Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 454/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 195/2018 de 16 de Septiembre de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

SENTENCIA Nº 454/20

En la ciudad de Valencia, a 16 de septiembre de 2020.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don Carlos Altarriba Cano, Presidente, doña María de los Desamparados Iruela Jiménez y don Rafael Pérez Nieto, Magistrados, el recurso contencioso- administrativo con el número 195/18, en el que han sido partes, como recurrente, el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas, representado por el Procurador Sr. Castelló Navarro y defendido por el Letrado Sr. Albaladejo Pérez, y como demandada la Generalitat Valenciana, representada y defendida por Sra. Letrada de su gabinete jurídico. La cuantía es 494477,04 euros. Ha sido ponente el Magistrado don Rafael Pérez Nieto.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites establecidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que verificó en escrito mediante el que quedan ejercitadas sus pretensiones de que se anule la resolución impugnada y que se condene a la Generalitat Valenciana a que le indemnice en 494477,04 euros más intereses desde la fecha reclamación previa.

SEGUNDO.-La parte demandada dedujo su escrito de contestación en los que solicita que se desestime el recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-El proceso se recibió a prueba. Evacuado el trámite de conclusiones, los autos quedaron pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 16 de septiembre de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto de la impugnación del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas es la resolución de 18-10-2018 de la Consellería d`Habitage, Obres Públiques y Vertebració del Territori, Generalitat Valenciana, que denegó la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios derivados de la declaración judicial de nulidad del plan general de ordenación urbana (en adelante, PGOU) mediante STSJCV de 13-11-2013 confirmada por STS de 27-11-2015.

El Ayuntamiento de San Miguel de Salinas es la parte recurrente del proceso judicial. Alega haber padecido daños y perjuicios a consecuencia de la anulación del PGOU, tales como los gastos invertidos en su elaboración (244236,88 euros) o con la devolución de las tasas por la tramitación del PAI (programa de actuación integrada) (209419,68 euros). El Ayuntamiento sostiene que se dan los requisitos para apreciar responsabilidad patrimonial de la demandada Generalitat Valenciana, dado que ésta, con su acuerdo aprobatorio de 11-5-2017, corroboró la tramitación del PGOU -incluida la fase ambiental- y que a la postre se anuló en vía judicial. A partir de que el 7-11-2003 el Ayuntamiento remitió el plan a la Consellería competente en materia de urbanismo para que se aprobara definitivamente. A la Administración autonómica correspondía la responsabilidad de su tramitación, lo que evidencia el nexo causal entre su actuación y los daños y perjuicios sufridos por el Ayuntamiento. Éste no tiene el deber jurídico de soportar los daños y perjuicios al ser la demandada la Generalitat Valencia la que dictó la declaración de impacto ambiental que a la postre resultó insuficiente según la STSJCV de 13-11-2013. Lo hizo después de haberla requerido en el trámite de subsanación.

Enfrente, la presentación procesal de la Generalitat Valenciana opone que el Ayuntamiento plantea su reclamación como si fuera ajeno a la tramitación del PGOU, cuando él la puso en marcha ostentando la posición de administración actuante. Así que tiene sus propias responsabilidades que asumir, rompiéndose el nexo causal entre el daño alegado y la actuación de la Administración autonómica. El Ayuntamiento debe asumir sus propios actos, no hizo manifestación en contra de que se incluyera la declaración de impacto ambiental. También -con arreglo al art. 5 de la LRAU- tiene que asumir su responsabilidad por sus competencias urbanísticas, lo que excluye el elemento de la antijuridicidad. La cuestión relativa a si era necesaria o no lo era la evaluación ambiental estratégica resulta muy compleja, hasta el punto de que la STSJCV de 13-11-2013 contó con un voto particular que sostenía que el plan no debía anularse por faltar dicha evaluación. Así que la controversia se desenvolvió dentro de los límites de la razonabilidad. En cuanto a los daños reclamados, no están autenticadas las fotocopias de los contratos de asesoramiento como tampoco se acredita documentalmente la efectiva devolución de las tasas por tramitación.

SEGUNDO.-Para resolver las cuestiones planteadas hemos de traer los siguientes antecedentes:

- El Ayuntamiento de San Miguel de Salinas inició el procedimiento para la aprobación del PGOU sustitutorio de las Normas Subsidiarias de planeamiento. El día 22-11-1999, la Comisión Territorial de Urbanismo evacuó el trámite de concierto previo ( art. 40.1 de la Ley Reguladora de actividad urbanística 6/1994, de 15 de noviembre). El proyecto de PGOU se sometió a información pública en virtud de acuerdo municipal de 3-7-2001. La Administración autonómica aprobó provisionalmente el PGOU el día 7-11-2003 y, después, el Ayuntamiento remitió la documentación necesaria para la aprobación definitiva.

- Con fecha de 22-6-2005 la Consellería competente en materia de urbanismo comunicó ciertas deficiencias detectadas en el plan, entre ellas, la necesidad de aportación de la declaración de impacto ambiental. Con fecha de 15-5-2006, la misma Consellería requirió que el Ayuntamiento subsanara ciertos requisitos adicionales exigidos en la declaración de impacto ambiental. El día 18-4-2006 la Directora General de Medio Natural dictó declaración de impacto ambiental. Con fecha de 24-10-2008 la Directora General de Ordenación de Territorio, Generalitat Valenciana, aprobó definitivamente el PGOU de San Miguel de Salinas.

- Mediante STSJCV de 13-11-2013 (procedimiento núm. 48/2009) se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la aprobación definitiva del PGOU y se anuló dicho plan. Esta Sala y Sección entendió que, durante la tramitación de la aprobación, había sido omitido el procedimiento de evaluación ambiental previsto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, en su Disposición transitoria tercera -que traspuso al derecho estatal la Directiva 2001/42/CE del Parlamento y el Consejo, de 27 de junio-, sin que tal omisión pudiera considerarse suplida por la declaración de impacto ambiental. La sentencia fue confirmada al resolverse el recurso de casación por STS de 27-11-2015.

TERCERO.-Aunque no haya cuestión sobre la legitimación del Ayuntamiento recurrente para promover la responsabilidad patrimonial de otra Administración pública ( SSTS de 24-2-1994, 16-10-2013), no está de más traer ahora el criterio según el cual el término 'los particulares' del art. 106.2 de la CE y 139.1 de la LRJAP y PAC incluye no sólo a los sujetos privados, sino también a los sujetos públicos, cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración pública. Siguiendo la STS de 2-7-1998, la expresión 'particulares' debe ser objeto 'de una interpretación integradora, de modo que no sólo comprende a los ciudadanos que en el Derecho Administrativo reciben la denominación de administrados, sino también a las distintas Administraciones Públicas cuando sufren lesión en sus bienes y derechos, consecuencia de la relación directa de causa-efecto como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, puesto que cuando el funcionamiento de los servicios produce una lesión antijurídica en el patrimonio de una Administración Pública no existe en el ordenamiento una norma por el que la persona de derecho público lesionada pueda exigir de la Administración causante del daño su resarcimiento de forma coactiva, en la medida en que no puede acudir a los Tribunales de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa para que declare la obligación de indemnizar si la Administración responsable no acepta voluntariamente asumir dicha responsabilidad y ante ese vacío del ordenamiento jurídico o laguna legal, los Tribunales han de subsanar dicha laguna, pues tienen el deber de resolver los asuntos de que conozcan y corresponde a la jurisprudencia, en su función complementaria del ordenamiento jurídico hay que interpretar la ley y la costumbre y los principios generales del Derecho, siendo la analogía uno de los instrumentos fundamentales para llenar las lagunas de la ley, en la medida en que el propio art. 4.1 del Título Preliminar del Código Civil señala que procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen un supuesto semejante entre los que se aprecie identidad de razón'.

CUARTO.-La doctrina del Tribunal Supremo que ha interpretado el art. 142.4 LRJAP y PAC advierte que de dicho precepto no caben con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. Se ha de atender a las peculiaridades del caso, así, 'no procede esa exigencia de responsabilidad con las potestades discrecionales y en cuando a las regladas que interesan a este pleito, ha dicho nuestro Alto Tribunal que 'también cuando actúa la Administración sometida a esa normas que confieren potestades regladas, se han discriminado aquellos supuestos en que ese rigor de la norma se impone acudiendo a conceptos jurídicos indeterminados, es decir, cuando la norma no agota todos los elementos de la potestad conferida, sino que requiere una valoración de las circunstancias concurrentes para determinar la abstracción que la descripción de la norma impone con tales indeterminaciones a concretar en cada supuesto concreto, atendiendo a las circunstancias de cada caso. Por último, aun en los supuestos en los que se aplican norma de carácter absolutamente regladas, es admisible supuestos -y se deja constancia ejemplificativa de ello en la sentencia antes mencionada- en la que la posterior anulación de la actividad administrativa excluye la responsabilidad patrimonial porque la decisión adoptada aparezca como fundada. Porque lo relevante para la valoración de la tipología a que se ha hecho referencia han de ser examinados conforme a las características de razonabilidad de la decisión y a la motivación de esa razonabilidad, apareciendo la decisión adoptada como una de las alternativas admisible en derecho, sin perjuicio de que por las circunstancias de cada supuesto, la decisión última en vía administrativa o jurisdiccional sea contraria a lo decidido' ( STS de 9-12-2015).

Sobre la razonabilidad de la resolución administrativa que, posteriormente anulada excluye la antijuridicidad del daño, véanse también las SSTS de 2-12-2009, 16- 9-2009 o 30-6-2014.

En el caso enjuiciado, se pretende una declaración de responsabilidad con base en la anulación judicial de una norma que la Administración autonómica demandada aprobó en el ejercicio de potestades regladas. En efecto, la anulación judicial se explicó en el inadecuado ejercicio administrativo de esa clase de potestades. Sin embargo, la infracción de la normativa detectaba por este órgano judicial no supuso una crasa vulneración de la legalidad exigible al procedimiento de aprobación del plan urbanístico. De ello resulta indicativo que la sentencia anulatoria del PGOU contó con voto particular discrepante.

Desde otra perspectiva, no es que con su iniciativa y aportación el Ayuntamiento rompiera la cadena causal de la actuación autonómica y el hipotético perjuicio alegado. Lo ocurrido es que el Ayuntamiento hubo contribuido decisivamente a la aprobación del plan urbanístico a la postre anulado. Por lo que, también en atención a esa circunstancia, tiene el deber jurídico de soportar posibles negativas consecuencias patrimoniales. Así ha de ser, visto de que impulsó la elaboración del plan y puesto que, durante su tramitación y después de su aprobación por la Generalitat Valenciana, no planteó reparos sobre su legalidad, en concreto, sobre el tema crítico apreciado por la STSJCV de 13-12-2013.

En definitiva, no concurren los presupuestos que justificarían la declaración de responsabilidad patrimonial que la parte actora atribuye la Administración demandada.

Por lo que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la LJCA, se imponen las costas del proceso a la parte recurrente.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de San Miguel de Salinas.

2º.- Imponemos las costas a la parte recurrente.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA. La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm. 162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico. En Valencia, a dieciséis de septiembre 2020.