Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 438/2017, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 172/2017 de 27 de Septiembre de 2017

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA : 00438/2017
Ponente: D. Fernando Seoane Pesqueira
Recurso: Recurso De Apelación 172/2017
Apelante: Concello de Palas de Rei (Lugo)
Apeladas: Dirección Xeral de Administración Local y Dª. Candelaria .
EN NO MBRE DEL REY
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ha
pronunciado la
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
D. Fernando Seoane Pesqueira, Presidente.
Dª. Dolores Rivera Frade
D. Julio César Díaz Casales
A Coruña, a 27 de septiembre de 2017.
En el recurso de apelación 172/2017 pendiente de resolución ante esta Sala, interpuesto por el
Concello de Palas de Rei (Lugo), representado por el procurador D. Luis Sánchez González y dirigido por
el letrado D. Rubén Veiga Vázquez, contra la sentencia de fecha 21 de febrero de 2017, dictada en el
Procedimiento Abreviado 287/2016 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Núm. 1 de los de Santiago
de Compostela , sobre resolución acordando no iniciar procedimiento disciplinario. Son partes apeladas la
Dirección Xeral de Administración Local, representada y dirigida por el Letrado de la Xunta de Galicia y Dª.
Candelaria , representada por el procurador D. Raniero Fernández Pérez y dirigida por el letrado D. Luis
Álvarez Fernández.
Es ponente el Ilmo. Sr. D. Fernando Seoane Pesqueira.

Antecedentes

PRIMERO .- Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente, cuya parte dispositiva dice: Declaro la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por el representante procesal del Ayuntamiento de Palas de Rei, contra la resolución del director Xeral de Administración Local de la Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza de 23.02.16 que dispuso no iniciar procedimiento disciplinario frente a la secretaria-interventora del Ayuntamiento de Cuntis, por la presunta comisión de las infracciones graves denunciadas por su alcalde; le impongo a la entidad local vencida el pago de las costas causadas por las adversas, hasta un máximo de 400,00 euros para cada una de ellas.



SEGUNDO .- Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda.

Fundamentos

SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y
PRIMERO : Objeto de apelación y fundamentos de la sentencia de primera instancia.- El Concello de Palas de Rei impugnó la resolución de 23 de febrero de 2016 del Director Xeral de Administración Local de la Xunta de Galicia, por la que se acordó no proceder al inicio del expediente disciplinario a la funcionaria de la Administración Local con habilitación de carácter nacional doña Candelaria , por no encontrarse las conductas examinadas dentro de los supuestos de competencia disciplinaria de dicha Dirección Xeral.

El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, al amparo del artículo 69.b de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en base a la falta de legitimación activa de la entidad local como denunciante, pues de resultas del procedimiento disciplinario no obtendría ninguna utilidad, ventaja u otro efecto en su esfera jurídica por el hecho de que se hubiera impuesto o no una sanción a quien fue su secretaria- interventora, ya que si de sus actuaciones se le hubiera producido alguna suerte de perjuicio económico a la entidad local, nada impediría que se lo reclamara, ello con independencia de que se le pudiera imponer o no una sanción.

Frente a dicha sentencia interpone recurso de apelación el Concello de Palas de Rei.



SEGUNDO : Alegaciones del apelante en que fundamenta su recurso de apelación.- No comparte el apelante la apreciación de falta de legitimación activa, argumentando que, en base al artículo 19.1.a de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, es parte interesada, al haber dirigido escrito, con fecha 20 de junio de 2014, a la Dirección General de la Función Pública y a la Dirección Xeral de Administración Local, poniendo en conocimiento que por parte de la Secretaria Interventora del Concello de Palas de Rei, doña Candelaria , y tras su reincorporación a su puesto de trabajo, el día 20 de enero de 2014, se han podido cometer actos presuntamente susceptibles de ser sancionados con faltas graves o muy graves, siendo relevantes los hechos denunciados para el desarrollo de la vida municipal, por lo que entiende que existe un interés real o legítimo por parte del Concello en la resolución del mismo.

Seguidamente invoca el apelante el principio básico de interpretación de la legitimación conforme al cual los requisitos que la establecen han de interpretarse de modo que se facilite el enjuiciamiento de la cuestión de fondo.

Y continúa razonando el apelante que el demandante como ente local está afectado por la resolución impugnada en cuanto legalmente habilitado para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos, ya que, a la luz de los hechos probados por parte del instructor del comportamiento de la funcionaria, son de la suficiente importancia e índole como para preservar el interés general en el normal funcionamiento y desarrollo del ente local y en la vida municipal del Ayuntamiento de Palas de Rei.

Ya en cuanto al fondo del asunto, incide en la vulneración de la doctrina de los propios actos por parte de la Dirección Xeral de Administración Local, porque, ante la solicitud del Alcalde de Palas de Rei de incoar un expediente disciplinario a la mencionada Secretaria-Interventora, en su escrito de 30 de junio de 2014 aquella Dirección Xeral, examinada la documentación remitida y hecho un somero análisis de las infracciones presuntamente cometidas, entendió que todas quedaban encuadradas en el artículo 95.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , y, por tanto, tendrían la consideración de muy graves, por lo que la competencia para la incoación y sanción corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y sin embargo en la resolución impugnada las degrada.

Entiende asimismo el apelante que la resolución impugnada carece de motivación, pues estima que se limita a reproducir parcialmente la Orden de 10 de septiembre de 2015.

Por ello, solicita que se proceda por la mencionada Dirección Xeral a la apertura de expediente disciplinario por faltas graves a dicha funcionaria, al encontrarse las conductas examinadas dentro de los supuestos de competencia disciplinaria de la misma, y posteriormente, tras la incoación y valoración de las pruebas existentes, puedan llevar o no a la conclusión de sancionarlas o no, según su gravedad.



TERCERO : Doctrina jurisprudencial sobre la legitimación del denunciante en los expedientes disciplinarios.- Tal como se desprende del estudio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la doctrina general sobre la legitimación activa en interpretación del artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, presenta peculiaridades propias cuando, habiéndose seguido un determinado procedimiento sancionador o disciplinario, el denunciante en el mismo pretende combatir la resolución del órgano administrativo competente para dilucidarla, sea imponiendo una sanción o acordando el archivo.

Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene apreciando la falta de legitimación de los recurrentes en supuestos asimilables al actual, es decir, en asuntos en los cuales el denunciante que provoca con su denuncia un expediente sancionador o disciplinario por parte de la Administración pretende recurrir jurisdiccionalmente la decisión al respecto del órgano administrativo correspondiente.

Según dicha doctrina jurisprudencial, la clave para la determinación de si existe o no un interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución dictada en expediente abierto a virtud de denuncia debe situarse en el dato de si la imposición de la sanción (que sería, en su caso, la única consecuencia a derivar del expediente) puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica.

La amplitud con la que la jurisprudencia viene interpretando el artículo 19 de la vigente Ley Jurisdiccional de 1998 , por exigencias del art. 24 de la Constitución Española , y la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la exigencia de un interés real.

Si ese hipotético interés no se da en el caso concreto, porque la situación jurídica del denunciante- recurrente no experimenta ventaja alguna, por el hecho de que la actuación sancionadora pueda concluir con una sanción, es claro que no se violenta en lo más mínimo el principio general de flexibilidad constitucionalmente recomendable en la apreciación del requisito procesal de la legitimación, por la negación de la legitimación, que así resulta acorde con la configuración de ésta en la Ley Jurisdiccional y 24.1. de la Constitución Española, teniendo en cuenta que, según la doctrina del Tribunal Constitucional, el interés legitimador para accionar equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta ( sentencias del TC 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 y 97/1991 , entre otras).

Debe tomarse nota de que el Tribunal Supremo se está refiriendo, en estos casos, a recurrentes que, como en el nuestro, se consideraban directamente perjudicados por la actitud denunciada, y, pese a ello, les deniega la legitimación. La doctrina indicada supone dar por buenas las siguientes afirmaciones, que se encuentran explícita o implícitamente contenidas en la misma: a) La facultad de denunciar un hecho perseguible de oficio por la Administración no concede al denunciante la condición de parte interesada, ni la posibilidad por tanto de recurrir, incluso cuando, sin perjuicio de que la Administración lo pueda perseguir de oficio, el hecho ha causado o puede haber causado un perjuicio directo al denunciante.

b) El ejercicio de acciones sancionadoras o disciplinarias sólo concluye en su caso con la imposición de una sanción al denunciado, pero no con la reparación material al denunciante, ni en el sentido de una indemnización ni en el de la revocación de la actuación jurisdiccional realizada.

c) El mero interés moral que, por tanto, resta al denunciante, de que se sancione al denunciado, no es suficiente para fundamentar su legitimación.

En consecuencia, la jurisprudencia mantiene el criterio constante de negar legitimación, en cualquier clase de procedimiento sancionador administrativo, a excepción de aquellos en que se reconoce la acción popular, al denunciante, o en quien no concurra un interés legítimo en los términos requeridos por la jurisprudencia constitucional anteriormente consignados, esto es, un interés representado por la obtención de una ventaja o utilidad mediante el ejercicio de la acción ( sentencias del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1983 , 23 de enero de 1986 , 20 de marzo de 1992 , 9 de febrero de 1993 , 20 de enero de 1998 y 2 de julio de 1999 , con cita de otras muchas).

Ahondando en el mismo criterio de negar legitimación activa al mero denunciante, la sentencia de 7 de abril de 2003 argumenta que, como criterio general, no se reconoce un derecho o interés legitimador de la acción procesal a quien pone en conocimiento de la Administración la realización de una conducta que pueda ser constitutiva de una infracción administrativa o disciplinaria, salvo que se alegue alguna circunstancia cualificadora de la posición de mero denunciante o de interesado en el cumplimiento de la legalidad administrativa, pues el ius puniendi , en sus dos manifestaciones (penal y administrativa) corresponde, en realidad, al Estado, no a quien denuncia, que no adquiere por ello la condición de interesado, salvo que ponga de manifiesto una relación especial, en el caso concreto de que se trate, entre el ejercicio de dicho ius puniendi y algún aspecto de la propia esfera jurídica.

En el mismo sentido, la STS de 26 de febrero de 2008 (recurso 264/2004 ) se pronuncia en los siguientes términos: La síntesis de esta jurisprudencia es que el denunciante tiene legitimación para solicitar el inicio de una actividad investigadora sobre los hechos que sean objeto de su queja cuando estos inicialmente revelen la posible existencia de un comportamiento irregular, pero no la tiene para exigir que la investigación realizada termine necesariamente en la incoación de un expediente disciplinario o en la imposición de una sanción.

Y merece también ser subrayado que el núcleo argumental de esta jurisprudencia parte del dato de que la imposición o no de una sanción al Juez denunciado no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera. Tras lo anterior, conviene asimismo hacer referencia a las ideas con las que ha sido desarrollado ese básico núcleo argumental. Son las siguientes: -1) La existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte a cuya satisfacción sirva el proceso. ..

- 2) La clave de si existe o no interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución ... dictada en expediente abierto en virtud de denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad de un juez, debe situarse en el dato de si la imposición o no de una sanción al Juez denunciado puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante, o eliminar una carga o gravamen en esa esfera.

- 3) El problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, y hace que en cada uno de ellos deba realizarse la búsqueda del concreto interés legítimo que pueda servir de soporte a la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue.

- 4) El haber sido parte en un determinado proceso judicial, no supone necesariamente poseer la específica legitimación que aquí se está analizando .

Otras sentencias que se apuntan a dicha línea argumentativa son las del TS de 14 de marzo de 2005 , 11 de abril de 2006 , 2 de octubre de 2007 , 10 y 16 de diciembre de 2008 , 6 de octubre de 2009 , 1 de febrero de 2010 , 3 de febrero y 5 de septiembre de 2011 , 24 de enero de 2013 y 20 de abril de 2015 .

Este criterio ha sido ratificado a su vez por el Tribunal Constitucional en las sentencias 143/2000, de 29 de mayo , y 248/2009, de 23 de febrero .

Asimismo, la STS de 26 de noviembre de 2010 (recurso de casación 593/2009 ) ha declarado que el derecho del denunciante se agota en que se trámite el procedimiento, se investigue, pero no a sancionar al denunciado. La mera expectativa de que se sancione al denunciado no es jurídicamente exigible, salvo que la legislación sectorial reconozca un interés competitivo que permita anudar la relevancia a la sanción que se imponga al denunciado.

En definitiva, hay que concluir que quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción administrativa carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Administración. La razón es, en sustancia, que el denunciante carece de la condición de interesado en el procedimiento sancionador o disciplinario que se puede incoar a resultas de su denuncia, y por ello no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final. El argumento crucial en esta materia es que el denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo víctima de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado.

Es verdad que las cosas no son así en el derecho penal propiamente dicho, donde existe incluso la acción popular; pero ello es debido a que hay normas que expresamente establecen excepciones al monopolio público sobre el ejercicio del ius puniendi ; excepciones que no aparecen en el derecho administrativo sancionador. Es más: aceptar la legitimación activa del denunciante no sólo conduciría a sostener que ostenta un interés que el ordenamiento jurídico no le reconoce ni protege, sino que llevaría también a transformar a los tribunales contencioso-administrativos en una especie de órganos de apelación en materia sancionadora.

Esto último supondría dar por bueno que pueden imponer las sanciones administrativas que no impuso la Administración, lo que chocaría con el llamado carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativo.

En otras palabras, los tribunales contencioso-administrativos pueden y deben controlar la legalidad de los actos administrativos en materia sancionadora; pero no pueden sustituirse a la Administración en el ejercicio de las potestades sancionadoras que la ley encomienda a aquélla.



CUARTO : Aplicación de la anterior doctrina al caso presente.- A la luz de la anterior doctrina jurisprudencial la Sala ha de coincidir con el criterio del juzgador a quo de negar legitimación activa a la entidad local recurrente respecto de la pretensión de apertura de expediente disciplinario contra la Secretaria-Interventora del Concello de Palas de Rei.

Además de los motivos anteriormente argumentados, que afectan a todos los supuestos de denunciantes en expediente disciplinarios, en el caso presente hay que añadir que el apartado 10 del artículo 92 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de bases de régimen local, en la redacción que le ha dado la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, atribuye al órgano competente de la Corporación local la competencia para la incoación de expediente disciplinario al funcionario con habilitación de carácter nacional (condición que reúne la señora Candelaria , en cuanto Secretaria-Interventora) cuando los hechos que se imputan pudieran ser constitutivos de falta leve, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma, respecto de los funcionarios de Corporaciones locales en su ámbito territorial, cuando los hechos denunciados pudieran ser constitutivos de falta grave tipificada en la normativa básica estatal.

Por tanto, la Corporación Local ni es competente para la incoación respecto a faltas graves o muy graves, ni está legitimada para impugnar la resolución del órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma que deniega la apertura de expediente disciplinario por faltas graves, pues con ello se entrometería en lo que constituye competencia de este último órgano, todo ello sin perjuicio de que acuerde la incoación por falta leve si considerase que existen motivos para ello.

Esa falta de legitimación activa del Concello recurrente ya fue reconocida en el auto de 25 de mayo de 2016 de la Sección 7ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (procedimiento ordinario 53/2016), en el que se decidió la inadmisión, por falta de legitimación de la parte recurrente, del recurso contencioso- administrativo interpuesto por el mismo Concello contra la resolución de 20 de abril de 2015 del Secretario Xeral Técnico del Ministerio de Hacienda, por delegación del Ministro, que desestimó el recurso de alzada contra la resolución de 6 de febrero de 2015 de la Dirección General de Función Pública, por la que se acordó el sobreseimiento y archivo del expediente disciplinario incoado a la Secretaria- Interventora habilitada nacional del Ayuntamiento recurrente, es decir, se trata del mismo expediente de que ahora se trata.

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso de apelación.



QUINTO : Costas procesales de segunda instancia .- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa , han de imponerse al apelante las costas de esta segunda instancia, al desestimarse totalmente el recurso; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.4 LJ , se fija en 1.000 euros la cantidad máxima en concepto de defensa de los apelados, a razón de 500 euros cada uno, en función del trabajo y esfuerzo desplegado para dar respuesta a los motivos de apelación esgrimidos.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

que con desestimación del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Santiago de Compostela de 21 de febrero de 2017 , CONFIRMAMOS la misma, imponiendo al apelante las costas de esta alzada, fijando en 1.000 euros la cantidad máxima en concepto de defensa de los apelados, a razón de 500 euros cada uno.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se de cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa . Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0172-17), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el Ilmo.

Sr. Magistrado Ponente D. Fernando Seoane Pesqueira al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe.