Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 440/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 292/2018 de 22 de Julio de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009730
NIG: 28.079.00.3-2018/0011295
Procedimiento Ordinario 292/2018 P - 01
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN OCTAVA
SENTENCIA NÚMERO 440/2019
Ilmos. Sres.:
Presidente
Doña Amparo Guilló Sánchez Galiano
Magistrados
Don Rafael Botella García Lastra
Doña Juana Patricia Rivas Moreno
Doña María Dolores Galindo Gil
Doña María Pilar García Ruiz
En la Villa de Madrid, a 22 de julio de 2019
Vistos por la Sala de este Tribunal Superior de Justicia, constituida por los Señores arriba referenciados,
los autos del recurso contencioso-administrativo número 292/2018, interpuesto por la Procuradora de los
Tribunales Dña. María Concepción Giménez Gómez, en nombre y representación de la Asociación de
Empresarios del Henares, contra la Orden de 14 de marzo de 2018, dictada por delegación de la Consejera
de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, que resuelve el expediente de reintegro de
subvenciones NUM000 , acordando minorar la ayuda inicialmente concedida a la actora al amparo de la
Orden 7837/2011, de 30 de diciembre, de la misma Consejería, y Orden 3727/2011 de 21 de septiembre, de
la Consejería de Educación y Empleo, con obligación de reintegrar la suma total de 89.120,62 €, de los cuales,
72.171,45 € corresponden al principal y 16.949,17 € a intereses de demora.
Habiendo sido parte demandada la Comunidad de Madrid representada por Abogado de sus servicios
jurídicos.

Y en atención a los siguientes,

Antecedentes

PRIMERO.- El presente recurso se interpuso con fecha 14 de mayo de 2018, por la representación procesal del recurrente que, tras su admisión a trámite, y teniendo a la vista el expediente remitido por la administración, formalizó la demanda exponiendo los antecedentes de hecho que consideraba relevantes y fundamentos de derecho que estimó aplicables al caso, concluyendo con la súplica de que, en su día y previos los trámites legales, se dictara sentencia que declare: a) La nulidad de pleno derecho y/o anulabilidad de la resolución recurrida por disconformidad a derecho de la minoración de la subvención inicialmente concedida a la actora así como del deber de reintegro impuesto y prescripción de la acción administrativa para liquidar el reintegro. Ello condenando a la administración a estar y pasar por dicha declaración, condenando la realizar cuantos actos sean conducentes para su práctica.

Y, en su consecuencia, se declare el derecho de la actora a percibir el total de la subvención inicialmente concedida anulando la orden recurrida así como el deber de reintegro.

b) Subsidiariamente al apartado a), para el caso de que se estimen sólo parcialmente los alegatos de la demanda y no se considera íntegramente justificada y/o ejecutada la ayuda percibida, se declare la nulidad de pleno derecho y/o anulabilidad de la resolución recurrida, condenando a la administración demandada a dictar nueva liquidación de subvención en atención a las actuaciones declaradas acreditadas en la sentencia que se dicte.

Todo ello con la expresa imposición de las costas a la parte demandada.



SEGUNDO.- Concedido traslado de la demanda a la parte demandada, para su contestación, lo hizo, oponiéndose. Remitiéndose a los hechos que se deducen del expediente y documentación aportada; y, con exposición de los fundamentos de derecho que consideró aplicables, solicitó la confirmación en todos sus extremos del acto recurrido.



TERCERO.- Por decreto de 26 de septiembre de 2018 se declaró como cuantía del recurso: 72.171,45 euros. Y por auto de la misma fecha, se acordó un haber lugar al recibimiento del pleito a prueba.

Tras dar al recurso el trámite de conclusiones escritas, se declaró el pleito concluso para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 26 de junio de 2019, fecha en que tuvo lugar, acordándose continuar la deliberación el día 17 de julio.

Ha sido ponente la Ilma. Sra. Dña. Juana Patricia Rivas Moreno, que expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de este recurso, la impugnación deducida por Asociación de Empresarios del Henares contra la Orden de 14 de marzo de 2018, dictada por delegación de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, que resuelve el expediente de reintegro de subvenciones NUM000 , incoado el día 22 de noviembre de 2017, acordando minorar la ayuda inicialmente concedida a la actora al amparo de la Orden 7837/2011, de 30 de diciembre, de la misma Consejería, y Orden 3727/2011 de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo, con obligación de reintegrar la suma total de 89.120,62 €, de los cuales, 72.171,45 € corresponden al principal y 16.949,17 € a intereses de demora.



SEGUNDO.- El reintegro fue ordenado para las acciones 183.1, 184.1, 185.1, por imposibilidad de comprobar la realización de la actividad que fundamentó la concesión de subvención y verificar el cumplimiento del objetivo, realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, al no estar operativa, a diciembre de 2016, la plataforma de teleformación subcontrata a NTCEO CONSULTORES SA.

Por los costes, con exclusión de costes por defectos formales en las facturas emitidas por proveedores y pagos realizados fuera de plazo.

Y por el alumnado, con exclusión por exceso de certificados y falta de datos obligatorios.

Al respecto la resolución señalaba: '2/ En relación al Informe de grupos anulados/incidentados: - Código JCCAA01A por el que se anulan las acciones 183.1, 184.1 y 185.1 tras el informe emitido por KPMG Asesores SL, en el que se indica que no se han podido realizar las actuaciones de seguimiento y control ex post de la plataforma tecnológica NTCEO Consultores S.A. utilizada para la impartición de la formación.

Estas actuaciones de seguimiento y control, tal como se hace constar en los Anexos al Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro y en esta Orden, se realizan al amparo de lo dispuesto en el artículo 36.2 de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo, con el fin de comprobar entre otros aspectos, la efectiva ejecución de la acción formativa y el número real de participantes. Esta comprobación no ha podido llevarse a cabo ya que la entidad beneficiaria manifiesta que le ha sido imposible localizar a la empresa con la que contrata la plataforma y la impartición de estas acciones, por lo que se ha incurrido en los supuestos de reintegro contemplados en los apartados f ) y g) del artículo 37.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , incumpliéndose además lo establecido en el artículo 24.4 de la Orden que regula las ayudas.

La entidad alega que ha puesto a disposición de la Administración los justificantes de la realización de la acción formativa, pero ni la documentación física presentada y los informes obtenidos de la plataforma, ha podido ser contrastada y verificada mediante el acceso a la plataforma, por lo que no procede la admisión de estas alegaciones'.

' 3/ En relación al informe de justificación de costes: anulaciones/incidencias/ observaciones: - Código JCCAA01I, referencias: · FAUDITOR, no se estiman las alegaciones presentadas ya que el pago de la factura no se realiza en el plazo establecido en el artículo 31.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , según el cual se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención.

El plazo máximo de justificación es de tres meses desde la finalización de la formación (Artículo 15.2 de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo). El plan formativofinalizó el 30/11/2012, por lo que el plazo para justificación finalizó a su vez el 28/02/2013.

La factura GTC SL AUDITORES No 2/13/OTR y el talón nominativo tienen fecha 26/02/13, pero el pago se realiza el 20/03/13, siendo la fecha de efectos 21/03/13.

· FD07601, respecto de las acciones 76.1 y 76.2, se desestiman las alegaciones de la Entidad, al no acreditar que Empresarios del Henares[,] entidad que factura, y vinculada con AEDHE (con fecha 15-2-2012 se autoriza la subcontratación), sea la que ejecuta las acciones formativas. No queda acreditado, en relación con la plataforma de teleformación del Grupo Conforsa, en la que se ejecutan estas 2 acciones formativas, que exista relación contractual al respecto, con Empresarios del Henares.

Por otro lado, el centro donde se impartieron las dos acciones formativas es público, y tampoco se aporta ningún documento que acredite la cesión del uso a Empresarios del Henares, y los profesores que impartieron la formación no son personal ni acreditan la prestación de servicios ni relación contractual con Empresarios del Henares. En ninguno de los periodos de alegaciones, AEDHE ha demostrado que la ejecución se ha realizado por Empresarios del Henares, por lo que no puede aceptarse la facturación emitida, con referencia FD07601.

· FD15601, con cargo a la factura de NTCEO nº NT-003-F5 por importe de 37.728,00 €, se aceptan únicamente 2 justificantes de pago realizados dentro de plazo, concretamente los relativos a los importes 18.864 € y 500 €, que asciende a un importe total de 19.364 €. No se admite el justificante bancario por importe de 18.000 € de fecha 7.6.2013 por realizarse fuera de plazo. Igualmente se desestima la alegación de problemas de tesorería de AEDHE, a causa del importe de la subvención embargado judicialmente.

· FD19701, con cargo a la factura de IFI nº 2012100518; la Entidad presenta justificante de pago por importe de 24.662,77 €, cantidad únicamente a imputar respecto de la cuantía total de la factura (49.324,80 €) ya que del resto no se aporta otra documentación que acredite el pago. AEDHE alega problemas de tesorería, alegación que no se acepta, como ya se ha indicado anteriormente.

· FD25703, con cargo a la factura de IFTEM nº 425/12, no se estima la alegación de la entidad, al aportar justificante bancario donde se comprueba el pago fuera de plazo (17.6.2013), por lo que no corresponde su imputación. La entidad vuelve alegar problemas de Tesorería, causante de la cantidad no abonada por embargo/ retención judicial, referida en el punto primero.

- Código JMATE03A, porque los soportes justificativos de los gastos de medios didácticos, material didáctico y bienes consumibles deberán detallar el material y el número de unidades, relativo a las siguientes referencias: · FD00201 se admiten las alegaciones de la Entidad respecto del desglose realizado y firmado por el representante legal por el Grupo Conforsa, relativo a la Acción 2.1.

· FD15802 y FD19701 no se admiten respectivamente los anexos de las facturas NT004F5 (NTCEO consultores) y 2012100518 (IFI) elaborados por Asociación de Empresarios del Henares, ya que deben ser emitidos y firmados por los representantes legales de los proveedores, incumplimiento de las Instrucciones DG Formación de Febrero 2016 que indica 'las facturas de los gastos de medios didácticos, material didáctico y bienes consumibles deberán detallar el material y el número de unidades adquiridas... las facturas podrán acompañarse de un certificado o anexo emitido por el proveedor'.

En ambos casos, la Entidad alega que NTCEO consultores ha cesado su actividad y no ha sido posible su localización, para que aportara documentación al respecto. Asimismo y sobre IFI indica que se encuentra en situación concursal aportando documentación acreditativa de la misma.

Sobre este argumento es pertinente recordar lo que establece el artículo 29.5 Ley 38/2003 de 17 noviembre General de Subvenciones : 'Los contratistas quedarán obligados sólo ante el beneficiario, que asumirá la total responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada frente a la Administración.' De igual forma se recoge artículo 17.2 párrafo 2º de la Orden TAS 718/2008: 'El beneficiario deberá contar con medios propios para las funciones de programación y coordinación del plan de formación, asumiendo, en todo caso, la responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada frente a la Administración pública, debiendo asegurar, tanto aquélla como el subcontratista, el desarrollo satisfactorio de las funciones de los organismos de seguimiento y control.' Por otro lado la situación en la que se encuentra 'IFI', no supone su extinción ni la exención de sus responsabilidades frente al beneficiario de la subvención, y la declaración del concurso no interrumpe la continuación de la actividad profesional o empresarial del deudor, siendo en todo caso el administrador concursal quien asume las facultades de representación de IFI, y tal como se recoge más arriba es AEDHE al contratarla, quien asume la total responsabilidad frente a la Administración, por lo que se desestima la alegación al respecto.'

TERCERO.- De entre los motivos de impugnación que formula la parte, debe resolverse en primer término la alegación de prescripción de la acción administrativa para liquidar la deuda.

Señala la parte que, ejecutada la formación financiada, el 28 de febrero de 2013 presentó ante la Administración demandada la documentación justificativa del cumplimiento del plan formativo propuesto. Que, recibida la documentación, se giró requerimiento previo a la iniciación de expediente de reintegro de 11 de julio de 2013, siendo cumplimentado el requerimiento el 22 de julio de 2013.

Recibida la documentación, con fecha 8 de junio de 2017, (notificada el 12 de junio de 2017), se acuerda de adverso el inicio de expediente de reintegro, el cual fue archivado por Orden de la Consejería demandada de 22 de noviembre de 2017, notificada el 18 de diciembre de 2017, a la que acompañaba una nueva liquidación de ayuda, anulando y dejando sin efecto la dictada en junio de 2013, (folios 1218 a 1345).

Indica la parte que, si bien la Ley General de Subvenciones no regula el plazo máximo en que ha de resolverse ese periodo de información o actuaciones previas, la doctrina y la jurisprudencia viene aplicando por analogía el plazo de caducidad de 12 meses del artículo 42 de dicho Texto Legal, para garantizar tanto los principios de celeridad administrativa y seguridad jurídica, como para evitar que mediante el uso de esas actuaciones previas o informativas de forma reiterada o sin límite de fecha resolutiva, la Administración alargue sine die los plazos de prescripción con los que cuenta para liquidar el reintegro.

Mantiene que, presentada la justificación de la ayuda el 28 de febrero de 2013, nació entonces la acción administrativa para reconocer y liquidar el adeudo, y debe estimarse prescrita por transcurso de más de cuatro años de inactividad administrativa.

Frente a esta alegación, la demandada indica que la documentación justificativa del cumplimiento del plan formativo fue presentada con fecha 28 de febrero de 2013 (folio 670 del expediente administrativo).

Que la Administración, con fecha 15 de julio de 2013, notificó a la recurrente requerimiento previo al inicio de expediente de reintegro (folios 842 a 844 del expediente administrativo) que dio lugar a la presentación de documentación por parte de la requerida con fecha 22 de julio de 2013.

Y con fecha 8 de junio de 2017 acuerda el inicio del expediente de reintegro, archivado posteriormente por Orden de la Consejería de fecha 22 de noviembre de 2017, notificada el 18 de diciembre, a la que acompaña una nueva liquidación de ayuda anulando y dejando sin efecto la anterior (folio 1218 y siguientes del expediente administrativo). Especificando la Orden que 'Se ha comprobado que en la liquidación practicada y en los anexos que forman parte del Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, no se había imputado y/ o anulado determinados conceptos correctamente, por lo que debe efectuarse una nueva liquidación, lo que conlleva una modificación del importe de la subvención a reintegrar y el inicio de un nuevo procedimiento de reintegro'.



CUARTO.- Efectivamente, la justificación de la ayuda se reconoce presentada el día 28 de febrero de 2013. Siendo que a continuación la administración realizó un requerimiento previo al inicio del expediente de reintegro, a fin de que se completara dicha documentación.

Así consta al folio 842 del expediente, como 'requerimiento previo a la iniciación del procedimiento de reintegro de la subvención concedida'. Requerimiento fechado el 11 de julio de 2013 que tiene fecha de registro de salida 15 de julio de 2013.

Se comunicaba a la parte que se le concedían 15 días hábiles para presentar la documentación, al haber comprobado que existían 'incidencias o que estaba incompleta la documentación presentada' para considerar correctamente justificada la subvención concedida.

La parte presentó dicha documentación el día 22 de julio de 2013.

El 10 de marzo de 2014 (folio 856 y 857 del expediente) el Técnico de Formación Continua, con el visto bueno del Jefe de Servicio de Formación, y manifestando seguir instrucciones de la Directora General de Formación, remite a la 'Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, Unidad de Justificación y Comprobación', la documentación correspondiente a la certificación y justificación de costes del expediente ( NUM000 , entidad AEDHE), al objeto de que ' procedáis a remitirnos la documentación necesaria para poner en conocimiento de las entidades beneficiarias las insuficiencias observadas para poder considerar correctamente justificada la subvención concedida, o la propuesta de liquidación en el caso de que se justifique completamente la subvención concedida', teniendo en cuenta las observaciones que allí se hacían, que eran las siguientes: ' No se liquidarán los costes imputados en concepto de auditor al aportar la entidad beneficiaria un Anexo II en el que no coinciden los costes auditados con los recogidos en el documento de certificación de costes. Por otra parte el pago de la factura del auditor está realizado fuera de plazo.

- No se liquidarán los costes de las siguientes facturas: 1. Factura del proveedor Empresarios del Henares número 2012206. El documento justificativo del abono de la misma ha sido obtenido a través de banca telemática y no está sellado por el banco.

2. Proveedor Complumatic número 12002. El documento justificativo del abono de la misma es una firma de orden de transferencia.

3. Proveedor Ntceo Consultores S.A. número NT003-F5. No se corresponde el importe recogido del servicio prestado con el abono realizado (el importe de la factura 37.728 € y pago realizado es por importe de 36.919,09 €).

4. Proveedor Ifi formación, Consultoría y Proyectos núm. 2012100518. No se corresponde el importe del servicio prestado con el abono realizado (el importe de la factura es de 49.324,80 € y el pago realizado es por importe de 24.662,77 €).

5. Proveedor Iftem, facturas número 939/12, 586/12, y 1001/12. El pago de las mismas es una orden de transferencia.

6. Proveedor Iftem número 425/12. Presentan dos documentos de abono justificativos. El primer documento por importe de 6.150 € en concepto de abono de dos facturas, la 425/12 y otra que no obra en el expediente, siendo por tanto imposible poder comprobar el abono efectivo de la factura mencionada, el otro justificante de abono es un documento obtenido a través de banca telemática, pero sin sello del banco.

7. Proveedor Item número 349/12. La entidad no ha aportado documentación justificativa del abono de la misma.

- No se tendrán en cuenta en la liquidación de costes de personal los importes relativos a la paga del verano de doña Milagros y don Marcial al haber aportado para justificar el abono de la misma un documento obtenido a través de banca telemática sin sello del banco.' Además se señalaba que ' según las indicaciones de la Directora General de Formación, por parte de la Dirección General de Estratégicas y Fomento del Empleo se siguen realizando comprobaciones a fondo sobre dichos expedientes así como la investigación que está abierta por la Policía y la AEAT sobre los mismos. Si tuviéramos conocimiento de alguna incidencia adicional respecto a los expedientes, lo pondremos en vuestro conocimiento y rogamos que de suceder lo mismo en vuestras comprobaciones, nos lo notifiquéis'.

Y añadía 'dada la singularidad de los expedientes en el momento actual, parece procedente necesario realizar un seguimiento completo y exhaustivo de los participantes de este expediente previamente a la liquidación del mismo'.

Consta a continuación unida al expediente otra comunicación de envío de documentación por parte de la Consejería de Economía, Empleo, y Hacienda a la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, en relación con la Asociación de Empresarios del Henares (expediente NUM000 ), pero que tiene fecha de registro de salida 15 de marzo de 2017. En ella se dice 'Se envía la documentación justificativa del expediente arriba indicado, para que por parte de esa unidad se nos remita la liquidación con el fin de iniciar el procedimiento de reintegro, una vez que se han finalizado las actuaciones de seguimiento y control...'.

En esta comunicación ya se hace referencia a que determinadas acciones en la modalidad de teleformación: 183-1, 184-1, y 185-1, deben ser anuladas.

A los folios 860 y 861 del expediente está unido el informe de las incidencias detectadas en el seguimiento ex post de las acciones formativas de tele formación subvencionadas. Este informe tiene fecha 10 de agosto de 2015.

Se dice redactado tras analizar las conclusiones presentadas por la auditoría Deloitte Advisory S.L., tras la ejecución del contrato de servicios denominado 'auditoría control y verificación del cumplimiento en materia de seguridad de las plataformas de tele formación de la Comunidad de Madrid', encargado por ICM en el marco del acuerdo de 5 de mayo, de encomienda de gestión de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Agencia de Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid, para la realización de una auditoría de las plataformas tecnológicas de formación, en el que constatan incidencias en relación con el expediente NUM000 . El informe recoge de manera extractada, dice, las conclusiones presentadas por la auditora.

Al folio 863 se deja constancia, en un informe de incidencias fechado el 25 de febrero de 2016, de haberse remitido a la entidad beneficiaria un escrito, el 7 de agosto de 2015, en el que se comunicaba la situación de no colaboración de la plataforma de teleformación comunicada como formadora en las actuaciones de seguimiento efectuadas en el último trimestre de 2014 por la entonces Dirección General de Estrategia y Fomento del Empleo, la cual remitió escrito a la plataforma para que permitiesen el acceso a las personas que lo portaban. En ese escrito se instaba la beneficiaria para que subsanase la situación y permitiese el acceso, contestando la misma su disposición a facilitar cuanta información estuviese en su poder y los datos de acceso a la plataforma, siempre y cuando mantuviese su operatividad.

Al final ese informe se indica que, no habiéndose podido efectuar en la etapa anterior, se encontraba pendiente de nueva licitación del servicio por parte de ICM, por lo que no se podían elevar conclusiones respecto a la situación de las acciones vinculadas al expediente.

Al folio 864 se refleja un informe emitido el 24 de agosto de 2015 sobre incidencias constatadas por la auditora Deloitte Advisory en relación con la plataforma del 'Instituto de Formación Integral' en el que se dice que se relacionaban las siguientes incidencias: - Se han certificado alumnos con pocas conexiones al curso, cuando deberían haber sido considerados abandonos, por tener un tiempo de conexión inferior al 10% de duración de la acción por no haber realizado, al menos, el 75% de las evaluaciones previstas.

- Se han certificado alumnos de los que no consta el registro en el historial de actividad o log de la plataforma, o en la base de datos de alumnos, por tanto estos alumnos son alumnos ficticios, falseándose de este modo los datos presentados para la justificación de la subvención.

No obstante, se propone la minoración de un solo alumno en el expediente objeto del informe ( Victoria ).

Tras este conjunto de actuaciones se incoa expediente de reintegro mediante acuerdo que la demandada dice fechado el 8 de junio de 2017 (folios 1067 a 1101 del expediente, en el mismo no aparece fecha, pero se refleja posteriormente que fue contestado mediante alegaciones el 3 de julio de 2017 -folio 5104 y siguientes del expediente).

Como se señala la actora, este expediente fue archivado por la Orden de 22 de noviembre de 2017 (folio 1218 del expediente), que acuerda a la vez la incoación de un nuevo expediente, porque: ' Se ha comprobado que en la liquidación practicada y en los anexos que forman parte del Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, no se habían imputado y/o anulado determinados conceptos correctamente, por lo que debe efectuarse una nueva liquidación, lo que conlleva una modificación del importe de la subvención a reintegrar y el inicio de un nuevo procedimiento de reintegro'.

Y declara ' el archivo de las actuaciones en relación con el procedimiento de reintegro iniciado mediante Acuerdo de fecha 08/06/2017 y notificado con fecha 12/06/2017', e ' iniciar nuevo procedimiento de reintegro , por importe de 72.538,80 €...'.



QUINTO.- El artículo 39 de la Ley General de Subvenciones regula la prescripción del derecho de la Administración para reconocer o liquidar el reintegro, señalando: 'Artículo 39. Prescripción.

1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso: a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá: a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.' La actora cuestiona la posibilidad de que el requerimiento de presentación de documentación realizado pueda considerarse como un acto válido de interrupción de la prescripción, a la vista de que fue un acto de comprobación que no fue seguido en el plazo de 12 meses del correspondiente expediente.

Cita diversa jurisprudencia, de la que destaca la sentencia de 16 de noviembre de 2012 (recurso de apelación 19/2012) de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, que se hace eco de doctrina previa de la propia Sala, señalando: 'Es aplicable al litigio, no obstante, la doctrina de esta Sala y Sección de la SAN de 13 de enero de 2011 (Rec. 31/2010 ), que establece lo siguiente: 'Tradicionalmente se venía afirmando en esta materia que las actuaciones previas de control financiero se configuraban como una fase preliminar anterior a la incoación del procedimiento de reintegro en sentido estricto, indicada e incluso inevitable por la complejidad técnica de los hechos investigados y justificada por la necesidad de establecer la existencia de indicios de la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida para evitar la apertura de continuos e innecesarios expedientes de reintegro a los beneficiarios de las ayudas. Fase que no estaba sometida a plazo alguno de duración y respecto de las que no regía la institución de la caducidad. En tal sentido el Tribunal Supremo en diferentes sentencias -entre ellas la de 24 de febrero de 2007 (Rec. 252/2005 ) y de 28 de febrero de 2006 (Rec. 5739/2003 )-, afirmaba que 'hay que tener en cuenta que el artículo 69.2 de la Ley 30/1992 establece de forma expresa que con anterioridad al acuerdo de iniciación de un procedimiento administrativo, puede el órgano competente 'abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento'. Pues bien, no puede entenderse que la resolución de (...) abriera un procedimiento en sentido estricto, sometido a un plazo de duración determinado y a la subsiguiente caducidad , sino un período informativo en el sentido del artículo 69 que podría dar lugar, en su caso, a un procedimiento sancionador o de intervención.' Pero esta situación cambió tras la entrada en vigor de la Ley General de Subvenciones 38/2003 al establecer que tales actuaciones o procedimiento de control están sujetos a un plazo máximo de 12 meses, que se computa desde la notificación de su inicio hasta la emisión del informe correspondiente ( Art. 49.7 de la Ley 38/2003 )'.

Y es importante también resaltar que, de conformidad con el Art 44.2 de la repetida Ley General de Subvenciones dicho control financiero de subvenciones tendrá como objeto verificar (entre otras): a) La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte del beneficiario. c) La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras. Y d) La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficiarios y entidades colaboradoras, han sido financiadas con la subvención.

Debe asimismo hacerse mención al Art 44.4 Ley General de Subvenciones , a cuyo tenor, el control financiero de subvenciones podrá consistir ( entre otras actuaciones) en: c) La comprobación de aspectos parciales y concretos de una serie de actos relacionados o que pudieran afectar a las subvenciones concedidas; e) Las actuaciones concretas de control que deban realizarse conforme con lo que en cada caso establezca la normativa reguladora de la subvención y, en su caso, la resolución de concesión. Y f) Cualesquiera otras comprobaciones que resulten necesarias en atención a las características especiales de las actividades subvencionadas.



QUINTO. Se desprende de la doctrina y normativa expuestas en el fundamento jurídico anterior, por tanto, que el procedimiento de control financiero regulado en el Titulo III de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y contrariamente a lo argumentado en la apelación, no solo consiste en examinar registros, cuentas o estados financieros, sino que también se lleva a cabo, a través de las comprobaciones necesarias, comprobaciones que por tanto, también pueden ser visuales y analíticas, respecto de la concordancia entre la mercancía y la toma de muestras (ver especialmente apartados c ) y f) del artículo 44.4 de la LGS ).

Y si bien es cierto que, en el presente supuesto, tal y como pone de manifiesto el Abogado del Estado en la apelación, no se han seguido por la Administración (al menos no estricta y formalmente), los distintos trámites que integran el procedimiento de control financiero, a partir de la entrada en vigor de la LGS esta Sala ha venido entendido, como ya se ha indicado, que las actuaciones o procedimientos de control están sujetas a un plazo máximo o de caducidad de doce meses.

Duración máxima de tales actuaciones previas o preparatorias del procedimiento de reintegro que, por lo razonado, podrán comprender todos aquellos supuestos descritos en el repetido artículo 44 de la LGS como objeto del control financiero ( apartado 2), o como actuaciones en que puede consistir dicho control financiero ( apartado 4).

La actuaciones, análisis y comprobaciones efectuadas por el Departamento de Aduanas en el presente supuesto, encajan sin dificultad en el repetido Artículo 44 LGS por lo que nos encontramos, tal y como acertadamente razona la sentencia de instancia, ante un procedimiento de control al que resulta de aplicación la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que en su artículo 49.7 establece un plazo de caducidad de 12 meses.

Procedimiento de control que, en el supuesto de autos, se inicia de oficio conforme a las disposiciones que impone el artículo 2 del Reglamento (CEE) 4045/89, del Consejo , de 21 de diciembre, mediante la notificación por parte de la Aduana de la toma de muestras para análisis, en las fechas citadas por la demandante y admitidas por el Abogado del Estado, de 21 de junio de 2005 y 11 de diciembre de 2006, emitiéndose el informe de los controles practicados con fecha de 27 de abril de 2009, según expresa el Acuerdo de Iniciación del procedimiento de reintegro, acuerdo dictado con fecha de 6 de mayo de 2009.

De donde se desprende que la caducidad apreciada por la sentencia de instancia ha de ser confirmada por la Sala, con desestimación íntegra del recurso de apelación.'.

Se cita en esa sentencia la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2007, que, en interpretación de la Ley General de Subvenciones, señala: 'según hemos afirmado en otras ocasiones, como por ejemplo en la reciente sentencia de 28 de febrero de 2006 recaída en el recurso de casación número 5739/2003 , referido a unos requerimientos de información a los que se imputaba estar incursos en causa de nulidad, '[...] hay que tener en cuenta que el artículo 69.2 de la Ley 30/1992 establece de forma expresa que con anterioridad al acuerdo de iniciación de un procedimiento administrativo, puede el órgano competente 'abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento'. Pues bien, no puede entenderse que la resolución de [...] abriera un procedimiento en sentido estricto, sometido a un plazo de duración determinado y a la subsiguiente caducidad, sino un periodo informativo en el sentido del artículo 69 que podía dar lugar, en su caso, a un procedimiento sancionador o de intervención'.

En el caso de autos existen ciertamente una serie de actuaciones preliminares antes de la incoación formal del expediente del incumplimiento, cada una de las cuales bastaba para interrumpir la prescripción quinquenal. ...

No tratándose, en consecuencia, de un procedimiento formalizado y sujeto a las constricciones de plazos determinantes de su caducidad, sino de meras actuaciones preliminares, cuya duración fue debida en este caso la falta de cumplimiento por parte de la empresa de los requerimientos informativos que se le hicieron, debe mantenerse la eficacia de dichas actuaciones para interrumpir la prescripción de la acción administrativa.

Tercero.- Si, a efectos dialécticos, admitiéramos que no se trataba de unas actuaciones preliminares, sino de un verdadero 'procedimiento de inspección' sujeto a límites temporales y, por lo tanto, a caducidad (con la consecuencia indirecta de que, caducado el procedimiento, desaparecen ex tunc sus iniciales efectos interruptivos de la prescripción, por virtud de lo dispuesto con carácter general en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 ), habría que analizar, ante el silencio al respecto de la Ley 59/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económicos Interterritoriales, sí existía plazo de caducidad aplicable a dicho supuesto 'procedimiento' y si realmente se habría producido ésta en el caso de autos.

...

Cuarto.- En el caso de autos, pues, y en la situación temporal previa a la entrada en vigor de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (que se produjo tres meses después de su publicación en el Boletín Oficial del Estado de 18 de noviembre de 2003), no existía un plazo máximo prefijado para este género de actuaciones. En el momento (3 de marzo de 2004) en que se dicta el informe definitivo determinante, más tarde, de la incoación el procedimiento de reintegro, no podían, pues, declararse 'caducadas' las referidas actuaciones cuya realización era en todo caso posible, de modo continuado o intermitente, dentro del plazo quinquenal al que nos hemos referido. Y siendo ello así, ningún óbice hay para sostener que el efecto interruptivo de dicha prescripción se alcanzó plenamente.

Por lo demás, si se admitiera, con el mismo carácter hipotético, que antes de la entrada en vigor de la Ley 38/2013 el supuesto 'procedimiento de inspección' al que se refiere la demandante hubiera de regirse por los 'plazos máximos legales' para resolver establecidos con carácter subsidiario por la Ley 30/1992, no cabe olvidar que siempre era posible la suspensión de dicho plazo debido a la falta de aportación de los documentos requeridos sucesivamente al interesado... y a otras dilaciones a él imputables, como en este caso ocurrió.

A partir de la entrada en vigor de la nueva Ley 38/2003 , si bien los incentivos regionales se siguen regulando por la ya citada Ley 50/1985, le son directamente aplicables los preceptos de la nueva 'en lo referido al régimen de control financiero y a las infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones que se regirán, respectivamente, por lo establecido en los títulos III y IV de esta Ley' y, de modo supletorio, todos los demás artículos que la integran ( disposición adicional novena de la Ley 38/2003 ).

Aun cuando, en efecto, los procedimientos de 'control financiero' previstos en el título III de la Ley 38/2003 no se identifica necesariamente (como bien destaca el Abogado del Estado) con las funciones de vigilancia inspección del cumplimiento a los compromisos asumidos por los beneficiarios, funciones que pueden ejercer la respectivas administraciones con cedentes en relación con las subvenciones otorgadas al amparo de la Ley 50/1985, la supletoriedad general de la nueva Ley 38/2003 en materia subvencional permitiría inducir, por analogía que aquellas funciones estaban también, desde febrero del año 2004, sujetas a un determinado plazo máximo. Pues bien, este plazo general sería el de doce meses a tenor del artículo 49.7 de la ley 38/2003 , tiempo contado desde la notificación de su inicio hasta la emisión del informe correspondiente. En el cómputo de dicho plazo no entran las dilaciones imputables al beneficiario, ni los períodos de interrupción justificada.

...' Pues bien, en este caso, considerando esta Sala que las actuaciones a que se ha hecho referencia, iniciadas mediante el requerimiento de documentación acordado el día 11 de julio de 2013, y continuadas mediante remisión de la documentación a la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo y encargo de comprobación de la auditora Deloitte Advisory S.L. (según acuerdo de 5 de mayo, publicado en el BOCM 16 de mayo de 2014), constituyen un verdadero procedimiento de inspección.

Según la doctrina que se deriva de las sentencias citadas, era aplicable, a estas actuaciones el plazo máximo de duración previsto en el artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones, de 12 meses.

Y dado el tiempo en que estas se dilataron, el requerimiento inicial de presentación de documentación que realizó la administración en junio de 2013, no puede tener el efecto de interrumpir la prescripción, por mor de la caducidad.

En los informes citados up supra se hace referencia a impedimentos que provocaron dilaciones (como pudo ser la imposibilidad de acceder a la plataforma de teleformación), de las que podría considerarse responsable, indirectamente, al beneficiario.

No obstante, no hay una constancia suficiente de la circunstancias en que pudieron producirse, ni en qué consistieron; ni de que se produjeran dentro del plazo de los 12 meses antes referido, (en relación con la plataforma, los indicios revelan que se intentó acceder a la misma ya transcurridos doce meses desde el requerimiento.

Por lo que dichas dilaciones, si hubieran existido, tampoco permitirían considerar que el procedimiento de inspección hubiera terminado en plazo, manteniendo su capacidad interruptiva.



SEXTO.- Según establece el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, el plazo de prescripción debe computarse a partir del momento en que venció el plazo para presentar la justificación el beneficiario.

En este caso, tres meses desde que se terminó la acción, según la estipulación novena del convenio suscrito entre la Comunidad de Madrid y la Asociación de Empresarios del Henares -folio 342 del expediente- y artículo 15.2 de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo.

Según se refleja en la propia resolución que se impugna, el plan formativo finalizó el 30 de noviembre de 2012, por lo que el plazo para justificación finalizó a su vez el 28 de febrero de 2013.

Pues bien, desde esa fecha, 28 de febrero de 2013, hasta la notificación de la resolución que acuerda la incoación del expediente reintegro; o incluso hasta su propia firma, según indica la demandada, el 8 de junio de 2017, teniendo en cuenta, según se ha razonado, la imposibilidad de considerar la interrupción del plazo derivada del requerimiento realizado el 11 julio de 2013, transcurrieron más de cuatro años, por lo que debe estimarse la excepción de prescripción alegada, con la consiguiente estimación del recurso formulado por la actora.

SÉPTIMO.- En relación con las costas, procede condenar a su pago a la parte demandada de este recurso en aplicación del artículo 139.1 de la LJCA, según la redacción introducida por Ley 37/2011; si bien, en aplicación de la facultad prevista en el párrafo 4º, se limitan a 1200 €.

VISTOS.- Los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. María Concepción Giménez Gómez, en nombre y representación de Asociación de Empresarios del Henares, contra la Orden de 14 de marzo de 2018, dictada por delegación de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, que resuelve el expediente de reintegro de subvenciones NUM000 , acordando minorar la ayuda inicialmente concedida a la actora al amparo de la Orden 7837/2011, de 30 de diciembre, de la misma Consejería, y Orden 3727/2011 de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo, con obligación de reintegrar la suma total de 89.120,62 €, de los cuales, 72.171, 45 € corresponden al principal y 16.949,17 € a intereses de demora, anulando los actos impugnados, por prescripción de la acción de la administración para obtener cualquier reintegro en relación con la subvención referida.

Se condena en costas a la parte demandada, hasta un máximo de 1200 euros.

Notifíquese esta resolución conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma cabe recurso de casación en los términos del artículo 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, según la redacción introducida por la disposición final tercera de la L.O. 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la L.O.

6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella García Lastra Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo.: María Dolores Galindo Gil Fdo.: Doña María Pilar García Ruiz