al no resolver la petición principal de aplicación en lo sucesivo, desde la declaraciónde nulidad del acuerdo, de distribuir el complemento de productividad de conformidad con lo acordado por el pleno municipal en sesiónde 28 de abril de 2011, esto es, de conformidad con el dictamen de 26 de abril 2011 La representación procesal de la administración y el codemandado se oponen al recurso de apelación reiterando la falta de legitimación activa ad processum del demandante para solicitar la nulidad de todos los complementos de productividad de todos los funcionarios de policía, al no ostentar la representación del colectivo de la PolicíaLocal , asícomo la falta de legitimación activa ad causam al ser los complementos de productividad personales, exclusivos e individualizados de cada agente . Respecto a la segunda causa de inadmision se sostiene que los Decretos de Alcaldía que han ido aprobando mensualmente los complementos de productividad de cada agente desde el 28 de abril 2011 son resoluciones firmes , no impugnadas

SEGUNDO.- Planteado los términos del debate debe recordarse, en primer termino, que la legitimación activa es la aptitud para ser demandante en un proceso concreto derivada de la titularidad de una relación jurídica o del interés legitimo en la invalidación del acto de que se trate ( art 19.1.a Ley Jurisdiccional ). La denominada ' legitimación ad causam' se determina por la específica relación que tiene en un determinado proceso una persona respecto del objeto litigioso. Puede ser activa (que es el caso que nos ocupa) y esta directa u ordinaria e indirecta o extraordinaria. La primera corresponde al titular del derecho o de la relación jurídica deducida en el juicio correspondiente y sirve para la defensa de derechos o intereses propios. La segunda, corresponde a quien, no siendo titular directo de dicha relación jurídica, puede actuar eficazmente en el proceso; conceptos que deben ampliarse con la referencia constitucional a los derechos e intereses legítimos individuales o colectivos. El Tribunal Constitucional en sentencias de 23 de mayo del 90 y 16 de noviembre del 92 sienta el principio por el que la atribución de la legitimación activa que efectúe las leyes procesales debe interpretarse ampliamente a la luz del art. 24.1 de la CE para que la tutela judicial sea efectiva sobre el fondo del pleito o pronunciándose las sentencias sobre la pretensión procesal.

Por su parte, existirá interés legítimo por un sujeto cuando éste se encuentre en una determinada relación jurídico-material de la que derivaría un beneficio o perjuicio directo o indirecto de una concreta actuación.

En el proceso Contencioso Administrativo, en primer lugar, la legitimación activa supone una relación jurídica material previa entre el sujeto y el acto administrativo que se impugne en aquel. Esta relación sujeto- objeto procesal se constituye en condición de admisibilidad del recurso; pero siempre que la legitimación del art. 19 de la Ley de la Jurisdicción incluya un derecho o interés legítimo, según lo interpreta la jurisprudencia del TS y el TC, interéslegitimo que viene determinado por la afectación en su esfera personal (directa o indirectamente) de un acto administrativo impugnado Por lo que se refiere a la legitimación activa de los Sindicatos, en el orden Contencioso Administrativo la Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de diciembre de 2006 recaída en el recurso de amparo 553/04 , con cita de las la STC 84/2001, de 26 de marzo , SSTC 101/1996, de 11 junio , 7/2001, de 15 de enero , y 24/2001, de 29 de enero contiene un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Como afirma la STC 210/1994, de 11 de julio , 'los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28 ), como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, art. 8 o art. 5, parte II, Carta social europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, ' no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores ut singulus, sean de necesario ejercicio colectivo' ( STC 70/1982 , FJ 3), en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento insita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva ( SSTC 70/1982 , 37/1983 , 59/1983 , 187/1987 ó 217/1991 , entre otras). Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores' ( STC 210/1994, de 11 de julio , FJ 3). Queda así clara 'la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores' ( STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 5). Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio , seexigeque esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según la STC 210/1994, de 11 de julio 'la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer'. Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él.

En definitiva, para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical. Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado ( SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5 ; y 24/2001, de 29 de enero , FJ 5).

La Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, en su art.10.1 , dispone que las secciones sindicales que puedan constituirse por los trabajadores afiliados a los sindicatos con presencia en los comités de empresa o en los órganos de representación que se establezcan en las Administraciones públicas estarán representadas, 'a todos los efectos', por delegados sindicales elegidos por y entre sus afiliados en la empresa o en el centro de trabajo.

Centrándose el recurso en la aplicación del complemento de productividad, complemento de carácter individual, para que exista un interés legítimo es necesario que el éxito de la acción signifique para el recurrente un beneficio material o jurídico, o que el mantenimiento de la situación creada por el acto combatido le origine un perjuicio, incluso aunque tales beneficios o perjuicios se produzcan por vía indirecta o refleja.

El citado complemento se configura en nuestro Ordenamiento Jurídico como una remuneración al especial rendimiento, dedicación y actividad extraordinarias no contemplados a través del complemento específico y al interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo que nunca puede ser contemplado como una retribución complementaria inherente a un puesto de trabajo. Dado el carácter personalista y subjetivo del complemento y que la administración lo aplica, de forma discrecional y atendiendo al cumplimiento de los requisitos necesarios, atribuyendolo o no a determinados funcionarios y en determinadas ocasiones, el interés legitimo es, obviamente personal e individual. Por tanto el interéslegitimo corresponderíaa todos y cada uno de los funcionarios afectados por el complemento de productividad , pero no al representante sindical.

Y en el caso de autos, en sede administrativalas peticiones son formuladas por el recurrente en representaciónde los agentes, representaciónque no ha sido acreditada por lo que el demandante careceríade la legitimaciónactiva, tanto ad processum como ad caussam, para actuar en condiciónde Delegado Sindical, al margen de la ausencia de la documentación preceptiva. Si se erigía en delegado sindical debió aportar el documento que acreditara el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, así como los poderes genéricos que le autorizaran a comparecer en nombre del sindicato que tampoco fue aportada .

Cuando interpone el presente recurso, el recurrente manifiesta intervenir en nombre propio en su condición de Policía Local y no en representación del mencionado sindicato, estando legitimado activamente al intervenir en su propio nombre y representación.



TERCERO. -Como segunda causa de inadmisibilidad se alega que el acto administrativo presunto recurrido es reproducción de previos actos administrativos firmes, acogiendo la sentencia la causa de inadmisibilidad invocada ex art 69 en relacióncon el art 28 y 46LJCA , afirmando la sentencia que '...el recurso es inadmisible, dado que el acto administrativo desestimatorio presunto que hoy se impugna no es sino una reproducción de previos actos administrativos firmes, que viene produciéndose desde el año 2011 frente a las solicitudes del recurrente, y ante los cuales, el mismo se ha aquietado, dado que tales resoluciones no fueron impugnadas en tiempo y forma, dentro de los plazos previstos en el art 46 de la LJCA . No se puede pretender 4 años después de la aplicación del complemento de productividad, que ha venido siendo percibido de manera pacifica por toda la plantilla , cuestionar el mismo y pretender su reajuste con efectos retroactivos, dado que ello supondría una evidente vulneración del principio de seguridad jurídica.' Niega el demandante-apelante que se trate de reproducciónde actos firmes habiéndoseaquietado el recurrente a la desestimacion de las solicitudes presentadas desde 2011, manifestando que las resoluciones administrativas que aplican el complemento de productividad no son la respuesta a las peticiones formuladas por el recurrente , entre otras, en fechas 9 de enero 2012, 15 de enero y 17 de junio 2015, y que ha sido con la aportación del expediente administrativo a los presentes autos cuando ha tenido conocimiento de la distribución del complemento de productividad.

Para que pueda afirmarse que sobre una resolución administrativa pesa la fuerza del acto consentido es preciso constatar una actitud, del interesado de aquiescencia y sumisión al acto de que se trate por conocerlo debidamente a su tiempo y, sin embargo, no haber reaccionado frente a él oportunamente interponiendo en tiempo y forma hábiles los recursos procedentes; este sistema de garantías no se conforma con simples presunciones de conocimiento del acto, sino que exige tener una idea clara y completa del mismo.

En este punto el recurso de apelacion debe prosperar. Baste recordar la reiterada doctrina jurisprudencial que afirma que 'Es reiterada la jurisprudencia que afirma que las Administraciones públicas tienen el deber de resolver expresamente en todo caso ( art. 94.1 y 2, LPA [ hoy art. 42 LRJPA ] y art.

38, LJCA ) y que el silencio administrativo es una ficción que la Ley establece en beneficio del que incoa un procedimiento, para que pueda entender desestimada su reclamación y deducir frente a la denegación presunta la impugnación que proceda en cada caso, o esperar confiadamente a que la Administración cumpla su deber dictando una resolución expresa, aunque sea tardía. No resulta viable, por ello, que la Administración pretenda obtener un beneficio, como es el de la apreciación de la extemporaneidad del recurso contencioso- administrativo, a consecuencia de su propia violación de la norma (art. 94.3, LPA) ni, aun menos, que para ello se invoque la doctrina del silencio administrativo, que está concebida en beneficio del administrado, y no en contra suya ( sentencia de 31 de enero 2003 , 6 de marzo 1998 , 25 Mar. 1993 y sentencias del Tribunal constitucional 6/1986, de 21 Ene ., y 204/1987 , de 21 Dic.).

Habiendo presentado el recurrente , al menos tres instancias no resueltaspor la administración no puede hablarse de aquietamiento a las previas resoluciones administrativas inexistentes.. Lo que tuvo que hacer la administracion , y no hizo, es cumplir su deber de resolver en forma expresa.

Como tercer motivo denuncia la incongruencia de la sentencia al no resolver la petición principal de aplicación en lo sucesivo, desde la declaración de nulidad del acuerdo, de distribuir el complemento de productividad de conformidad con lo acordado por el pleno municipal en sesiónde 28 de abril de 2011, esto es, de conformidad con el dictamen de 26 de abril 2011.

Tratándosede sentencia de inadmisibilidad de recurso no cabriahablar de incongruencia al no entrar la juzgadora de la instancia a resolver la cuestiónprincipal.



CUARTO.- Estimándose el recurso de apelación frente a la declaración de inadmisibilidad procede, en esta instancia, entrar a resolver el fondo del asunto.

En primer lugar hay que indicar que el complemento de productividad, está destinado a remunerar una actividad que comporte un rendimiento superior al normal, sin que proceda la desnaturalizacion del mismo convirtiéndolo en una retribución periódica, fija y objetiva cuyo derecho a su percepción nace por el mero hecho de desempeñar un concreto puesto de trabajo.

Según el art 5 Real Decreto 861/1986 de 25 de abril ' 1. El complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo. 2. La apreciación de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo. 3. En ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo originarán ningún tipo de derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos. 4. Las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público, tanto de los demás funcionarios de la Corporación como de los representantes sindicales. 5. Corresponde al Pleno de cada Corporación determinar en el presupuesto la cantidad global destinada a la asignación de complemento de productividad a los funcionarios dentro de los límites máximos señalados en el artículo 7.2, b), de esta norma . 6. Corresponde al Alcalde o al Presidente de la Corporación la distribución de dicha cuantía entre los diferentes programas o áreas y la asignación individual del complemento de productividad, con sujeción a los criterios que en su caso haya establecido el Pleno, sin perjuicio de las delegaciones que pueda conferir conforme a lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril' No hay acuerdo del pleno del ayuntamiento aprobatorio de los criterios de aplicación del complemento de productividad. El 26 de abril 2011 se celebro la sesion de la mesa general de negociación dando cuenta del dictamen de la mesa sectorial que indicaba que la aprobación de la propuesta debía someterse a los mismos requisitos que exige el art 5 del real Decreto 861/1986 y 93 y ss, de la Ley de Bases de Régimen Local , y dictamina informar favorablemente la propuesta de asignación del complemento de actividad profesional para el departamento de seguridad incorporando a la misma informes jurídicos y económico. Y baste leer el acta del Pleno del Ayuntamiento de celebrado el 28 de abril 2011 para comprobar que lo que se propone y acuerda es el inicio del expediente de aplicación del complemento de productividad, sin que se hayan aprobado los criterios dirigidos a un reparto igual entre todos , a una distribución homogénea.

Es mas, la documental aportada por el ayuntamiento en esta segunda instancia consta la aprobación del Reglamento para la asignación del complemento de productividad , por acuerdo de fecha 28 de julio 2016, publicado definitivamente en el BOP nº184 de 23 de septiembre 2016 recogiendo los criterios con los que se venia aplicando el complemento y no los pretendidos por el demandante-apelante Procede la desestimacion del recurso

QUINTO.- En lo que respecta a esta alzada,al amparo de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998 , no procede verificar condena en costas Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

1º La estimacion del recurso de apelación interpuesto por D Luis Antonio contra la sentencia se dicto sentencia nº142/2016 de fecha 9 de mayo 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante , sentencia que se revoca.

2º- La desestimacion del recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimacion presunta por silencio administrativo de la petición formulada en fecha 17 de junio 2015 por la cual se interesaba la declaración de nulidad de pleno derecho de las resoluciones administrativas por las que se venia aplicando el complemento de productividad a los agentes de la Policía Local de Javea desde el 28 de abril 2011, así como que se procediera a recalcular la distribución del complemento de productividad a los agentes de Policía Local desde el 28 de abril 2011, sin imposicio de costas en la instancia.

3º- No procede verificar condena en costas.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por la Ilma.

Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de éste, doy fe.