Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 45/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 277/2017 de 04 de Marzo de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00045/2019
Recurso Contencioso-administrativo nº 277/17
CIUDAD REAL
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 1ª
Presidenta:
Iltma. Sra. Dª Eulalia Martínez López
Magistrados:
Iltmo. Sr. Constantino Merino González
Iltmo. Sr. Guillermo B. Palenciano Osa
Iltmo. Sr. José A. Fernández Buendía
Iltma. Sra. Dª Purificación López Toledo
SENTENCIA Nº 45/2019
En Albacete, a 4 de marzo de 2019.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla La Mancha, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del
presente recurso contencioso-administra tivo número 277/2017, interpuesto por la Procuradora doña Mª del
Carmen Gómez Ibáñez, en nombre y representación de don Cornelio , contra la JUNTA DE COMUNIDADES
DE CASTILLA-LA MANCHA representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos. Siendo Ponente,
el magistrado Ilmo. Sr. D. Guillermo B. Palenciano Osa.
Materia: Subvención Reintegro Parcial.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación procesal de D. Cornelio se interpuso, en fecha 10 de abril de 2017, recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada por la Directora General de Programas de Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de 15 de diciembre de 2016, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Empleo y Juventud, de 9 de diciembre de 2014, en la que se declaraba el incumplimiento del art. 4.3 del Decreto 97/2012 y, como consecuencia de lo anterior, la procedencia de reintegro de la cantidad por importe de 3500 €, más el importe del interés de demora, que se calcula en 174,04 €, hasta dar un total de 3674,04 €.

En origen de la decisión impugnada se encuentra la concesión al recurrente de una subvención, por importe de 3.500 €, mediante Resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos de Empleo y Economía de Ciudad Real, con la finalidad de autoempleo.



SEGUNDO.- Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dictase sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma.

En resumen, con su escrito de demanda el recurrente pone de manifiesto como antes de dictarse la resolución resolviendo la concesión de la subvención, que lo fue en fecha 15 de noviembre de 2013, por necesidades económicas efectuó unas horas de temporero en el campo, en septiembre y primeros de octubre de 2013. Concretamente las horas de alta se realizaron entre los días 8 de septiembre de 2013 y el día 14 de septiembre del 2013, sumando un total de esas horas en esos días de 4 días y otros 3 días por las horas realizadas entre los días 23 de septiembre de 2013 al 10 de octubre de 2013. Destaca el actor que las horas de temporero no impidieron el efectivo desarrollo de su actividad laboral por cuenta propia, dado que se efectuaron fuera del horario laboral de la actividad, y fueron perfectamente compatibles con la misma.

Por ello, y ante la posibilidad prevista en la normativa de la Seguridad Social de simultanear el alta como trabajador autónomo así como en el Régimen General de la Seguridad Social, hace que el recurrente sostenga que la decisión administrativa impugnada, acordando el reintegro de la subvención, estuviese falta de motivación así como de proporcionalidad, en atención a las circunstancias concurrentes.



TERCERO.- Contestada la demanda por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

En resumen, el Letrado de la JCCM destaca como es el propio actor el que reconoce haber simultaneado su actividad de trabajador autónomo, por virtud del cual se acogió a una subvención en materia de autoempleo, con la actividad de temporero, actividad por cuenta ajena, en los periodos comprendidos entre el 8 de septiembre de 2013 y el 14 de septiembre de 2013 y en el periodo del 23 de septiembre de 2013 al 10 de octubre de 2013. Esta circunstancia -se dice- constituye incumplimiento de la normativa aplicable, y, en concreto, del decreto regulador de este tipo de subvenciones, que impedía expresamente simultanear ambas actividades, con independencia de lo que disponga la normativa de seguridad social, puesto que la actividad administrativa de fomento quiere precisamente impulsar el autoempleo, otorgando cantidades económicas, por lo que es lógico, con independencia de lo que permita la legislación de seguridad social, que se establezcan la imposibilidad de simultanear ambas actividades.



CUARTO.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo el 28 de febrero de 2019, en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Jurisprudencia y normativa de aplicación Fijada la controversia, se hace preciso traer a colación la Jurisprudencia que resulta de aplicación a una materia como la que nos ocupa, tal y como esta misma Sala y Sección se ha encargado de precisar en numerosas sentencias, entre otras la de 19 de diciembre de 2016 ( recurso 486/14) ( JUR 2017/23960) al decir que : ' atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo , la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro. ( STS de 28 de enero de 2014, rec. con. adm. 428/2011 ).

Es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 (RC 5333/2011 )).

Es importante efectuar esta consideración previa, atendiendo a la fundamentación jurídica que se efectúa en la demanda, en la que se interesa la aplicación tanto de la ley de contratos del sector público, como del Reglamento 1398/1993 (LCEur 1993, 1681) que regula el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Es numerosa la jurisprudencia del Tribunal Supremo que señala que el reintegro de una cantidad debida, por no haberse respetado las condiciones impuestas para su entrega, no tiene el carácter aflictivo propio de las sanciones sino el derivado de constatar el incumplimiento de una de las partes en una relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática. Así destaca STS 22 de noviembre de 2010 (RJ 2010, 8625) (rec 1054/2009 ) con cita de la SSTS de 2 de diciembre de 2008 ( 2181/2006 ) o 12 de marzo de 2008 ( rec 2618/2006 ).

Ahora bien, este carácter bilateral que se puede predicar de la subvención en el sentido no significa tampoco que nos encontramos ante un mero contrato administrativo, siendo aplicable sin más la normativa de contratación pública e ignorando las disposiciones propias de la subvención, ya que la subvención según el artículo 2 de LGS supone una disposición dineraria que efectúa la Administración sin que se realice una contraprestación directa de los beneficiarios, si bien la entrega está sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, actividad, comportamiento ... y el mismo debe tener por objeto el fomento de la actividad de utilidad pública o interés social. Como se ha analizado anteriormente se trata de un acto administrativo de carácter condicional, lo que implica que el beneficiario de la subvención está a obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquella y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino su reintegro ( STS de 28 de enero de 2014 ).' Más concretamente, y con respecto a la subvención que nos ocupa, resultaba de aplicación la normativa general contenida en el Decreto 97/2012, de 19/07/2012, que tenía por objeto en el marco del emprendimiento, establecer las bases reguladoras por las que se determina el procedimiento de concesión de ayudas y subvenciones destinadas a promover, facilitar y desarrollar proyectos emprendedores de autoempleo contenidos en las siguientes líneas: a) Empléate. Ayuda al establecimiento por cuenta propia del emprendedor.

b) Consolídate. Ayuda a la consolidación del emprendedor.

c) Tutélate. Ayuda para asistencia técnica al emprendedor.

Dentro del año de presentación de la solicitud por parte del recurrente estaba vigente la Orden de 18 de abril de 2013, de la Consejería de Empleo y Economía, por la que se aprueba la convocatoria de ayudas para el año 2013.



SEGUNDO.- Precedente de la Sala, resolución estimatoria de la controversia Ahora bien, y sin obviar la Jurisprudencia citada, al resolver la presente controversia la Sala no puede menos que seguir el criterio fijado en pronunciamientos anteriores, por evidentes razones de seguridad jurídica e igualdad, en los que, para supuestos similares al que ahora nos ocupa, llegamos a la conclusión de mitigar el rigor con el que la Administración actuaba a la hora de exigir el reintegro de subvenciones para el autoempleo, como la que motiva la presente litis, tras ponerla en relación, precisamente, con la finalidad buscada al llevar a cabo su concesión, argumentación que tiene una especial relevancia si atendemos tanto a la naturaleza jurídica de la actividad desarrollada como al momento en el que el actor habría llevado a cabo la misma. De hecho, la decisión de la Sala viene inspirada en la normativa que dio lugar a la derogación del Decreto 97/2012, concretamente en el Decreto 4/2015, de 25 de febrero, y que, a pesar de ser una norma posterior, acoge situaciones como la que ahora enjuiciamos y nos sirven de parámetro para resolver acerca de las mismas.

En efecto, en la sentencia de esta misma Sala y Sección, de 19 de noviembre de 2018 ( Ponente Ilma Magistrada Dª Eulalia Martínez López) (ROJ STSJ CLM 2876/2018 ), y con cita en pronunciamientos anteriores, veníamos a decir que 'efectivamente, el artículo 4.3 del Decreto 97/2012, de 19/07/2012 , por el que se establecen en el marco del emprendimiento, las bases reguladoras de subvenciones relativas al Plan de fomento al emprendedor autónomo y pyme destinadas a las iniciativas de autoempleo en Castilla- La Mancha, establece que: 'La actividad empresarial que pretenda desarrollar el emprendedor no podrá simultanearse con cualquier otra actividad por cuenta ajena'.

Y en su apartado 2: 2. A los efectos previstos en este Decreto, se entenderá como fecha de inicio de la actividad y por fecha de alta en el RETA, la que conste como fecha real de alta en el fichero de afiliación de la Tesorería General de la Seguridad Socia RETA o, en caso de realizar una actividad profesional que exija la colegiación en un Colegio Profesional, en la Mutualidad de dicho Colegio.

Entiende la Administración demandada que el recurrente desde que se da de alta en RETA, el 03 de diciembre de 2013, no puede desarrollar actividad alguna hasta el trascurso de tres años, y, que, como consecuencia de realizar la actividad descrita anteriormente, los días 01 y 02 de enero de 2014, incumple su obligación de no realizar actividad por cuenta ajena (cualquiera que sea la actividad), simultáneamente a la subvencionada, en el periodo de tres años en el que está obligado a mantener su actividad, e, incurre en causa de reintegro de la subvención concedida.

Para resolver la controversia suscitada, hay que realizar una interpretación acorde a su sentido gramatical y teleológico, de acuerdo con el art. 3.1 del Código Civil , partiendo de la normativa aplicable y las propias bases de la subvención, a saber: El Decreto 97/2012, de 19 de julio, por el que se establecen en el marco del emprendimiento, las bases reguladoras de subvenciones relativas al Plan de fomento al emprendedor autónomo y pyme destinadas a las iniciativas de autoempleo en Castilla-La Mancha (DOCM 23/7/12) en su art. 1 establece el objeto de las ayudas en cuestión, indicando :' El presente Decreto tiene por objeto en el marco del emprendimiento, establecer las bases reguladoras por las que se determina el procedimiento de concesión de ayudas y subvenciones destinadas a promover, facilitar y desarrollar proyectos emprendedores de autoempleo contenidos en las siguientes líneas: a) Empléate. Ayuda al establecimiento por cuenta propia del emprendedor.

b) Consolídate. Ayuda a la consolidación del emprendedor.

c) Tutélate. Ayuda para asistencia técnica al emprendedor.' En nuestro caso, estamos en el ámbito del apartado a).

Su régimen jurídico se delimita en su art 2: ' Estas ayudas se ajustarán, además de lo dispuesto en el presente Decreto, a lo establecido en: a) El texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla La Mancha aprobado por Decreto legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, y Decreto 21/2008, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo en materia de subvenciones.

b) La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y su Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, en sus artículos básicos.

c) La Orden TAS/1622/2007, de 5 de junio, por la que se regula la concesión de subvenciones al programa de promoción del empleo autónomo, excepto el capítulo II.

d) El Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos de empleo y de la formación profesional ocupacional.

e) El Reglamento (CE) n° 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 y el Reglamento (CE) n° 1081/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006 relativo al Fondo Social Europeo.', siendo así que las resoluciones deben estar orientadas a la consecución de los fines de la subvención, que son, en esencia, favorecer en el marco del emprendimiento, concesión de ayudas y subvenciones destinadas a promover, facilitar y desarrollar proyectos emprendedores de autoempleo, en este caso, D. Gustavo , reunía todos y cada uno de los requisitos para poder ser beneficiario de la subvención, así lo entendió la propia Administración demandada, y, así debe ser, por cuanto, la interpretación que realiza la Resolución impugnada del hecho, totalmente residual, de haber causado alta dos días en el Régimen General de la Seguridad Social, al considerar que ha incurrido en la prohibición del artículo 4.3 del Decreto 97/2012, de 19/07/2012 , es excesivamente rigorista, y, va en contra de la finalidad de la subvención, que no es otra, que la que se dijo, a mayor abundamiento, el Decreto 4/2015, de 25 de febrero de 2015, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión directa de subvenciones incluidas en el Plan de Fomento al Emprendedor Autónomo y Pyme, ha establecido la obligación de ''j) No simultanear la actividad empresarial con cualquier otra actividad por cuenta ajena por un período superior a treinta días, dentro del tiempo de obligado mantenimiento indicado en los párrafos d) y e).' La aplicación del precedente recogido en la sentencia al supuesto de autos nos lleva a la estimación del recurso contencioso administrativo.

En efecto, no sólo el periodo de alta del recurrente como trabajador por cuenta ajena se redujo al periodo comprendido entre el 8/09/2013 al 14/09/2013 (4 días) y al periodo comprendido entre el 23/09/2013 al 10/10/2013 (3 días) - tal y como resulta del Informe de vida laboral unido a las actuaciones-, que lo fue como trabajador temporero y sin darse de baja como trabajador autónomo, sino que, además, la decisión administrativa por cuya virtud se acuerda conceder la subvención por el importe que ahora se requiere de reintegro tuvo lugar mediante resolución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos de Empleo y Economía de Ciudad Real, de 15 de noviembre de 2013, es decir, con posterioridad a la fecha en la que se le atribuye al recurrente haber llevado a cabo el desempeño de la actividad por cuenta ajena.

Por todo ello, y a juicio de la Sala, se dan las circunstancias para estimar el recurso contencioso administrativo y anular las resoluciones impugnadas.



TERCERO.- Costas Estimado el recurso, procede hacer la imposición de las costas procesales a la Administración demandada, al imponerlo el artículo 139.1 LJCA , limitadas en lo que a honorarios de letrado de la actora se refiere, al máximo de 1000 €, artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos lo anterior, en la Sala decidimos

Fallo

1) ESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la representación procesal de D.

Cornelio contra la Resolución dictada por la Directora General de Programas de Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de 15 de diciembre de 2016, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Empleo y Juventud, de 9 de diciembre de 2014, por la que se acuerda el reintegro de subvención 2) Anular las resoluciones impugnadas al no ser las mismas ajustadas a derecho.

3) Imponer a la Administración demandada el pago de las costas causadas en esta instancia, aunque limitadas a la cantidad máxima de 1000 €, por los honorarios de Letrado (IVA excluido).

Notifíquese con indicación de que contra la presente sentencia cabe interponer recurso extraordinario y limitado de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo siempre que la infracción del ordenamiento jurídico presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. El recurso habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, mencionando en el escrito de preparación el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 89.2 de LJCA .

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. - Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D.

Guillermo B. Palencia no Osa, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, doy fe.