Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 445/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 10, Rec 438/2014 de 03 de Octubre de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Décima

C/ Génova, 10 , Planta 2 - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2014/0011247

251658240

Procedimiento Ordinario 438/2014

Demandante:AYUNTAMIENTO DE COLLADO VILLALBA

PROCURADOR D./Dña. ANDRES FIGUEROA ESPINOSA DE LOS M.

Demandado:CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL TAJO

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº445/2016

Presidente:

Dña. Mª DEL CAMINO VÁZQUEZ CASTELLANOS

Magistrados:

Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION

D. MIGUEL ANGEL GARCÍA ALONSO

D. RAFAEL VILLAFAÑEZ GALLEGO

Dña. ANA RUFZ REY

En la Villa de Madrid a tres de octubre de dos mil dieciséis.

Vistos por la Sala constituida por los Magistrados relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso administrativo número 438/2014, interpuesto por el Ayuntamiento de Collado Villalba, representado por el Procurador don Andrés Figueroa Espinosa de los Monteros y dirigido por el Letrado don José María Prados Barral, contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 25 de marzo de 2014, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 3 de marzo de 2009, dictada en el expediente sancionador D- 12.683/ K.

Ha sido parte demandada la Confederación Hidrográfica del Tajo, representada y dirigida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por término de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito presentado al efecto en el que, tras exponer hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia declarando contrario a derecho el acuerdo recurrido y anulando la sanción impuesta, con expresa condena en costas a la parte demandada.

SEGUNDO.-La Administración demandada, una vez conferido el trámite pertinente para contestar a la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo.

TERCERO.-Habiendo quedado las actuaciones pendientes de señalamiento, se señaló el día 28 de septiembre de 2016 para la deliberación y fallo, fecha en que tuvo lugar.

En la tramitación del proceso se han observado las prevenciones legales.

Es Magistrada Ponente Dª FRANCISCA ROSAS CARRION, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Collado Villalba ha interpuesto el presente recurso contencioso administrativo contra la resolución dictada por la Confederación Hidrográfica del Tajo de 25 de marzo de 2014, mediante la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la de 3 de marzo de 2009, dictada en el expediente sancionador D-12.683/K, por la que se le impuso una multa de 6010,13 euros, por la comisión de una infracción menos grave tipificada en el artículo 116.3.f) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 julio , que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Aguas, y en el artículo 316.g) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, de 11 de abril de 1986 .

En la precitada resolución se declararon los siguientes hechos probados:

'Vertido de aguas residuales al Río Guadarrama el día 30/03/2008 procedente de una tubería de la red de alcantarillado según informe de los servicios técnicos de este Organismo, en T.M. de Collado-Villalba (Madrid) sin autorización o concesión administrativa de este Organismo'.

Como motivos de impugnación, el Ayuntamiento demandante alega haberse producido el vertido por caso fortuito, como consecuencia de una tranco generado por el uso indebido del sistema por parte de los usuarios y ausencia de responsabilidad administrativa, por cuanto que no cabe imputarle una responsabilidad objetiva, ya que actuó de inmediato y diligentemente una vez conocida la existencia del vertido a través de la Policía Municipal, encargando los trabajos de desatranco a la empresa STILMA, contratista del servicio de conservación preventiva de las redes de saneamiento. Añade falta de tipicidad, pues no constituyen infracciones administrativas los vertidos menores y puntuales ocasionados por accidente y, en otro caso, su calificación como infracción leve, en atención a la ausencia de dolo y beneficio, inmediata reparación del daño el ínfimo grado de deterioro del dominio público.

La Abogacía del Estado ha solicitado la desestimación del recurso contencioso administrativo por considerar que la resolución sancionadora impugnada se ajustó a derecho.

SEGUNDO.-A los efectos de resolver las cuestiones litigiosas hemos de partir de que el principio constitucional de presunción de inocencia establecido en el artículo 24 de la Constitución Española es plenamente aplicables en el ámbito administrativo sancionador, por lo que ha de ser la Administración sancionadora la que soporte la carga de probar la realización por el sancionado de la conducta que integra la infracción que se le imputa; de ahí que el párrafo 1º del artículo 137 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común disponga que los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario, presunción 'iuris tantum' que desplaza el 'onus probandi' a la Administración, y que sólo puede destruirse mediante la aportación de pruebas suficientes y obtenidas con las debidas garantías sobre las cuales el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de tipicidad y de culpabilidad.

Ello nos orienta, al hilo de lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, en especial en su artículo 137, a la doctrina jurisprudencial pacífica sobre el valor probatorio de las denuncias y actas en el procedimiento administrativo sancionador, de la que es exponente, entre muchas otras, la sentencia del Tribunal Constitucional 341/1993 , al declararse en ella que 'es doctrina reiterada de este Tribunal que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador, garantizando el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad» ( STC 212/1990 , fundamento jurídico 5.º)', y al reiterarse en la misma que el principio de presunción de inocencia impide atribuir fehaciencia 'a las declaraciones suscritas por los agentes de la autoridad que versen sobre «hechos» que los propios agentes «hubieren presenciado», pero sí es patente que da relevancia probatoria, en el procedimiento administrativo sancionador, a tal relato fáctico (al margen claro está cualesquiera valoraciones hechas por los agentes al redactar sus «informaciones»). Este reconocimiento de relevancia probatoria a lo aseverado, en debida forma, por los agentes no tiene una fuerza de convicción privilegiada que llegara a prevalecer, sin más, frente a lo alegado por el expedientado o frente a cualesquiera otros medios de prueba o que se impusiera -incluso al margen de toda contraria alegación o probanza- sobre la apreciación racional que acerca de los hechos y de la culpabilidad del expedientado se hubiera formado la autoridad llamada a resolver el expediente'.

Pues bien, se está en el caso de que mediante las actuaciones realizadas en el expediente administrativo, no desvirtuadas por prueba en contrario practicadas en el proceso, han quedado acreditados los presupuestos fácticos objetivos de la infracción sancionada: a los folios 3 y siguientes del expediente administrativo obra acta de toma de muestras, con reportaje fotográfico, levantada el día 30 de marzo de 2008 por el SEPRONA en el punto del Río Guadarrama donde se estaba produciendo el vertido de una tubería de saneamiento municipal; documentación acreditativa de haberse seguido la cadena de custodia; informe del análisis realizado en el que se concluye que en las tres evidencias recogidas alguno de los valores analizados superaban los límites indicados en el Real Decreto 1541/1994, presentando contaminación fecal con alto contenido en materia orgánica, amonio, fosfatos y partículas en suspensión, siendo más acusado en el punto de vertida que en aguas abajo, y habiéndose detectado en una de las evidencias la presencia de esteres de ácidos grasos y aceites esenciales. Obra asimismo informe de la empresa Stilma, en el que se recoge que, habiendo recibió el aviso sobre las 18 horas del 30 de marzo de 2008, sus operarios se presentaron en el lugar indicado y apreciaron un atrancó en el emisario paralelo al río junto a la calle Alpederete, por lo que las aguas se vertían al río, añadiendo que procedieron a desatrancar y que sobre las 19 horas se dejó todo en perfecto estado de limpieza y funcionamiento.

TERCERO.-en cuanto a los elementos subjetivos de la infracción, ha de tenerse en cuenta que el artículo 25 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , le atribuye al Ayuntamiento demandante la competencia en materia de servicios de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales de la red de saneamiento municipal, y que, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dicha competencia es irrenunciable, y su titularidad no se altera por una eventual encomienda de gestión, aún cuando por la misma se varíen los elementos determinantes de su ejercicio, en los términos previstos en cada caso.

De otra parte, como en el caso de autos se trata de la responsabilidad de una persona jurídica, la culpabilidad puede referirse tanto al elemento volitivo en sentido estricto, como a la imputación a título de culpa o negligencia o de simple inobservancia de la obligación de prever y evitar el resultado lesivo - artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -, ya que, tanto en el ámbito penal como en el administrativo sancionador, es posible la exigencia de responsabilidad por la inactividad intencional o negligente del sujeto cuando el ordenamiento jurídico le impone una actuación positiva o lo sitúa en posición de garante, encomendándole la realización de la actividad necesaria y posible para evitar un concreto resultado, en este caso, el vertido no autorizado.

Así las cosas, el elemento de la culpabilidad radica en este caso en el artículo 130 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , conforme al cual podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos 'aun a título de simple inobservancia', porque dicho precepto abre ese tipo de responsabilidad no sólo para quienes materialmente realicen los hechos, sino también para quienes hubieran dejado de cumplir un deber jurídico que el ordenamiento les impone y cuya observancia o cumplimiento hubiera podido impedir la conducta infractora o su continuación, siendo esto precisamente lo que acontece en el caso de autos con el Ayuntamiento de Collado Villalba, puesto que es posible apreciar una conducta negligente por omisión, por la falta del cuidado y atención debidos para el adecuado funcionamiento de los elementos de la red de saneamiento y para la evitación de vertidos no autorizados, culpa 'in vigilando' que permite la atribución de responsabilidad pese a la ausencia de malicia o de intención en la producción del hecho sancionado.

Tampoco cabe excluir la culpabilidad del Ayuntamiento de Collado Villalba con base en la atribución del vertido a caso fortuito o fuerza mayor, es decir, por concurrir en el caso factores externos accidentales, imprevisible e inevitables, con base en lo cual se concluye en la demanda que la decisión administrativa le ha exigido una responsabilidad objetiva por el resultado, contraria a la doctrina jurisprudencial consolidada que considera aplicables los principios inspiradores del Derecho Penal al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador.

La jurisprudencia ha delimitado los conceptos de caso fortuito y de fuerza mayor en el ámbito del Derecho Administrativo requiriendo no sólo las notas características de imprevisibilidad e inevitabilidad del evento dañoso propias del Derecho Civil, sino también que la procedencia del evento dañoso sea ajena al ámbito de actividad administrativa en que se produjo el resultado, de manera que quedan fuera de tales conceptos los eventos intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos. Además, para que el recurrente pueda exculparse frente a un comportamiento antijurídico, no le basta con invocar la ausencia de culpa por caso fortuito o fuerza mayor, sino que ha de acreditar suficientemente su concurrencia, por lo que, en ausencia de pruebas, no puede atribuirse el origen de aquéllos a un acontecimiento imprevisible, inevitable y ajeno.

En el supuesto litigioso el Ayuntamiento recurrente no ha cumplido con la carga probatoria que le incumbe, de acreditar que el vertido se hubiera producido por malos usos de los usuarios de la red o tuviese un carácter accidental e imprevisible; es más, no ha probado haber utilizado preventivamente cuantos medios tenía a su disposición para comprobar la situación real de la red de saneamiento y evitar eventuales vertidos, lo que es relevante desde el momento en que no es posible concluir que el vertido haya quedado al margen del círculo competencial del Ayuntamiento de Collado Villalba.

Nada obsta a lo anterior la alegación de que, una vez que conoció la existencia del vertido al río, encargó de inmediato el desatranco a la empresa STILMA, por cuanto que, como mucho, ello podría determinar una eventual circunstancia atenuante pero no excluir la culpabilidad del Ayuntamiento demandante.

CUARTO.-Ya hemos dicho que en el expediente administrativo constan el hecho del vertido no autorizado, los emplazamientos de las tomas de muestras y los datos de su conservación y de la cadena de custodia, así como el resultado del análisis y el procedimiento seguido para la obtención de cada uno de los parámetros de los indicadores de propiedades globales y físicas y de los indicadores globales de contaminación orgánica, de donde se concluye que en el supuesto presente se ha observado lo dispuesto en el artículo 326 quáter del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , estándose en el caso de no haberse desvirtuado mediante prueba en contrario el resultado del informe analítico realizado en el expediente.

Adelantando ya que no es posible acoger el motivo de impugnación en el que se afirma la falta de tipicidad de los hechos al haberse tratado de un vertido menor, puntual y accidental, se ha de señalar que, conforme a la redacción que estaba vigente el día en que se produjo el vertido, el tipo de infracción menos grave descrito en el punto 3.f) del artículo 116 de la Ley de Aguas , completado con el apartado g) del artículo 316 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , consistía en vertidos que pudieran deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente y siempre que los daños derivados para el dominio público no fueran superiores a 15.000 euros.

Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2011 (recurso de casación 6062/2010 ), publicada en el Boletín Oficial del Estado el día 26 de diciembre de 2011, que tuvo por objeto la orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, de 16 de enero (B.O.E. núm. 25 de 29 enero de 2008), declaró la nulidad de dicha orden en cuanto establecía criterios para la determinación de los daños al dominio público hidráulico como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas, si bien, en lo que se refiere al deber de indemnizar por los daños causados al dominio público hidráulico, la citada sentencia declara que la Orden Ministerial 85/2008, de 16 de enero, era válida en cuanto parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización, aunque declaraba nulos, en todo caso, los artículos 3, 6, 10, 11, 12, 18 y 19.2, de manera que los criterios establecidos en estos preceptos no pueden ser utilizados para calcular los daños al dominio público hidráulico, por lo que fue correcta la decisión administrativa de no valorarlos ni, en consecuencia, imponer la obligación de indemnizar tales daños, aunque, conforme a lo dispuesto en el artículo 233.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , han de considerarse contaminantes a la vista de los resultados analíticos de las muestras tomadas.

Por tanto, en su momento, fue correcta la calificación de la infracción conforme a la redacción del tipo que estaba vigente cuando se produjo el vertido, aún cuando se diera la circunstancia de que, al haberse anulado la Orden MAM/85/2008 en virtud de la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2011 , ya no fuera posible considerar el daño causado al dominio público como un criterio para calificar la infracción.

Sin embargo, se ha de señalar también que el Reglamento del Dominio Público Hidráulico fue modificado por el Real Decreto 670/2013, de 6 de septiembre, mediante el que se dio nueva redacción a su artículo 316.g ), quedando como sigue el tipo infractor menos grave descrito en el mismo, el cual pasó a ser una infracción de resultado: 'Los vertidos efectuados sin la correspondiente autorización o aquéllos que incumplan las condiciones en las que han sido autorizados, así como otras actuaciones susceptibles de contaminar las aguas continentales, o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, o de alterar las condiciones de desagüe del cauce receptor, siempre que los daños derivados para el dominio público hidráulico estén comprendidos entre 3.000,01 y 15.000,00 euros'.

Paralelamente, el precitado Real Decreto 670/2013, de 6 de septiembre, modificó la redacción del artículo 315 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , e introdujo, como infracción leve, un tipo consistente en 'l) Los vertidos efectuados sin la correspondiente autorización o aquéllos que incumplan las condiciones en las que han sido autorizados, así como otras actuaciones susceptibles de contaminar las aguas continentales, o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, o de alterar las condiciones de desagüe del cauce receptor, cuando los daños derivados para el dominio público hidráulico no sean superiores a 3.000,00 euros'.

La sanción que el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley de Aguas contempla para las infracciones leves es ahora la de multa de hasta 10.000 euros.

Como se ha dicho, en este caso la resolución sancionadora no ha determinado el daño al dominio público hidráulico, por lo que, en virtud del principio del derecho penal de aplicación de la ley más favorable, que tiene plena vigencia en el ámbito del derecho administrativo sancionador conforme a doctrina constitucional y jurisprudencial cuya cita excusamos por conocida, resulta que, al tiempo de dictarse la presente sentencia, la infracción que se imputa al Ayuntamiento recurrente habría de calificarse como infracción leve tipificada en el actual artículo 315 . l) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , debiendo señalarse, por último, que al Ayuntamiento recurrente no le asiste la razón cuando aduce que la infracción debe calificarse como leve en atención a la ausencia de dolo y de beneficio, a la inmediata reparación del daño y al ínfimo grado de deterioro del dominio público, que no son circunstancias que en este caso cualifiquen el tipo infractor aplicable en este caso.

En consecuencia, aunque no procede excluir la existencia de la infracción, su actual clasificación como leve determina que los hechos imputados al Ayuntamiento de Collado Villalba hayan de sancionarse con una multa acorde con la que ahora corresponde a las infracciones leves, en vez de a las menos graves, de manera que, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes en el caso, consideramos pertinente rebajar el importe de la multa a la cantidad de 2.000 euros, que se encuentra dentro del límite de la mitad inferior de la horquilla sancionadora porque el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley de Aguas actualmente contempla para tal infracción la multa de hasta 10.000 euros, lo que comporta la estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo.

QUINTO.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , no ha lugar a formular condena al pago de las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y los demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Collado Villalba contra las resoluciones dictadas por la Confederación Hidrográfica del Tajo en fechas de 3 de marzo de 2009 y de 25 de marzo de 2014, a que este proceso se refiere, las cuales anulamos en parte, en el sentido de reducir el importe de la multa a la cantidad de 2.000 euros, sin formular condena al pago de las costas procesales.

Contra la presente resolución cabe interponer recurso de casación cumpliendo los requisitos establecidos en los art. 86 y siguientes de la Ley de esta Jurisdicción , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, debiendo prepararse el recurso ante esta Sección en el plazo detreinta díascontados desde el siguiente al de la notificación,previa constitución del depósitoprevisto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 4982- 0000-93-0438-14 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campoconceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 4982-0000-93-0438-14 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 10/10/16, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.