Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 455/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 365/2015 de 16 de Mayo de 2018

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 365/15
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
S E N T E N C I A NUM. 455/18
En la ciudad de Valencia, a 16 de mayo de 2018.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente,
don JOSE BELLMONT MORA, doña ROSARIO VIDAL MAS, DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ y DON
ANTONIO LOPEZ TOMAS, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 365/15, interpuesto
por la Procuradora DOÑA AMPARO GARCÍA BALLESTER, en nombre y representación de DOÑA Covadonga
, asistida por el Letrado DON ALFREDO CHINCHILLA PALAZON, contra la Resolución de la Secretaría
Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de la Consellería de Bienestar Social de la Generalidad
Valenciana de 17-2-2015 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 15-10-2014
de la Dirección General de Dependencia y Mayores por la que se aprueba el PIA y reconoce los derechos
derivados del mismo, en el que ha sido parte la Administración de la GENERALIDAD VALENCIANA,
representada por su Letrado, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los
siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.



SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 15.5.18.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de la Consellería de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana de 17-2-2015 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 15-10- 2014 de la Dirección General de Dependencia y Mayores por la que se aprueba el PIA y reconoce los derechos derivados del mismo, sobre la base de que la demandante presentó su solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia el 18-6-2010, que le fue reconocida mediante Resolución de 14-4-2011 en GRADO 3 NIVEL 1, con el carácter de Permanente. El 15-10-2014 se dictó el Programa Individualizado de Atención en el que se establece una cantidad menor a la señalada en la propuesta formulada anteriormente, en cantidad de 128#63€/mes y una cantidad por los efectos retroactivos de 2.817#06€.

Considera la demandante que ninguna de ambas cantidades es conforme a derecho, invocando nulidad de la resolución por falta de motivación, así como por infracción del RDL 20/2012 y Orden 21/2012.

Reclama una cantidad mensual de 357#70€/mes desde el 19-6-2010 hasta el 31-10-12 y la cantidad de 128#63€/mes desde el 1-11-2012 hasta la actualidad, más los atrasos conforme a este cómputo.

La Administración demandada se opone en base a la corrección del expediente administrativo y resolución en él recaída.



SEGUNDO .- Debemos señalar, que en principio, el artículo 10 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre , por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, dispone que la Administración deberádictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, prescribiendo su apartado 6 que transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa determinarála estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.

Esta situación fue modificada por la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre, de presupuestos para el ejercicio 2008, en cuya DA undécima se establecióen cuantoal régimen del silencio administrativo en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, el carácter negativo del mismo y recurrida la misma ante el Tribunal Constitucional, la STC 86-13 declara su inconstitucionalidad en términos que analizamos a continuación: Se impugna, en primer lugar, por contrariar a los límites materiales de las leyes de presupuestos ( arts.

134 CE , 76 EAV y 21 LOFCA), siendo la segunda tacha alegada ( art. 9.3 CE ) una consecuencia de la anterior y tras analizar la cuestión relativa a los límites de las leyes de presupuestos, señala que: '... las leyes de presupuestos tienen un contenido mínimo, indisponible, y otro eventual, por conexión, que se refiere a todas aquellas disposiciones que guarden relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los presupuestos o con los criterios de política económica general o, en fin, que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto. Por eso, quedan en principio excluidas de estas leyes las normas típicas del Derecho codificado u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación (entre otras, SSTC 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3 ; 9/2013, FJ 3 ; y 248/2007, de 13 de diciembre , FJ 4 ).' Y, respecto al caso de las Comunidades Autónomas, tras analizar la normativa aplicable a la nuestra, llega a la misma conclusión, como también han llegado otras sentencias del Tribunal constitucional en relación a otras Comunidades Autónomas.

Sentado todo ello, se centra en el debate planteado inicialmente, señalando: '... la norma regula un supuesto de silencio administrativo negativo, aplicable en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, disponiendo que el vencimiento del plazo máximo, sin haberse dictado y notificado resolución expresa, determinarála desestimación de la solicitud formulada.

Se trata de una medida de procedimiento, que carece de incidencia directa sobre el presupuesto, ya que no afecta a la estimación de ingresos, ni habilita gastos o aclara los estados cifrados. No forma asíparte del contenido mínimo de estas leyes.

La constitucionalidad de la norma impugnada depende, en consecuencia, de si ésta encuentra acomodo en el citado contenido «eventual»del presupuesto, en los términos ya expuestos.

La respuesta es negativa. De acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para que una materia no estrictamente presupuestaria pueda ser regulada en este tipo de normas, se requiere como condición previa que guarde la debida conexión con el presupuesto, formando asíparte de dicho contenido eventual ( STC 74/2011 , FJ 3).

Esta condición no se cumple en el caso de la disposición adicional undécima de la norma recurrida. Las alegaciones de las Cortes y de la Generalitat Valencianas sostienen que la medida allícontenida puede tener un impacto sobre el gasto público ya que, tratándose de un sistema de prestación social, el procedimiento para su concesión o, para ser más exactos, para su denegación por silencio administrativo, puede arrojar esta consecuencia de ahorro. Sin perjuicio de que resulta discutible tal resultado, pues el eventual ahorro se produciría únicamente cuando la denegación fuera firme, no bastando para ello su desestimación inicial, el argumento es relevante a los efectos de este proceso. Como ya hemos reiterado en ocasiones anteriores, son muchas las medidas normativas susceptibles de tener alguna incidencia en los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, «los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes»(por todas STC 9/2013 , FJ 4). Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de una medida que, al menos potencialmente puede generar algún ahorro de gasto público para la Comunidad Autónoma, no basta para entender que concurre la suficiente conexión.

No desvirtúa lo anterior la alegación de que la norma impugnada pretende proteger los derechos económicos de la hacienda pública de la Generalitat, teniendo un efecto claro sobre la dimensión del gasto público, pues representaría una medida tendente a su reducción. En ese sentido, debe además precisarse que las SSTC 34/2005, de 17 de febrero y 82/2005, de 6 de abril que se citan en apoyo de esta tesis, abordaban sendas cuestiones de inconstitucionalidad, relativas a una norma contenida en la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1986, que sin embargo síconstatamos que tenía vinculación directa con los ingresos públicos, en concreto con los tributarios. Y tampoco, por último, enerva nuestra conclusión el argumento, reiterado igualmente en ambos escritos de alegaciones, de que el sistema de dependencia genera una serie de obligaciones para las Administración públicas, incluyendo compromisos de gasto que recaen fundamentalmente sobre las Comunidades Autónomas, pues ello es tanto como pretender que una posible insuficiencia de recursos, en este caso de los disponibles para atender la dependencia, podría justificar, sin más, el incumplimiento de los límites constitucionales y estatutarios en relación con las leyes de presupuestos.

En conclusión, no nos encontramos ante una norma que suponga «un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno»[ SSTC 76/1992, FJ 4 a ) y 9/2013 , FJ 4] por lo que debemos concluir que la disposición adicional undécima de la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre , de presupuestos para el ejercicio 2008, se encuentra fuera del contenido constitucionalmente admisible de una ley de presupuestos autonómica, lo que determina su inconstitucionalidad y nulidad en aplicación de nuestra doctrina sobre los límites materiales a las leyes de presupuestos .'' En consecuencia de todo ello, debemos concluir que producido el silencio positivo en los términos que posteriormente veremos y no habiendo ejecutado la Administración dicho acto firme que a tenor de lo dispuesto en el artículo 43.3 de la Ley 30/1992 ('La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento') tiene todos los efectos de acto administrativo, procede estimar la demanda en los términos que analizamos a continuación.



TERCERO.- Formulada la petición con fecha 18-6-10, el plazo de seis meses para la resolución, que ya hemos visto del artículo 10.2 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007 , se cumplióel 18-12-10, fecha en la que no estaba en vigor el Real Decreto-Ley 20/2012, siendo la prestación solicitada inferior a las señaladas, sucesivamente, para el año 2010 por el RD 374/2010, idéntica prestación que le corresponde para el año 2.011 en virtud de lo dispuesto en el RD 570/2011 que sigue vigente hasta la entrada en vigor del RDL 20/2012 que se produce el 15 de julio de 2012, según su Disposición Final Decimoquinta y cuya Disposición Transitoria Décima establece las cuantías máximas de las prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar, de asistencia personal y de la prestación vinculada al servicio, estableciendo en el apartado 2 : ' Hasta tanto se regule reglamentariamente, a los solicitantes de reconocimiento de la situación de dependencia con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley respecto de los que no exista resolución administrativa de reconocimiento de grado y/o de reconocimiento de prestaciones, así como a los nuevos solicitantes, les serán de aplicación las siguientes cuantías máximas...' estableciendo para el grado de dependencia del demandante y como prestación vinculada al servicio la cantidad de 255#77€/mes, es decir, la solicitada en la demanda.

Por tanto, procede estimar parcialmente la demanda, reconociendo el derecho de la demandante en los términos indicados, lo que supone, desde el punto de vista cuantitativo el reconocimiento de las siguientes cantidades: La cantidad solicitada de 357#70€/mes desde el día 19-12-2010 hasta el 31-7-2012, desde esta fecha hasta el 31.10.12, la cantidad de 354#43 (RDL 20/2012), desde el 31.10.12 hasta el total pago, la cantidad de 128#63€/mes, debiendo reconocerle asimismo los intereses mensuales de estas cantidades desde las fechas citadas.



TERCERO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

No procede pues la imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación parcial... del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora DOÑA AMPARO GARCÍA BALLESTER, en nombre y representación de DOÑA Covadonga , asistida por el Letrado DON ALFREDO CHINCHILLA PALAZON, contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de la Consellería de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana de 17-2-2015 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 15-10-2014 de la Dirección General de Dependencia y Mayores por la que se aprueba el PIA y reconoce los derechos derivados del mismo, que se anula y deja sin efecto, reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de la recurrente a las prestaciones en los términos establecidos en la presente resolución.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.