Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 430/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 99/2018 de 02 de Octubre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.
SALA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 4ª
Magistrados Ilmos. Sres.:
D. Miguel Ángel Olarte Madero, Presidente
D. Manuel José Domingo Zaballos, ponente.
Dª. Lourdes Pérez Padilla
SENTENCIA NÚM. 430/2019
En Valencia, a dos de octubre de 2019
Visto por la Sección cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, constituida por los Sres. Magistrados relacionados en el encabezamiento,
los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 99/2018, interpuesto por el Ayuntamiento
de Sagunto representado y asistido primero por Doña Enma Verdú Snart y después por D. José Vicente
Morote Sarrión, contra Resolución de 10 de abril de 2017 de la Directora General de Inclusión Social de
la Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas (p.d. de la Vicepresidenta y Consejera) de la Generalitat
Valenciana, declarando la pérdida del derecho al cobro de subvención, declarando procedencia de reintegro y
requerimiento de pago de 35.000€ Es parte demandada la Generalitat, representada y asistida por letrado de
su Servicio jurídico, siendo Ponente el magistrado Ilmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos, que expresa
el parecer de la Sala.
Asunto en materia acción administrativa- Subvenciones.

Antecedentes

Primero .- La representación procesal del Ayuntamiento de Sagunto interpuso recurso contencioso- administrativo en fecha 26 de junio de 2017 ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Valencia contra la resolución que se reseña en el Fundamento Jurídico Primero de esta Sentencia.

Segundo.-Admitido a trámite por Decreto de 4 de julio de 2017 y formalizada demanda en fecha 7-11-2017 - con los pedimentos que se verán- la Generalitat presentó alegaciones previas aduciendo falta de competencia objetiva del Juzgado. Fueron tales alegaciones resueltas por auto de 2-1-2018 declarando la incompetencia del órgano para conocer del asunto y elevando las actuaciones a este tribunal.

Tercero.-Aceptada la competencia de la Sala, con el Ilmo Sr. Miguel Ángel Olarte Madero como ponente, continuó el tramite, emplazándose a la Generalitat para que contestase a la demanda, lo que ocurrió por escrito presentado el 9 de marzo de 2018. Tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, terminó solicitando sentencia desestimatoria del recurso.

Cuarto.- Por Decreto del Letrado de la Administración de Justicia de 12-3-2018, se fijó la cuantía del recurso en 35.000€ .

Quinto.-No interesada por las partes el recibimiento del juicio a prueba, no obstante se abrió trámite de conclusiones por diligencia de ordenación de 3-4-2018. Se presentaron por las partes procesales, el 19 de abril de 2018 por el Ayuntamiento de Sagunto y el 26 siguiente por la Generalitat.

Sexto.- Declarado concluso el pleito pendiente de señalar fecha para votación y fallo, por providencia de 17 de julio de 2019 se fijó al efecto el 25 de septiembre de 2019.

Séptimo .- Deliberado el asunto y votada la propuesta, anuncia voto particular el ponente, pasando a redactar la sentencia expresando el parecer mayoritario de la Sala el Ilmo Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos

Fundamentos

Primero.-Tiene por objeto el recurso interpuesto porel Ayuntamiento de Sagunto la Resolución de 10 de abril de 2017 de la Directora General de Inclusión Social de la Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas de la Generalitat Valenciana (p.d. de la Vicepresidenta y Consellera), declarando la pérdida del derecho al cobro de subvención, declarando procedencia de reintegro y requerimiento de pago a dicha Administración municipal de 35.000€.

Pretende el Ayuntamiento de Sagunto dicte sentencia la Sala por la que, estimando su recurso, se anule el acto administrativo impugnado, con imposición de las costas a la demandada. Subsidiariamente, acuerde no imponer las costas a la parte actora.

Arropa sus pedimentos recogiendo en los Hechos de la demanda los antecedentes de la resolución impugnada desde la Resolución de 8-agosto de 2016 de la Vicepresidenta y Consellera de Igualdad y Políticas inclusivas estableciendo las bases reguladoras para la concesión de subvenciones dirigidas al desarrollo de itinerarios integrados para la inserción sociolaboral de personas en riesgo de exclusión social: la convocatoria de ayudas para los ejercicios 2016 y 2017 ( resolución de 19-8-2016), solicitud del Ayuntamiento de Sagunto ( formulada el 16 de septiembre de 2016), concesión de la ayuda para el ejercicio de 2016 en la suma de 50.000€ con pago anticipado de 35.000€, 70% del montante de la ayuda (resolución de 13 -12-2'16), presentación de la documentación justificativa el 16 de febrero de 2017 ex art- 15 de la Orden 16/2016 y avatares posteriores, trámite de alegaciones concedido al Ayuntamiento por eventual decisión de reintegro, alegaciones presentadas el 24-3-2017 , y resolución decidiendo el reintegro. En los fundamentos de derecho del mismo escrito procesal, desarrolla un único motivo impugnatorio: El Ayuntamiento de Sagunto, sí justificó el importe de la subvención concedida. Cuestión distinta es que dicha justificación hubiera sido presentada habiendo transcurrido escasamente unos días el plazo para hacerlo pero, en cualquier caso, tuvo lugar antes de que se iniciara el procedimiento de reintegro por lo que la resolución recurrida resulta contraria al ordenamiento jurídico. Invoca el contenido de las propias bases reguladoras, art. 17 de la Orden de 16/2016 en conexión con el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de nov. LRJAP- PAC, hoy art. 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Alega además que la resolución impugnada vulnera el principio de proporcionalidad del art. 131 LRJAP-PAC, dado que la falta de justificación en plazo no ha causado absolutamente ningún perjuicio a nadie, mientras que a mi representada se le priva de la subvención concedida por importe de 35.000 euros, cuantía nada desdeñable. Termina expresando, en defensa de su pretensión, que la resolución impugnada incurre en defectuosa motivación y que esta misma Sala, en sentencia de 8-3-2011(R.A 2-925-2008) se manifestó declarando que una justificación tardía no debe conllevar el reintegro de la subvención.

Segundo.- El pleito se presenta en términos de pura controversia jurídica. No existe desencuentro de las partes en lo tocante a los presupuestos fácticos que condujeron a dictar la resolución cuya legalidad nos cumple analizar a la vista de las alegaciones de las partes en sus correspondientes escritos de demanda y contestación, como de las conclusiones; de hecho ninguna de las partes ha interesado el recibimiento del juicio a prueba.

Es bien sabido que en manifestaciones de la llamada función o actividad de fomento de la Administración - como es el caso de la concesión de ayudas a particulares o/y otras administraciones públicas - constituyendo la subvención una donación modal, las bases rectoras vinculan a los interesados/ beneficiarios y a la propia Administración convocante. Al importante componente discrecional del Poder público en la configuración ex ante, sigue actividad reglada ex post; en particular acerca de la calificación del cumplimiento de los requisitos y condiciones por los destinatarios y de las consecuencias de su incumplimiento.

A la vista del expediente administrativo, concedida la subvención para el ejercicio de 2016 por resolución de Vicepresidenta y Consellera de Igualdad de fecha 15 de nov de 2016, montante de 50.000€, por resolución de 13 de diciembre de 2016 suscrita por la Directora General de Inclusión Social se reconoció la obligación de proponer el pago anticipado en un 70%. En fecha 21 de febrero presentó el Ayuntamiento la documentación justificativa de la subvención, ya expirado el plazo preestablecido al efecto, 31 de enero de ese año; extremo reconocido por l apropia representación de la parte demandante. Este ha de ser el incontrovertido punto de partida.

Tercero.-Sostiene el abogado de la Generalitat que la resolución administrativa impugnada ordenando el reintegro se ajustó a derecho y lleva razón en ello.

Lo explica bien la contestación a la demanda, ordinal segundo de sus fundamentos de Derecho que la Sala hace propios: las consecuencias del incumplimiento de justificación en plazo venían establecidas en la Orden 16/2016, de 1 de agosto, de la Vicepresidencia y Conselleria de Igualdad y Politicas Inclusivas, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones dirigidas al desarrollo de itinerarios integrados para la inserción sociolaboral de personas en situación o riesgo de exclusión social.

El artículo 17.1) establecía que: 'Procederá el reintegro de las ayudas concedidas o su minoración, con reembolso de las cantidades percibidas y la exigencia de los intereses de demora desde el momento del pago de la subvención, por incumplimiento de la obligaciones y requisitos que se establecen en la presente orden, así como en los supuestos de reintegro que establece el artículo 172 de la Ley 1/2015 (...)'.

Por su parte, el artículo 15.1) de la meritada Orden señalaba que: 'Las entidades beneficiarias están obligadas a presentar la justificación ante la dirección general competente en materia de inclusión social relativa a la aplicación de los fondos percibidos a la finalidad que sirvió de fundamento a la concesión de la subvención en el plazo que se determine en la correspondiente convocatoria (...)'.

Habiéndose previsto expresamente en la Orden reguladora de las ayudas que el incumplimiento en el plazo de justificación establecido en la convocatoria (esto es, 31 de enero de 2017) conllevaría el reintegro de las ayudas, y habiéndose sometido a lo dispuesto en la citada convocatoria con la presentación de la solicitud, no procede ahora alegar una presunta omisión del trámite de subsanación que no estaba contemplado en la normativa reguladora de las ayudas. Y todo ello sin el menor juicio de razonabilidad que evidencie los motivos del incumplimiento del plazo.

A mayor abundamiento sobre el sentido del fallo - desestimatorio- , los siguientes fundamentos jurídicos Cuarto.-La apelación al principio de proporcionalidad, supuestamente transgredido, se apoya en la demanda invocando no otro precepto que el artículo 131 de la Ley 30/ 1992 LRJAP-PAC.

Dicho precepto, como el art. 29 de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -vigente en la fecha de otorgamiento de la subvención- recoge el principio entre los que disciplinan el ejercicio de la potestad sancionadora. La declaración de pérdida del derecho al cobro de subvenciones, con orden de reintegro de las sumas adelantadas, es decisión administrativa perjudicial para su destinatario, pero no tiene carácter sancionador; por consiguiente, no es de acoger el alegato.

Pero hay más: se dice que el retraso en al justificación no ha causado absolutamente ningún perjuicio a nadie, lo que no deja de ser una afirmación subjetiva sin soporte probatorio alguno; téngase en cuenta que se trata de un procedimiento de concurrencia competitiva - como se extrae de la Orden que rige las ayudas y expresamente recoge el ordinal segundo de la Resolución de convocatoria, de fecha 19 de agosto de 2016- obviamente dependiendo las adjudicaciones de la mayor puntuación hasta agotar el crédito disponible.

También se alega que para la demandante la subvención concedida por importe de 35.000 euros, cuantía nada desdeñable; nuevamente alegación subjetiva de la parte siendo el Ayuntamiento de Sagunto, por extensión del término y población del municipio, una de las Corporaciones Locales con mayor presupuesto de la provincia de Valencia ( se publica en el. BOPV).

Quinto.- Acerca de la prescripción del artículo 63.3 de la LRJAP-PAC y 48.3 de la ley 39/2015 LPACAP, igualmente invocados en la demanda, no secundan la tesis de la demandante. De igual contenido ambos, prescriben literalmente: La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Es el caso que, ni atendido su tenor ni su sentido y finalidad, el precepto ampara legalmente la conducta del Ayuntamiento de Sagunto presentando fuera del plazo preestablecido la justificación de la subvención. En uno y otro cuerpo legal, los artículos se encuadran en la categorización de los vicios de los actos administrativos y sus efectos invalidantes o no : dentro del capítulo III del Título III ( De los actos administrativos)en la ley vigente de 2015, dentro del Capítulo IV del Título IV ( De las disposiciones y los actos administrativos), en su predecesora de 1992. El Ayuntamiento de Sagunto no dictó ningún acto administrativo fuera del tiempo establecido para ello; lo que hizo fue presentar fuera de plazo la justificación debida a la vista de la Orden aprobatoria de las bases rectoras para la concesión de subvenciones y a la resolución aprobatoria de la convocatoria para 2016 y 2017. Las entidades susceptibles de ser beneficiarias - Corporaciones Locales y entidades del Tercer Sector de Acción Social ex art. 2 de la ley 43/2015- son las destinatarias de las ayudas y se comportan materialmente como sujetos administrados,tengan carácter público (las EELL), o privado ( esas llamadas entidades del Tercer sector), sin ejercicio en ninguno de los dos grupos de imperiumo potestad administrativa, por corresponder, obviamente, a la Generalitat.

Sexto.- El reproche de defectuosa motivación de la resolución impugnada también carece de fundamento.

Se alega que la resolución impugnada expresa no haber presentado alegaciones en el procedimiento de reintegro cuando sí se habían presentado. Pues bien, es de ver en el expte que por escrito de la Jefa del Servicio de Inclusión Social de 3 de marzo de 2017, se abrió trámite para alegaciones a presentar en el plazo de diez días ante concurrencia de causa de reintegro; alegaciones plasmadas en un breve escrito suscrito por el Técnico de Promoción Económica del Ayuntamiento Sr. Mateo fechada el 23 de marzo. La resolución de 10 de abril objeto del presente recurso indica en sus antecedentes de hecho, no constar haberse presentado alegaciones tras la notificación del trámite el 9 de marzo. Ello se explica porque en tal fecha consta notificado el trámite (doc nº 7 del expte), de modo que cuando se dicta la resolución había transcurrido el plazo abierto al efecto y pudo dictarse la resolución por la Directora General. Si el mentado escrito de alegaciones entró en la Generalitat el 27-4-2017 ( doc nº 9 del expte), mal pudo expresar otra cosa la resolución autonómica tan repetida. Lejos de adolecer de falta de motivación, la resolución impugnada recoge perfectamente su ratio decidendi.

Séptimo.- Sostiene la demandante que una justificación tardía no debe conllevar el reintegro de la subvención tardía.

Según la representación de la actora esa afirmación se sustenta en el criterio de esta misma Sala, Sección segunda sentencia de 8 de marzo de 2011 ( RAP 925/2008).

Ni que decir tiene que el criterio y consideraciones plasmadas una sentencia dictada por un mismo órgano jurisdiccional no vincula a la Sala pro futuro; repárese en los cambios de criterio (y no en cuestiones de menor importancia) que se dan con frecuencia por nuestro más alto Tribunal. Lo que impone la Constitución es que las sentencias sean motivadas art. 120.3) y la LOPJ ( art. 248.3) su forma; ello exige y es práctica de los tribunales recoger en sus fundamentos los cambios de criterio. Pues bien, la sentencia de referencia considera de aplicación en el caso enjuiciado - constituyó objeto del recurso en la instancia la revocación de la subvención- el artículo 76 de la Ley 30/1992, sobre subsanabilidad de defectos de los actos de los interesados desde la perspectiva antiformalista que se desprende del apartado 3 del artículo 76 y termina confirmando la resolución jurisdiccional apelada precisamente a la vista de las bases rectoras de la subvención.

En nuestro caso, las bases son otras y en las mismas se prevé con claridad lo que ha defendido el abogado de la Generalitat, como recogemos en el F.J. tercero. No en balde el art. 17 de la Orden de 1 de agosto de 2016: El incumplimiento de las obligaciones y requisitos que se establecen en la presente Orden - cualesquiera, por consiguiente- justifican la decisión de reintegro. La previsión del artículo 73.3 tan repetido de la Ley 30/1992 rara vez puede extrapolarse a los procedimientos de concurrencia competitiva. En el caso de autos, el procedimiento seguido por la Administración autonómica se ajustó a las prescripciones de la normativa reguladora de las subvenciones, muy en concreto - como expresó el escrito del Servicio de Inclusión Social de 3 de marzo de 2017- a lo prescrito por el 92 del Reglamento ejecutivo de la Ley General de Subvenciones, aprobado por R.D 887/2006, de 21 de julio. Téngase en cuenta que la ampliación eventual del plazo para presentar la justificación es una facultad del órgano concedente de la subvención (siempre y cuando las bases rectoras no lo prohíban), facultad que no activó la Consellería.

Octavo- Resolviendo la desestimación del recurso, procedería imponer las costas procesales a la parte demandante en aplicación delart. 139.1 de la Ley Jurisdiccional. En este caso concurre causa para excepcionar la regla general, por las serias dudas de derecho, como se hace patente con al existencia del voto particular en órgano con tres magistrados. .

En atención a todo lo expuesto, en el nombre del Rey y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Sagunto contra Resolución de 10 de abril de 2017 de la Directora General de Inclusión Social de la Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas (p.d. de la Vicepresidenta y Consejera) de la Generalitat Valenciana, declarando la pérdida del derecho al cobro de subvención, declarando procedencia de reintegro y requerimiento de pago de 35.000€. Sin costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ªdel Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberáprepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ªdel Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirácertificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos VOTO PARTICULAR El Ilmo Sr Don Miguel Ángel Olarte Madero, ante la sentencing que antecede, desistiendo deli Voto Margarito, entiende con los debidos respetos que el sentido de la misma debio ser estimatorio, por las razones siguientes: Planteado el debate, hemos de señalar los hechos mas relevantes que se desprenden del expediente, que en sintesis se concretan: 1.- En fecha 16 de septiembre de 2.016 el Ayuntamiento de Sagunto solicito la ayuda a que se refiere la Orden 16/2.016 dela Conselleria de Igualdad y Politicas inclusivas.

2.- Por resolución de 15 de noviembre de 2.016 la Administración concedió al Ayuntamiento la ayuda, acordando por resolucion de 15 de diciembre de 2.016 reconocer la obligación y proponer el, pago anticipado de 35.000 €, correspondiente al 70% del importe total de la subvención.

3.- El 16 de febrero de 2.017 el Ayuntamiento presento los justificantes correspondientes a los gastos desembolsados en el desarrollo de los correspondientes itinerarios a cuyo fin la había sido otorgada.

4.- En fecha 3 de marzo de 2.017 la Administración concedió al Ayuntamiento de Sagunto tramite de alegaciones por 10 dias; presentadoras el Ayuntamiento en fecha 24 de marzo.

5.- en fecha 10 de abril de 2.017 la Administración dicta la resolución recurrida, por la que se declaraba la perdida del derecho al Cobro del Ayuntamiento de Sagunto por no haber justificado el importe de la subvención concedida, y declarar la procedencia del reintegro de la cantidad cobrada anticipadamente por importe de 35.000 €.

Partiendo de los hechos acreditados y no discutidos por las partes, la cuestion se reduce a determinar si el retraso en escasos dias, de apenas dos semanas, pues el plazo para presentar la documentación vencía el 31 de enero y se presentaron el 16 de febrero, supone un incumplimiento legitimador de la resolución recurrida.

Al respecto este Tribunal entiende que el retraso de escasas dos semanas de presentar la justificación, no legitima a la administración para dictar la resolución recurrida , y ello en base a lo que dispone el art 73 de la Ley 39/2.015 que establece: ' 1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

2. En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo'.

Tal precepto es aplicable al caso que nos ocupa en el que el Ayuntamiento ya tenia reconocido su derecho y si lo que sucede es la entrega de una justificación extemporánea , tal justificación debe ser admitida, pues se entrego y presento antes de cualquier resolución en la que se tenga por transcurrido plazo.

A mas abundamiento esta misma Sala, Sección Segunda, en Sentencia de 8 de marzo de 2.011 (n.º 178) confirmando otra del Juzgado delo Contencioso Administrativo nº 9 de Valencia, señalo, en un caso parecido al que nos ocupa, que procedió la anulación de la resolución que declaraba la revocación de la subvención concedida sobre la base de ausencia de aportación en plazo de los justificantes del cumplimiento de los fines de la subvención.

Por todo lo argumentado la demanda debe ser estimada.

En Valencia a tres de octubre de dos mil diecinueve PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.