Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 436/2020, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 526/2017 de 14 de Febrero de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

Sección de Refuerzo creada por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 13 de octubre de 2019. Renovación 16 de enero de 2020.

Recurso número 526/2017 (Sección Tercera).

SENTENCIA 436/20

Ilmo.Sr. Presidente

D. Heriberto Asencio Cantisán

Ilmos. Sres. Magistrados

D. Pedro Luis Roás Martín

D. Luis Gonzaga Arenas Ibáñez

En la ciudad de Sevilla, a catorce de febrero de dos mil veinte.

La Sección de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla ha visto el recurso número 526/2017, interpuesto por la FEDERACIÓN ANDALUZA DE TRANSPORTE, representada por el Sr. Procurador DON ANTONIO OSTOS MORENO, contra la resolución de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía de fecha 26 de julio de 2017, que desestimaba el recurso de reposición formulado frente a la resolución de fecha 25 de mayo de 2017 dictada por el Director General de Formación Profesional para el Empleo, que acordaba el reintegro de la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL TREINTA EUROS Y SETENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (298.030,74 €), percibida en concepto de ayuda para la ejecución de un Proyecto de formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, correspondiendo 224.040 euros de principal, recibidos en concepto de anticipo del 75 € de la subvención, y 73.990,74 euros de interés de demora, siendo demandada la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía. Es Ponente el Ilmo. Sr. D. Pedro Luis Roás Martín.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitó sentencia estimatoria del recurso.

SEGUNDO.- La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.

TERCERO.- Recibido el pleito a prueba, se practicó la admitida con el resultado obrante en las actuaciones. Se confirió traslado a las partes para la formulación de conclusiones. Presentados los oportunos escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

CUARTO.- El presente recurso pasó para su resolución a la Sección de Refuerzo creada por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 13 de octubre de 2019, y renovada en virtud de acuerdo de la misma Comisión Permanente de fecha 16 de enero de 2020, designándose ponente del mismo al Ilmo. Sr. Magistrado D. Pedro Luis Roás Martín.

Fundamentos

PRIMERO.- Se refiere la presente controversia al reintegro de la subvención concedida en su día a la recurrente por importe de DOSCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS VEINTE EUROS (298.720 €) para la ejecución de un Proyecto de formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Alega la recurrente en su demanda que, desde la presentación de la documentación justificativa en fecha 24 de junio de 2011, a la fecha en que se notifica el acuerdo de inicio de reintegro, el día 26 de julio de 2016, habrían transcurrido más de 4 años, concretamente, 5 años, 1 mes y 2 días, de modo que habría prescrito la acción de reintegro. Cuestiona por otra parte la eficacia interruptiva de los dos requerimientos de documentación, de fechas respectivas de 19 de octubre de 2012 y 16 de junio de 2015 realizados por la Administración con la exclusiva finalidad de interrumpir el cómputo del plazo de prescripción. Destaca asimismo la recurrente a los anteriores efectos que el acuerdo de inicio del expediente de reintegro se sustenta en la existencia de determinadas anomalías en cuanto a la documentación remitida al órgano gestor, que ni siquiera coinciden con las especificadas en los requerimientos de documentación; y alega que resulta contrario a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima en la Administración pública, la consideración del requerimiento remitido, para someter nuevamente a esta parte a un control de la documentación justificativa ya presentada y no analizada por la Administración desde el 24 de junio de 2011, pues requiere documentación ya presentada. Por otra parte, señala la demandante que estamos ante un procedimiento de comprobación iniciado de oficio con efectos desfavorables para el interesado y que iniciado este procedimiento debe de continuar hasta su finalización, de modo que, ante la falta de indicación en la Ley ni el Reglamento de subvenciones sobre el plazo de duración del mismo, resulta preciso acudir a la normativa supletoria para determinar el tiempo de que dispone el órgano gestor de la subvención para realizar la comprobación, que será de tres meses desde la fecha del acuerdo de iniciación, según indicaba el artículo 42.3 de la LRJPAC, hoy, artículo 21.3.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De ahí, que deba entenderse que se ha producido la caducidad del procedimiento con el archivo de las actuaciones. Por lo demás, sostiene la improcedencia de la resolución del procedimiento de reintegro, por cuanto la misma resulta manifiestamente no ajustada a derecho, sin que pueda apreciarse razón alguna que justifique la existencia de los supuestos incumplimientos que amparan el ejercicio por la demandada del reintegro impugnado.

SEGUNDO.- Sobre los primeros motivos de la demanda que tienden a poner de manifiesto la expiración del plazo de cuatro años para el ejercicio de la acción de reintegro desde la fecha de la justificación de la ayuda, opone la demandada en su escrito de contestación que el requerimiento de 16 de junio de 2015, así como el practicado previamente en fecha 19 de octubre de 2012, son reales y ostentan virtualidad plena para la justificación de la subvención, llevándose ambos a cabo con el fin de proceder a la liquidación y, en su caso, pago de la ayuda. Ambos requerimientos interrumpen por lo tanto el plazo de cuatro años, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Como se expone por la recurrente, el caso presenta notoria semejanza con el analizado por la Sección Primera de esta misma Sala en su sentencia de fecha 20 de febrero de 2019 (recurso número 613/2017), que resolvía un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad también ahora actora frente a la resolución de 21 de octubre de 2017, de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, que desestimaba el recurso de reposición formulado contra la resolución de 28 de julio de 2017, que resolvía el reintegro de 425.594,74 euros de subvención concedida por resolución de 22 de diciembre de 2010, cuya finalidad radicaba en la financiación de un proyecto de formación dirigido prioritariamente a trabajadores ocupados.

La lectura de los requerimientos de documentación que se hacen en este supuesto revelan una clara identidad de razón con la problemática que suscitaba aquel otro recurso. Se decía en aquella sentencia nuestra, '(...) Como primer motivo de fondo del recurso, sostiene la parte que los requerimientos de documentación son improcedentes y destaca la neutralidad y generalidad del único requerimiento notificado: Visto el contenido de dicho requerimiento ha de concluirse que la administración no ha efectuado ningún tipo de comprobación de la documentación presentada en 2012. No se concreta qué documentación ha de subsanarse sino que se solicita toda la documentación justificativa, ya presentada e incluso alguna no exigida en las bases.

Así, el único fin de tal requerimiento -sostiene la demandante- es el de interrumpir la prescripción. Y trae a colación una STS (de 10 de enero de 2017 ) sobre las 'diligencias de argucia' que no tiene eficacia interruptiva de la prescripción.

La STS de 13 de noviembre de 2014 declara Ha señalado el Tribunal Supremo con reiteración que no cualquier acto realizado en el seno de un procedimiento de comprobación e inspección tendrá eficacia interruptiva de la prescripción, sino exclusivamente los tendencialmente ordenados a iniciar o proseguir los respectivos procedimientos administrativos o que, sin responder meramente a la finalidad de interrumpir la prescripción, contribuyan efectivamente a la liquidación, recaudación o imposición de sanción en el marco del Impuesto controvertido. De esta forma, carecen de tal eficacia interruptiva las llamadas 'diligencias argucia', en cuya base subyace una idea esencial consistente en conceptuar como 'acción administrativa' aquella que realmente no tiene el propósito de determinar la deuda tributaria en una relación de causa a efecto sino, simplemente, evitar los perniciosos efectos que para la Administración puede acarrear el incumplimiento de los plazos legales correspondientes.

Doctrina perfectamente aplicable en los expedientes de reintegro por ser la misma la finalidad perseguida en unos y otros procedimientos por la administración: una actuación artificial encaminada a evitar la prescripción y su nocivos efectos.

Y es que esas diligencias solo tienen por finalidad aparentar una actividad de comprobación. Solo así se explica que se dejen transcurrir tres años, nueve meses y veintiocho días hasta la notificación del requerimiento. Nada se supo hasta ese momento. Pero, tras atender el requerimiento no se conoce ninguna otra actuación administrativa hasta 10 meses y 25 días después.

Frente a este alegato opone la demandada que no se trata de un requerimiento genérico, sino que en el mismo se detalla lo que debe subsanarse, especificado lo que debe presentarse de la memoria y también se solicita mayor detalle en cuanto al informe de auditoría.

En definitiva pues, la demandada estima que se trata de actuaciones con eficacia interruptiva de la prescripción.(...)'.

TERCERO.- En este caso, el primero de los requerimientos interesaba de la beneficiaria la aportación de documentación relativa al informe de auditor, con el fin de que se detallaren los procedimientos y comprobaciones realizados, y respecto a la memoria económica abreviada, que los documentos originales acreditativos de los gastos justificados, y de su pago han sido reflejados en los registros contables, debiendo indicar que los gastos que integran la relación cumplen los requisitos para tener la consideración de gasto subvencionable, habiendo sido dichos gastos realizados y efectivamente pagados con anterioridad a la finalización del periodo de justificación; asimismo, se indicaba que el informe expresará que la entidad dispone de ofertas de diferentes proveedores, y de una memoria que justifique razonablemente la elección del proveedor, en aquellos casos en que no haya recaído en la propuesta económica más ventajosa; y, en el supuesto de subcontratación total o parcial con terceros de la actividad subvencionada, que el auditor verificará que existe solicitud del beneficiario, autorización del órgano concedente, contrato formalizado mediante documento escrito. Por otra parte y en relación a la imputación del IVA y otros impuestos y gravámenes al proyecto, señalaba que es necesario que el informe auditor indique que se ha verificado el cumplimiento de lo establecido en el articulo 2.4 a) de la Orden TIN 2965/2088 de 14 de octubre, por la que se determinan los gastos subvencionables por el FSE durante el período de programación 2007-2013, de modo que no deben ser susceptibles de recuperación o compensación. Y, finalmente y con carácter general el auditor se pronunciará sobre la carta de manifestaciones.

Y, a pesar de la documentación presentada en atención al anterior requerimiento, que fue cumplimentado por la beneficiaria en fecha 7 de noviembre de 2012, se notifica el 19 de junio de 2015 el siguiente requerimiento de documentación, que ya no consta contestado por aquella, pues la única actuación que aparece realizada ulteriormente es la relativa a su comparecencia con el fin de pedir copia del expediente administrativo en fecha 3 de agosto de 2016, tras el inicio del expediente de reintegro. Este nuevo requerimiento contiene una mención a la cuenta justificativa, acerca de una ampliación de la misma en términos sumamente genéricos, que desconoce por completo la documentación previamente presentada, al igual que la previsión del citado requerimiento relacionada con el resto de los aspectos que menciona; tales como los relativos al deber de la beneficiaria de aportar con una mención genérica a las facturas originales o copias compulsadas, debidamente desglosadas, la imputación del IVA y otros impuestos y gravámenes al proyecto, nóminas de todos los formadores cuyos costes se imputen a la subvención, los correspondientes justificantes de pago de las mismas, modelos TC1 y TC2 de las cotizaciones de la seguridad social de los formadores, los modelos TC1 del personal imputado a los costes asociados y el justificante de pago de todos ellos, modelos 110, retenciones e ingresos a cuenta, Modelos 190, resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta, los justificantes de la materialización del pago de los mismos, aclaraciones diversas e igualmente genéricas sobre la partida denominada 'Alquiler, arrendamiento o amortizaciones de lugares para la formación', certificado de Incorporación del Pago del Anticipo del 75% debidamente cumplimentado, factura original o copia compulsada y justificante de pago del material didáctico adquirido, así como los recibí originales o copias compulsadas de materiales y la necesidad de que el informe que emita el auditor contenga los elementos previstos en el artículo 7 de la Orden EHA 1434/2007 de 17 de mayo.

Esto es, a pesar de la documentación justificativa presentada inicialmente, así como la posterior aportada en atención al requerimiento formulado en el mes de noviembre de 2012, la demandada insta un nuevo requerimiento de documentación que, como se expone, adolece de una clara genericidad y obvia la documentación previamente presentada.

Estima la recurrente que la práctica de estos requerimientos fue realizada con el fin de poder interrumpir el periodo de prescripción de la acción de reintegro y disponer de mayor plazo para ello.

Pues bien, a tenor de las anteriores consideraciones, es preciso concluir en la aplicación plena al presente caso de los razonamientos que se dieron en aquella sentencia nuestra de 20 de febrero de 2018, que lleva a la necesidad de estimar prescrita la acción de reintegro. También ahora la documentación presentada tras el primer requerimiento, como el anexo al informe emitido para la justificación del expediente aclaración de documentación presentada en relación con la cuenta justificativa, análisis de resultados, certificado de ejecución de acciones formativas, justificación de costes, informe auditor, justificantes de costes, memoria explicativa de costes del plan formativo, oferta de proveedores, ... así como la documentación contable que consta a partir de los folios 519 y siguientes del expediente administrativo y la previamente aportada, ya ofrecían información suficiente acerca de los extremos que fueron objeto del requerimiento inicial y fue sin embargo obviada de un modo completamente inmotivado en la realización del segundo requerimiento. Así pues resultan aplicables las razones dadas al respecto, '(...) Pues bien, visto el requerimiento efectuado, así como la documentación presentada en 2012 entendemos, con la parte demandante, que, en efecto, se trata de un requerimiento efectuado con el único fin de interrumpir la prescripción. Aunque en el mismo se detallen los concretos extremos que se pretende subsanar, del conjunto del requerimiento se deduce con claridad su carácter genérico, por la amplitud de los documentos que ahora se solicitan, por el hecho de que mucha documentación ya había sido presentada en 2012, por el hecho de que se trata de documentación que forzosamente hubo de presentarse en 2012. De todo ello, se deduce que, pese al pretendido detalle del requerimiento, como decimos, el mismo en su conjunto reviste el carácter de 'diligencia de argucia' en términos objetivos.

CUARTO.- En efecto, no cabe entenderlo de otra forma cuando, como es el caso, el requerimiento se efectúa ciertamente antes del transcurso de los cuatro años -pero muy próximo a cumplirse el plazo de prescripción-, pero cuando la acción formativa está concluida, sin reparo alguno. Cuando se había adelantado el 75% del importe sin reparo alguno, cuando la documentación se presentó en plazo. Cuando la memoria se presentó y su extensión era superior a los sesenta folios como consta en el expediente (se inicia en el folio 86 y concluye al folio 147) y contenía mucha, si no toda, la información que luego se reitera que se aporte. El hecho de que el requerimiento contenga algún detalle sobre los extremos a subsanar, no lo convierte en válido cuando su contenido, como decimos, es pura reiteración de documentación presentada.

La actuación administrativa, teniendo en cuenta el carácter artificial -diligencia de argucia- que atribuimos al requerimiento, se produce cuando el derecho a exigir el reintegro ya había prescrito. El recurso, ha de ser estimado por esta razón.(...)'.

A tenor de estas consideraciones, debe compartirse la tesis relativa a la prescripción de la acción de reintegro, en la medida que los requerimientos practicados no interrumpen el cómputo del plazo de prescripción. El recurso por lo tanto debe ser estimado.

CUARTO.- Se condena en costas a la parte vencida con el límite máximo de mil euros, habida cuenta de la naturaleza y complejidad del asunto ( artículo 139 LJCA).

Vistos los artículos de aplicación al caso y por la autoridad que nos confiere la Constitución:

Fallo

Que debemos estimarel recurso interpuesto por la FEDERACIÓN ANDALUZA DE TRANSPORTE, representada por el Sr. Procurador DON ANTONIO OSTOS MORENO, contra las resoluciones a las que se refiere el encabezamiento de la presente, que anulamos. Con imposición de costas a la demandada hasta un importe máximo de 1.000 euros.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LCJA, que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.