Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 447/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 503/2015 de 20 de Marzo de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 447/2017
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
R. ORDINARIO Nº 503/2015
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS
Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR
Dª SOLEDAD GAMO SERRANO
Sección Funcional 1ª
_____________________________________
En la Ciudad de Málaga a, 20 de marzo de 2017.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el
REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 503/2015 interpuesto por
AUTOESCUELAS ÉLITE S.L. representado/a por el/a Procurador/a Dª LIDIA ANDRADES PÉREZ contra
CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y
defendida por el LETRADO DEL SERVICIO JURÍDICO.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D MANUEL LÓPEZ AGULLÓ, quien expresa el parecer de
la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por el/a Procurador/a D/ña. Lidia Andrades Pérez, en la representación acreditada se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, registrándose con el número 503/2015.



SEGUNDO. - Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



TERCERO. - Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.



CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.



QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso resolución de 18 de abril de 2015 de la Delegación Territorial en Málaga de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución de reintegro y anulación de subvención.

En el suplico de la demanda fue interesado el dictado de sentencia que la anule por ser contraria a derecho. En apoyo de tal petición fue invocado en primer lugar vicio de nulidad de pleno derecho pro infracción de los artículos 70.3 y 92 del R.D. 887/2006 , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, General de Subvenciones; en segundo lugar falta de motivación del acto administrativo y en tercer y último lugar omisión del trámite de audiencia con la consiguiente indefensión que ello le generó.

La defensa de la Junta de Andalucía, en trámite de contestación, vino a oponer la desestimación del recurso, defendiendo la plena legalidad de la resolución combatida.



SEGUNDO .- Los hechos de que dimanan las presentes actuaciones traen causa de la concesión que la Administración Autonómica hizo a la recurrente de una ayuda de 73.440 euros para impartir los cursos 29-014 - Transporte de viajeros por carretera - y 29-017 - transporte de mercancías por carretera -, y la posterior resolución de reintegro y anulación del crédito comprometido por incumplimiento de la obligación de justificación del gasto al no presentar la documentación requerida al efecto.

Como dijimos en nuestra sentencia de 6 de febrero de 2017 - recurso 155/2016 -, para examinar la procedencia de la resolución de reintegro han de tenerse presentes una serie de presupuestos normativos y jurisprudenciales.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010 , reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 : 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.' En este sentido se puede concluir con las SSTS de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ), 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ) y de 19 de diciembre de 2013 (rec. 3125/2010 ), que la naturaleza de dicha medida de fomento puede caracterizarse por las notas siguientes: 1) El establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

2) El otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

3) La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).

Quiere ello decir, como puntualiza nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), que, reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, su incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste. El procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad se reserva por lo tanto para aquellos supuestos en los que la concesión de la subvención se efectuó en contra de lo preestablecido en las normas de la convocatoria, o con infracción de la normativa reguladora de la subvenciones, o en contravención de las exigencias de procedimiento. Pero en supuestos como el presente en el que se plantea la restitución de las sumas invertidas y no justificadas, el reintegro es la consecuencia necesaria de la verificación del incumplimiento de las obligaciones formales del subvencionado, beneficiado con una ayuda otorgada con arreglo a los requisitos generales de procedimiento y selección de beneficiarios.



TERCERO .- En el supuesto de litis hemos de abordar en primer lugar el vicio de nulidad de pleno derecho alegado.

Pues bien, el art. 70.3 del R.D. 887/2006 dispone: 'Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan'.

Por su parte el art. 92 señala: ' Reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación 1. Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento.

2. Se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones.

3. En estos supuestos, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran corresponder, procederá el reintegro de la subvención correspondiente a cada uno de los gastos anteriores cuya justificación indebida hubiera detectado la Administración'.

En cuanto a la falta de requerimiento de subsanación, con incumplimiento del trámite prevenido en el artículo 70.3 del Real Decreto 887/2006 , de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones que denuncia la recurrente en los fundamentos de derecho de su escrito rector, dicho precepto viene a referirse, en exclusiva, a aquellos supuestos en los que ha transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente y deviene, en todo caso, inaplicable cuando, como es el caso, ha tenido ya lugar requerimiento de subsanación en orden a la aportación de la documentación omitida, conforme a lo prevenido, con carácter general, en el artículo 71.2 del Reglamento.

Pero es que, además y como afirma la STS 27 abril 2012 (casación 6534/2010 ) ' El artículo 76.2 de la Ley 30/1992 prevé la «subsanación de defectos que puedan viciar los actos de los interesados en un procedimiento administrativo ya iniciado» ( Sentencia de 23 de marzo de 2004, RC 7847/1999 ), imponiendo a la Administración la obligación de comunicar a aquellos que sus actos no cumplen los requisitos necesarios y concediéndoles un plazo para corregirlos.

La obligación de justificación impuesta en las condiciones de la orden de concesión difícilmente puede calificarse como un mero trámite del procedimiento, pero, aunque así fuera, el precepto invocado se refiere a los supuestos de cumplimentación defectuosa, no a los de total omisión del trámite.

Tampoco debemos silenciar que el fundamento de la resolución administrativa impugnada consiste en el carácter preclusivo del plazo de justificación de tales condiciones. Por ello resultaría incoherente emitir un requerimiento de subsanación después de la constancia del incumplimiento, puesto que esa subsanación, de producirse, tendría lugar también fuera de plazo. Obviamente, ni el artículo de referencia ni ningún otro impone a la Administración la obligación de formular un requerimiento previo al vencimiento del plazo, a modo de recuerdo del cumplimiento de la obligación de la que era perfectamente conocedora la beneficiaria.

Las sentencias del Tribunal Supremo, de 11 de junio de 2001 , 29 de octubre de 2001 y 21 de enero de 2002 , no declaran que sea preceptivo el requerimiento de subsanación, pues se refieren al mismo en cuanto a su virtud de facilitar la intervención del interesado, equiparándolo a tales efectos con el trámite de audiencia.

Huelga reiterar que lo que dichas Sentencias censuran es la adopción de la decisión administrativa de plano, es decir, sin audiencia del beneficiario.

Todo ello hace que debamos rechazar este motivo del recurso.



CUARTO .- Igual suerte desestimatoria ha de correr el segundo motivo referido a la falta de motivación del acto impugnado. Ello es así por cuanto que es sabido que ésta, conforme con un reiterado criterio jurisprudencial, constituye el cauce esencial para la expresión de la voluntad de la Administración que a su vez constituye garantía básica del administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto administrativo con plenitud de posibilidades críticas del mismo, porque el papel representado por la motivación del acto es que no prive al interesado del conocimiento de los datos fácticos y jurídicos necesarios para articular su defensa.

El déficit de motivación productor de la anulabilidad del acto, radica en definitiva en la producción de indefensión en el administrado' ( STS. 29 de Septiembre de 1.992 ). Tesis ésta que ha sido defendida igualmente por el Tribunal Constitucional, y así: '... es claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las decisiones que le afecten, en tanto que instrumentos necesarios para su posible impugnación y utilización de los recursos' ( STC. 232/92, de 14 de Diciembre ).

La motivación de la actuación administrativa constituye el instrumento que permite discernir entre discrecionalidad y arbitrariedad, y así '... la exigencia de motivación suficiente es, sobre todo, una garantía esencial del justiciable mediante la cual se puede comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exigencia racional del ordenamiento y no el fruto de la arbitrariedad ( SSTC 75188 , 199191, 34192, 49192,111 ( STC. 165/93, de 18 de Mayo ). Con relación a este extremo, el T. Constitucional ha afirmado que '... la facultad legalmente atribuida a un órgano (...) para que adopte con carácter discrecional una decisión en un sentido o en otro no constituye por sí misma justificación suficiente de la decisión firmemente adoptada, sino que, por el contrario, el ejercicio de dicha facultad viene condicionado estrechamente a la exigencia de que tal resolución esté motivada, pues solo así puede procederse a un control posterior de la misma, en evitación de toda posible arbitrariedad que, por lo demás, vendría prohibida por el artículo 9.3 CE ' ( STC 224/1992, de 14 de Diciembre . Por último, la motivación es el medio que posibilita el control jurisdiccional de la actuación administrativa, pues, 'como quiera que los Jueces y Tribunales han de controlar la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican - articulo, 106.1 Constitución -, la Administración viene obligada a motivar las resoluciones que dicte en el ejercicio de sus facultades, con una base fáctica suficientemente acreditada y aplicando la normativa jurídica adecuada al caso cuestionado, sin presuponer, a través de unos juicios de valor sin base fáctica alguna, unas conclusiones no suficientemente fundadas en los oportunos informes que preceptivamente ha de obtener de los órganos competentes para emitirlos, los cuales, a su vez, para que sean jurídicamente válidos a los efectos que aquí importan, han de fundarse en razones de hecho y de derecho que los justifiquen'. ( STS. 25 de Enero de 1.992 . 'La doctrina científica ha señalado que la motivación es el medio técnico de control de la causa del acto. No es un requisito meramente formal, sino de fondo. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo afirma que habrá que determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate S. 23 de Diciembre de 1.969 y 7 de Octubre de 1.970 . El Tribunal Constitucional enseña que 'la motivación no es sólo una elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos' - S. 17 de Julio de 1.981 - y que 'debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos' - S. 16 de Junio de 1.982 -. Ahora bien, tratándose de un acto discrecional, ... esta exigencia va insita en el mismo acto ( STS. 18 de Mayo de 1.991 ). La motivación puede no venir contenida en el propio acto administrativo, sino en los informes o dictámenes que le preceden y sirven de sustento argumental, dado que '... la jurisprudencia, al examinar la motivación de los actos administrativos, no los ha aislado, sino que los ha puesto en interrelación con el conjunto que integra los expedientes, a los que ha atribuido la condición de unidad orgánica, sobre todo en los supuestos de aceptación de informes o dictámenes (motivación 'in aliunde') ( SS 11 de Marzo 1 . 978 , 16 de Febrero 1.988 ) 11 ( STS. 2 de Julio de 1.991 ). En definitiva, 'La motivación de los actos administrativos, supone tanto como exteriorización de las razones que llevaron a la Administración a dictar aquéllos. En el derecho positivo español la motivación puede recogerse en el propio acto, o puede encontrarse en los informes o dictámenes previos cuando el acto administrativo se produzca de conformidad con los mismos y queden incorporados a la resolución -articulo 93.3 LP A -.' ( STS. 23 de Mayo de 1.991 ). La motivación por remisión ha sido asimismo aceptada por el Tribunal Constitucional en diversos pronunciamientos, como es el caso de las SSTC 174/87 , 146/90 , 27/92 , 150/93, de 3 de Mayo , y AATC 688/86 y 956/88 '.

Y es evidente en el presente caso que la motivación resulta de la falta de acreditación por la recurrente de su obligación de justificación del cumplimiento del objetivo de la ayuda concedida.



QUINTO .- Por lo que hace a la denunciada omisión del trámite de audiencia en el procedimiento de reintegro, el Tribunal Supremo en sentencia de 30 de junio de 2014 , sienta la siguiente doctrina: '... Las infracciones de normas procedimentales puede graduarse de una triple forma en cuanto que puede dar lugar a un motivo de nulidad de pleno derecho por omisión total y absoluta de trámites esenciales ( art. 62.1 .e) de la Ley 30/92 o, si se está ante un procedimiento sancionador, por participar de la indefensión prevista en el art. 24.1 de la Constitución en relación con los diferentes contenidos del párrafo 2 [art. 62.2 .a)]; fuera de ese supuesto la indefensión puede constituir un simple motivo de mera anulabilidad (art. 63.2 in fine) o bien, como última manifestación, puede dar lugar a una mera irregularidad no invalidante ya que por tratarse de una simple infracción de tipo formal y no real o material es susceptible de subsanación bien sea en vía administrativa previa o bien por los propios trámites del proceso judicial; en consecuencia, fuera de los supuestos de nulidad de pleno derecho sólo tienen alcance anulatorio aquellas infracciones del procedimiento que hayan dejado al interesado en una situación de indefensión real o material por dictarse una resolución contraria a sus intereses sin haber podido alegar o no haber podido probar.

Siendo doctrina reiterada del Tribunal Supremo, que en las infracciones procedimentales sólo procede la anulación del acto en el supuesto de que tales infracciones supongan una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido, pero que, en cambio, no es procedente la anulación del acto por omisión de un trámite preceptivo cuando, aún cumplido este trámite, se puede prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular, o cuando la omisión de un trámite no cause indefensión al interesado, indefensión que no existe cuando, a pesar de la omisión de aquél, el interesado ha tenido ocasión de alegar a lo largo del procedimiento administrativo, o en vía del recurso administrativo o jurisdiccional, todo lo que no pudo alegar al omitirse dicho trámite.

La sentencia de 12 de febrero de 2001 señala que 'la omisión del trámite de audiencia , pese a su importancia, constituye una mera irregularidad no invalidante mientras no de lugar a la indefensión del interesado' .

En el supuesto enjuiciado resulta palmario que la omisión del trámite de audiencia en el procedimiento de reintegro no causó indefensión a la mercantil actora, por cuanto que siendo bien conocida por ella la causa de aquél - Incumplimiento de su obligación de justificación del objetivo de la ayuda concedida-, bien pudo articular la prueba necesaria en el recurso de reposición o en esta sede judicial al objeto de acreditar el cumplimiento. Habiendo dejado de hacerlo, la legalidad del acto impugnado se mantiene firme con la consiguiente desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto.



SEXTO. - La desestimación del recurso trae aparejada la imposición de costas al recurrente por imperativo del art. 139 de la LJCA , hasta el límite prudencial de 1.500 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Por el/a Procurador/a D/ña. Lidia Andrades Pérez, en la representación acreditada se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, registrándose con el número 503/2015.



SEGUNDO. - Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.



TERCERO. - Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.



CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.



QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso resolución de 18 de abril de 2015 de la Delegación Territorial en Málaga de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución de reintegro y anulación de subvención.

En el suplico de la demanda fue interesado el dictado de sentencia que la anule por ser contraria a derecho. En apoyo de tal petición fue invocado en primer lugar vicio de nulidad de pleno derecho pro infracción de los artículos 70.3 y 92 del R.D. 887/2006 , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, General de Subvenciones; en segundo lugar falta de motivación del acto administrativo y en tercer y último lugar omisión del trámite de audiencia con la consiguiente indefensión que ello le generó.

La defensa de la Junta de Andalucía, en trámite de contestación, vino a oponer la desestimación del recurso, defendiendo la plena legalidad de la resolución combatida.



SEGUNDO .- Los hechos de que dimanan las presentes actuaciones traen causa de la concesión que la Administración Autonómica hizo a la recurrente de una ayuda de 73.440 euros para impartir los cursos 29-014 - Transporte de viajeros por carretera - y 29-017 - transporte de mercancías por carretera -, y la posterior resolución de reintegro y anulación del crédito comprometido por incumplimiento de la obligación de justificación del gasto al no presentar la documentación requerida al efecto.

Como dijimos en nuestra sentencia de 6 de febrero de 2017 - recurso 155/2016 -, para examinar la procedencia de la resolución de reintegro han de tenerse presentes una serie de presupuestos normativos y jurisprudenciales.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010 , reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 : 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.' En este sentido se puede concluir con las SSTS de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ), 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ) y de 19 de diciembre de 2013 (rec. 3125/2010 ), que la naturaleza de dicha medida de fomento puede caracterizarse por las notas siguientes: 1) El establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

2) El otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

3) La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).

Quiere ello decir, como puntualiza nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), que, reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, su incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste. El procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad se reserva por lo tanto para aquellos supuestos en los que la concesión de la subvención se efectuó en contra de lo preestablecido en las normas de la convocatoria, o con infracción de la normativa reguladora de la subvenciones, o en contravención de las exigencias de procedimiento. Pero en supuestos como el presente en el que se plantea la restitución de las sumas invertidas y no justificadas, el reintegro es la consecuencia necesaria de la verificación del incumplimiento de las obligaciones formales del subvencionado, beneficiado con una ayuda otorgada con arreglo a los requisitos generales de procedimiento y selección de beneficiarios.



TERCERO .- En el supuesto de litis hemos de abordar en primer lugar el vicio de nulidad de pleno derecho alegado.

Pues bien, el art. 70.3 del R.D. 887/2006 dispone: 'Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan'.

Por su parte el art. 92 señala: ' Reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación 1. Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento.

2. Se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones.

3. En estos supuestos, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran corresponder, procederá el reintegro de la subvención correspondiente a cada uno de los gastos anteriores cuya justificación indebida hubiera detectado la Administración'.

En cuanto a la falta de requerimiento de subsanación, con incumplimiento del trámite prevenido en el artículo 70.3 del Real Decreto 887/2006 , de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones que denuncia la recurrente en los fundamentos de derecho de su escrito rector, dicho precepto viene a referirse, en exclusiva, a aquellos supuestos en los que ha transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente y deviene, en todo caso, inaplicable cuando, como es el caso, ha tenido ya lugar requerimiento de subsanación en orden a la aportación de la documentación omitida, conforme a lo prevenido, con carácter general, en el artículo 71.2 del Reglamento.

Pero es que, además y como afirma la STS 27 abril 2012 (casación 6534/2010 ) ' El artículo 76.2 de la Ley 30/1992 prevé la «subsanación de defectos que puedan viciar los actos de los interesados en un procedimiento administrativo ya iniciado» ( Sentencia de 23 de marzo de 2004, RC 7847/1999 ), imponiendo a la Administración la obligación de comunicar a aquellos que sus actos no cumplen los requisitos necesarios y concediéndoles un plazo para corregirlos.

La obligación de justificación impuesta en las condiciones de la orden de concesión difícilmente puede calificarse como un mero trámite del procedimiento, pero, aunque así fuera, el precepto invocado se refiere a los supuestos de cumplimentación defectuosa, no a los de total omisión del trámite.

Tampoco debemos silenciar que el fundamento de la resolución administrativa impugnada consiste en el carácter preclusivo del plazo de justificación de tales condiciones. Por ello resultaría incoherente emitir un requerimiento de subsanación después de la constancia del incumplimiento, puesto que esa subsanación, de producirse, tendría lugar también fuera de plazo. Obviamente, ni el artículo de referencia ni ningún otro impone a la Administración la obligación de formular un requerimiento previo al vencimiento del plazo, a modo de recuerdo del cumplimiento de la obligación de la que era perfectamente conocedora la beneficiaria.

Las sentencias del Tribunal Supremo, de 11 de junio de 2001 , 29 de octubre de 2001 y 21 de enero de 2002 , no declaran que sea preceptivo el requerimiento de subsanación, pues se refieren al mismo en cuanto a su virtud de facilitar la intervención del interesado, equiparándolo a tales efectos con el trámite de audiencia.

Huelga reiterar que lo que dichas Sentencias censuran es la adopción de la decisión administrativa de plano, es decir, sin audiencia del beneficiario.

Todo ello hace que debamos rechazar este motivo del recurso.



CUARTO .- Igual suerte desestimatoria ha de correr el segundo motivo referido a la falta de motivación del acto impugnado. Ello es así por cuanto que es sabido que ésta, conforme con un reiterado criterio jurisprudencial, constituye el cauce esencial para la expresión de la voluntad de la Administración que a su vez constituye garantía básica del administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto administrativo con plenitud de posibilidades críticas del mismo, porque el papel representado por la motivación del acto es que no prive al interesado del conocimiento de los datos fácticos y jurídicos necesarios para articular su defensa.

El déficit de motivación productor de la anulabilidad del acto, radica en definitiva en la producción de indefensión en el administrado' ( STS. 29 de Septiembre de 1.992 ). Tesis ésta que ha sido defendida igualmente por el Tribunal Constitucional, y así: '... es claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las decisiones que le afecten, en tanto que instrumentos necesarios para su posible impugnación y utilización de los recursos' ( STC. 232/92, de 14 de Diciembre ).

La motivación de la actuación administrativa constituye el instrumento que permite discernir entre discrecionalidad y arbitrariedad, y así '... la exigencia de motivación suficiente es, sobre todo, una garantía esencial del justiciable mediante la cual se puede comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exigencia racional del ordenamiento y no el fruto de la arbitrariedad ( SSTC 75188 , 199191, 34192, 49192,111 ( STC. 165/93, de 18 de Mayo ). Con relación a este extremo, el T. Constitucional ha afirmado que '... la facultad legalmente atribuida a un órgano (...) para que adopte con carácter discrecional una decisión en un sentido o en otro no constituye por sí misma justificación suficiente de la decisión firmemente adoptada, sino que, por el contrario, el ejercicio de dicha facultad viene condicionado estrechamente a la exigencia de que tal resolución esté motivada, pues solo así puede procederse a un control posterior de la misma, en evitación de toda posible arbitrariedad que, por lo demás, vendría prohibida por el artículo 9.3 CE ' ( STC 224/1992, de 14 de Diciembre . Por último, la motivación es el medio que posibilita el control jurisdiccional de la actuación administrativa, pues, 'como quiera que los Jueces y Tribunales han de controlar la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican - articulo, 106.1 Constitución -, la Administración viene obligada a motivar las resoluciones que dicte en el ejercicio de sus facultades, con una base fáctica suficientemente acreditada y aplicando la normativa jurídica adecuada al caso cuestionado, sin presuponer, a través de unos juicios de valor sin base fáctica alguna, unas conclusiones no suficientemente fundadas en los oportunos informes que preceptivamente ha de obtener de los órganos competentes para emitirlos, los cuales, a su vez, para que sean jurídicamente válidos a los efectos que aquí importan, han de fundarse en razones de hecho y de derecho que los justifiquen'. ( STS. 25 de Enero de 1.992 . 'La doctrina científica ha señalado que la motivación es el medio técnico de control de la causa del acto. No es un requisito meramente formal, sino de fondo. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo afirma que habrá que determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate S. 23 de Diciembre de 1.969 y 7 de Octubre de 1.970 . El Tribunal Constitucional enseña que 'la motivación no es sólo una elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos' - S. 17 de Julio de 1.981 - y que 'debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos' - S. 16 de Junio de 1.982 -. Ahora bien, tratándose de un acto discrecional, ... esta exigencia va insita en el mismo acto ( STS. 18 de Mayo de 1.991 ). La motivación puede no venir contenida en el propio acto administrativo, sino en los informes o dictámenes que le preceden y sirven de sustento argumental, dado que '... la jurisprudencia, al examinar la motivación de los actos administrativos, no los ha aislado, sino que los ha puesto en interrelación con el conjunto que integra los expedientes, a los que ha atribuido la condición de unidad orgánica, sobre todo en los supuestos de aceptación de informes o dictámenes (motivación 'in aliunde') ( SS 11 de Marzo 1 . 978 , 16 de Febrero 1.988 ) 11 ( STS. 2 de Julio de 1.991 ). En definitiva, 'La motivación de los actos administrativos, supone tanto como exteriorización de las razones que llevaron a la Administración a dictar aquéllos. En el derecho positivo español la motivación puede recogerse en el propio acto, o puede encontrarse en los informes o dictámenes previos cuando el acto administrativo se produzca de conformidad con los mismos y queden incorporados a la resolución -articulo 93.3 LP A -.' ( STS. 23 de Mayo de 1.991 ). La motivación por remisión ha sido asimismo aceptada por el Tribunal Constitucional en diversos pronunciamientos, como es el caso de las SSTC 174/87 , 146/90 , 27/92 , 150/93, de 3 de Mayo , y AATC 688/86 y 956/88 '.

Y es evidente en el presente caso que la motivación resulta de la falta de acreditación por la recurrente de su obligación de justificación del cumplimiento del objetivo de la ayuda concedida.



QUINTO .- Por lo que hace a la denunciada omisión del trámite de audiencia en el procedimiento de reintegro, el Tribunal Supremo en sentencia de 30 de junio de 2014 , sienta la siguiente doctrina: '... Las infracciones de normas procedimentales puede graduarse de una triple forma en cuanto que puede dar lugar a un motivo de nulidad de pleno derecho por omisión total y absoluta de trámites esenciales ( art. 62.1 .e) de la Ley 30/92 o, si se está ante un procedimiento sancionador, por participar de la indefensión prevista en el art. 24.1 de la Constitución en relación con los diferentes contenidos del párrafo 2 [art. 62.2 .a)]; fuera de ese supuesto la indefensión puede constituir un simple motivo de mera anulabilidad (art. 63.2 in fine) o bien, como última manifestación, puede dar lugar a una mera irregularidad no invalidante ya que por tratarse de una simple infracción de tipo formal y no real o material es susceptible de subsanación bien sea en vía administrativa previa o bien por los propios trámites del proceso judicial; en consecuencia, fuera de los supuestos de nulidad de pleno derecho sólo tienen alcance anulatorio aquellas infracciones del procedimiento que hayan dejado al interesado en una situación de indefensión real o material por dictarse una resolución contraria a sus intereses sin haber podido alegar o no haber podido probar.

Siendo doctrina reiterada del Tribunal Supremo, que en las infracciones procedimentales sólo procede la anulación del acto en el supuesto de que tales infracciones supongan una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido, pero que, en cambio, no es procedente la anulación del acto por omisión de un trámite preceptivo cuando, aún cumplido este trámite, se puede prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular, o cuando la omisión de un trámite no cause indefensión al interesado, indefensión que no existe cuando, a pesar de la omisión de aquél, el interesado ha tenido ocasión de alegar a lo largo del procedimiento administrativo, o en vía del recurso administrativo o jurisdiccional, todo lo que no pudo alegar al omitirse dicho trámite.

La sentencia de 12 de febrero de 2001 señala que 'la omisión del trámite de audiencia , pese a su importancia, constituye una mera irregularidad no invalidante mientras no de lugar a la indefensión del interesado' .

En el supuesto enjuiciado resulta palmario que la omisión del trámite de audiencia en el procedimiento de reintegro no causó indefensión a la mercantil actora, por cuanto que siendo bien conocida por ella la causa de aquél - Incumplimiento de su obligación de justificación del objetivo de la ayuda concedida-, bien pudo articular la prueba necesaria en el recurso de reposición o en esta sede judicial al objeto de acreditar el cumplimiento. Habiendo dejado de hacerlo, la legalidad del acto impugnado se mantiene firme con la consiguiente desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto.



SEXTO. - La desestimación del recurso trae aparejada la imposición de costas al recurrente por imperativo del art. 139 de la LJCA , hasta el límite prudencial de 1.500 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto con imposición de costas a la parte recurrente hasta el límite de 1.500 euros por todos los conceptos.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo si pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con la composición que determina el afrt. 86.3 de la Ley Jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas de derecho autonómico; recurso que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta dias contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el art. 89.2 del mismo Cuerpo Legal.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-