Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 476/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 75/2019 de 23 de Septiembre de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
SENTENCIA NÚM. 476/20
En la ciudad de Valencia a 23 de septiembre de 2020.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don Carlos Altarriba Cano, Presidente, doña María
de los Desamparados Iruela Jiménez y don Rafael Pérez Nieto, Magistrados, el recurso de apelación tramitado
con el número de rollo 75/19 contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.
2 de Castellón en el procedimiento ordinario núm. 531/17. Ha sido parte apelante el Ayuntamiento de Burriana,
representado por el Procurador Sr. Zaballos Tormo y defendido por el Letrado Sr. Marco Breva, y parte apelada
'Promociones Sierra de la Demanda' SL, representada por la Procuradora Sra. Terrén Matamoros y defendida
por el Letrado Sr. Serrano Castán. Ha sido ponente el Magistrado don Rafael Pérez Nieto.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha de 12-11-2018 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Castellón dictó sentencia núm. 477/18 en el procedimiento ordinario 531/17. La sentencia estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por 'Promociones Sierra de la Demanda' SL contra que el Ayuntamiento de Burriana le denegara presuntamente una indemnización correspondiente a las cuotas de urbanización que dicha reclamante hubo satisfecho al agente urbanizador 'Urbanización Golf Sant Gregori' SA.



SEGUNDO.- Por el Ayuntamiento de Burriana se interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. El recurso fue admitido por el Juzgado y se dio traslado a la representación procesal de 'Promociones Sierra de la Demanda' SL como parte apelada, la cual se opuso e interesó la confirmación de la sentencia.



TERCERO.- El Juzgado elevó las actuaciones a este Tribunal; una vez recibidas y formado el correspondiente rollo, se dictó providencia señalando votación y fallo para el 23 de septiembre de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Burriana ha interpuesto recurso de apelación contra la sentencia reseñada en el primer antecedente. Mediante dicha sentencia, el Juzgado a quo estimó el recurso contencioso- administrativo que 'Promociones Sierra de la Demanda' SL planteó contra la presunta denegación municipal a una indemnización por las cuotas de urbanización satisfechas al agente urbanizador 'Urbanización Golf Sant Gregori' SA.

Como consecuencia de la estimación del recurso contencioso-administrativo, el Juzgado condenó al Ayuntamiento a que pagara a la recurrente 94047,38 euros más intereses de demora.

El Juzgado tuvo en cuenta que la cantidad reclamada correspondía a la cuota cero del programa de actuación integrada (PAI), la cual tenía por objeto sufragar los gastos generales, honorarios por la redacción de proyectos y aranceles derivados de la inscripción registral, así como las indemnizaciones para cada uno de los afectados.

Las obras de urbanización no sólo no se habían ejecutado, sino que, a pesar del tiempo transcurrido, ni siquiera han sido iniciadas, habiendo adoptado el Ayuntamiento demandado la decisión de resolver el aludido programa, aunque dicha decisión no hubiera devenido firme en vía administrativa por no haber sido resueltos los recursos de reposición. Siguiendo el criterio de su anterior sentencia de 2-5-2016 (rec. 496/14), el Juzgado rechaza que las cuestiones tuvieran que decidirse en el procedimiento de resolución contractual conforme al art. 29.13 de la LRAU porque tal previsión no impide que los propietarios de forma singular inicien expediente para la devolución de las cantidades abonadas como cuotas de urbanización que no han servido a su fin. De modo que el Ayuntamiento, aunque no hubiera recibido las cuotas, 'debe responder como garante del correcto desarrollo de la actividad urbanística, sin perjuicio de lo que resulte de su relación con el agente urbanizador'.



SEGUNDO.- La parte apelante Ayuntamiento de Burriana alega que no hay resolución firme que declare la resolución del PAI y que han comenzado negociaciones para una terminación convencional del recurso de reposición de 'Urbanizadora Golf Sant Gregori' SA, suspendiéndose la tramitación de dicho recurso, a fin de reactivar su condición de agente urbanizador. Por lo que, dada la situación de la tramitación administrativa, no puede hablarse de incumplimiento imputable a dicho agente ni, por consiguiente, de supuesto indemnizatorio.

El Ayuntamiento no es responsable por causar un daño que resultara de una orden directa suya, sino porque el agente urbanizador no cumplió su deber. Por otro lado, la sentencia no respeta el art. 198 de la LCSP o el art.

29.13 de la LRAU pues, para la devolución de las cuotas, tiene que acordarse en un procedimiento específico y que no se inicie nueva programación de los terrenos, siendo aquí que el Ayuntamiento tiene expresa voluntad de volver a programarlos. De acordarse la procedencia de la devolución de las cuotas, debe garantizarse su pago mediante la inscripción en el Registro de la Propiedad.

Enfrente, la parte apelada 'Promociones Sierra de la Demanda' SL opone que la rescisión del PAI no es relevante a la hora de resolver sobre su reclamación, sino que las obras de urbanización debían haber comenzado a los dos meses siguientes a la disponibilidad de los terrenos (aprobación del proyecto de reparcelación de 4-2-2010) y que 8 años después ni siquiera han comenzado. Así que hay prueba del incumplimiento del agente urbanizador con independencia de que haya o no resolución de la adjudicación del programa, lo que no es relevante. El Ayuntamiento es responsable del correcto funcionamiento de la actividad urbanística. No cabe invocar el art. 198 de la LCSP cuando el mismo Ayuntamiento no ha seguido el procedimiento previsto en dicho precepto para la determinación de la responsabilidad. Siguiendo la tesis del Ayuntamiento, su eventual responsabilidad se pospondría sine die en función de su voluntad de llevar a cabo o no la nueva programación de los terrenos. La posibilidad de que un particular reclame la devolución de las cuotas de urbanización no es incompatible con un expediente administrativo general.

Por último, la parte apelada propone planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del art. 29.13 de la LRAU como contrario al art. 24.1 de la CE cuando es aplicado en un supuesto -como el presente- en que, ante el tardío o contumaz incumplimiento del agente urbanizador, el Ayuntamiento no adopta los mecanismos necesarios para la ejecución del programa o no resuelve la adjudicación en plazo, de modo que no se tiene acción directa contra dicha corporación. No se puede blindar el acceso del ciudadano a los mecanismos para impedir que la inactividad de la Administración cuando esa inactividad en perjuicio del ciudadano.



TERCERO.- Una cuestión litigiosa idéntica a la que nos ocupa fue abordada y resuelta en nuestra STSJCV núm. 57/2019, de 1 de febrero, en la cual dijimos: 'Los programas de actuación integrada generan una notable haz de facultades, ya que no se trata de simples convenios urbanísticos en los que aparezca vinculado un concesionario con la administración; sino que, los programas, afectan de manera directa e inmediata a los propietarios de los suelos sobre los que se interviene, de manera que puede afirmarse que existe una relación primaria entre el Ayuntamiento y el urbanizador y una relación secundaria entre los propietarios y la corporación municipal de una parte; y de otra, entre los propietarios y el urbanizador.

Esta estructura, muy compleja, genera un sinfín de relaciones jurídicas, que sí son de difícil solución, en aquellos momentos en los que el convenio se desarrolla naturalmente; resultan harto complicadas en aquellos otros casos en los que, nos encontramos con patologías jurídicas, como ocurre en el supuesto que se considera, en el que, indudablemente, de una parte, ha existido un retraso en la gestión del actuación; a cuya situación desde luego, han coadyuvado un conjunto de variables que habría que precisar.

Para resolver esas patologías, que se producen en los programas de actuación integrada, antes de acudir a las normas de subsidiaria aplicación, referidas a los contratos de las administraciones públicas, debemos de manera expresa tener presente lo que, concretamente, pone de manifiesto la ley reguladora urbanística. Así pues, lo primero que debemos determinar es precisamente cuál sea la norma aplicable al supuesto que se considera. Lo mismo podemos afirmar respecto de la responsabilidad, antes de acudir a las normas genéricas sobre la responsabilidad patrimonial objetiva y extracontractual, deberemos examinar cómo resuelven las normas específicas urbanísticas valencianas los fenómenos patológicos, que pueda materializarse en el curso de la ejecución de un PAI.

En el supuesto que se considera, dada la Disposición transitoria primera de la Ley 16/2005, de 30 diciembre y lo establecido en la Disposición transitoria tercera del Decreto 67/2006 de 16 de mayo, para la aplicación de la Ley Urbanística Valenciana, debe entenderse que la norma aplicable al supuesto que se considera es la LRAU, genéricamente y singularmente, el art. 29.13.

[...] En relación con el conjunto de normas que contienen a la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de 1994, podemos deducir lo siguiente: 1º.- No hay que olvidar que de acuerdo con el art. 66.6 de la LRAU, (aplicable al supuesto de autos, por motivos temporales), el urbanizador, 'será responsable de los daños causados a los propietarios y a otras personas como consecuencia de su actividad por falta de diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones, salvo cuando aquellos estuvieran su origen en una orden directa de la administración actuante o en el cumplimiento de una condición impuesta por ella'.

No podemos pues, olvidar este principio de responsabilidad directa, inmediata y propia del urbanizador respecto de los daños que puedan causarse a los propietarios de la unidad que se gestiona.

2º.- El número trece del art. 29, (precepto imperativo y de inexcusable aplicación, salvo que se plantee la cuestión de su inconstitucionalidad), de la norma mencionada regula diversas incidencias que pueden derivarse en la ejecución de un programa y, especialmente, se refiere a la resolución por incumplimiento, diciendo al respecto que, 'la resolución de la adjudicación se acordará por Administración actuante, previo dictamen del Consejo Superior de Urbanismo, que podrá ser instado también por el urbanizador. Sin perjuicio de las responsabilidades económicas que procedan, ello determina la cancelación de la programación y la sujeción del ámbito de la actuación a las previsiones del art. 10'.

De este precepto, claramente se deduce que, las responsabilidades económicas, que procedan, deben actualizarse a través de la dinámica de la resolución contractual, y tienen que determinarse, necesariamente, en el acuerdo que sancione, precisamente, la resolución de la adjudicación.

Esto es así porque, el propio precepto, que venimos comentando, le permite a la Administración, una vez declarada resolución, reprogramar el terreno, de manera que 'el nuevo urbanizador asuma las obligaciones del antiguo, afectando los bienes y recursos resultantes de la liquidación de la programación cancelada'.

Precepto que, claramente facultad a la Administración a afectar los recursos de la programación resuelta a la reprogramación del sector; lo que además indica que, tras la resolución, antes de cualquier otra actividad, es preciso la liquidación del programa resuelto.

Este mismo precepto que comentamos nos dice que, cuando no sea posible la reprogramación, la Administración debe proceder a 'la devolución de la contribución a las cargas de urbanización, efectivamente satisfechas y no aplicadas a su destino, a los propietarios de los terrenos en los que no se vaya a cometer nueva programación'. En este caso, el precepto pone de manifiesto que la compensación a la que tengan derecho los propietarios, que hayan contribuido las cargas de urbanización, debe hacerse con cargo a la garantía prestada por el antiguo urbanizador, 'cuando proceda'.

De esta forma, todas las incidencias económicas derivadas del incumplimiento del convenio deben articularse, primaria y normalmente, a través de los mecanismos de resolución que hemos puesto de manifiesto. Serán estos mecanismos, los que satisfagan las diversas pretensiones de las partes y, sobre todo, la devolución de la participación a la contribución de las cargas de urbanización, en aquellos supuestos en los que sea posible, en los términos que hemos visto.

Mientras el programa este vivo y la Administración no lo haya resuelto ni haya materializado la pertinente actividad de liquidación del convenio, las cantidades abonadas por los propietarios quedan afectas a la ejecución del programa, y no puede articularse, ni es viable ninguna demanda de responsabilidad contra la Administración tendente a la recuperación de esas cantidades, porque en el supuesto de que el programa, que continúa vigente, se actualice y se materialice la obra urbanizadora, no serían los propietarios afectados los que habrían resultado obligados al pago de las cuotas, sino la Administración declarada responsable, lo que constituye una manifiesta incoherencia en el campo de la asunción de la responsabilidades urbanísticas y para la obtención de plusvalías.

Una vez resuelto y a raíz de su resolución, después, en su caso, de la terminación de los procedimientos declarativos del incumplimiento de deberes urbanísticos, será, cuando puedan interponerse las pertinentes acciones de responsabilidad, respecto de las que pueden estar legitimados no solo los particulares afectados, sino también el urbanizador cuya situación ha sido resuelta.

La acción de responsabilidad que ahora se plantea, tal como se plantea y se articula, es intempestiva, por anticipatoria'.

Y, como rematamos en la posterior STSJCV núm. 79/2020, de 7 de febrero, sobre la misma cuestión: 'Al igual que entonces, también ahora, nos encontramos con una situación de anticipación de responsabilidad, ya que es preciso, liquidar el contrato en los términos que propone la Administración, para poder derivar después las responsabilidades pertinentes, bien contra el propio urbanizador, bien contra la Administración, según los supuestos y las situaciones de responsabilidad que se deduzcan.

Fijémonos, que en estos casos, tan complicados, las relaciones de responsabilidad entre el urbanizador y la Administración sería unas relaciones de responsabilidad contractual deriva de la inejecución o el incumplimiento de los compromisos asumidos; mientras que la responsabilidad de la administración frente a los ciudadanos, que han visto comprometido su patrimonio en una operación urbanística frustrada, sería una responsabilidad extracontractual, fundada en los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, para lo cual sería necesario que concurriesen en todos los elementos necesarios, entre ellos, la antijuridicidad, derivada precisamente de una culpa in vigilando de la Administración respecto de la gestión del urbanizador'.



CUARTO.- Por lo demás, cabe recordar aquí lo dicho por el Tribunal Constitucional en su STC 35/2002: 'Las partes en el proceso carecen de un derecho al planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad por tratarse de una potestad atribuida en exclusiva a los órganos judiciales para aquellos supuestos en los que puedan albergar alguna duda sobre la constitucionalidad de una norma con rango de ley aplicable al caso, y de cuya validez dependa el fallo. La decisión de un órgano judicial de no elevar ante este Tribunal una cuestión de inconstitucionalidad no viola, por tanto, el derecho a la tutela judicial efectiva. Ahora bien, el que esta potestad de los Jueces y Tribunales esté configurada de manera exclusiva no significa, en modo alguno, que no deba ser exteriorizado, de manera suficiente y adecuada, el razonamiento que, desde la perspectiva tanto fáctica como jurídica, ha llevado al órgano judicial a la decisión de plantear o no dicha cuestión de inconstitucionalidad, pues no cabe olvidar que la exigencia de motivación de las Sentencias tiene rango constitucional' (FJ 3).

Así pues, esta Sala se limitará a cumplir con nuestra obligación ex art. 24.1 de la CE de explicar por qué no tenemos dudas acerca de la constitucionalidad de la ley -desde la perspectiva propuesta-, que es cosa distinta y más limitada que su enjuiciamiento de constitucionalidad, el cual no nos corresponde.

La inconstitucionalidad del art. 29.13 de la LRAU vulneradora del art. 24.1 de la CE, postulada por la parte apelante, no resultaría tanto de la propia redacción de dicho precepto legal como de la interpretación que del mismo ofrece esta Sala y Sección condicionando la responsabilidad extracontractual o patrimonial del Ayuntamiento frente a los propietarios a una definitiva e irreversible ineficacia del programa urbanístico. Tal interpretación judicial no cierra que acceda al proceso la acción de responsabilidad del art. 106.2 de la CE, antes bien, la pospone y la condiciona no desproporcionadamente ponderando los intereses generales. Recuérdese que el derecho del citado art. 106.2 lo es 'en los términos establecidos por la ley'.

Desde otra perspectiva del art. 24.1 de la CE, la del derecho a una resolución judicial no incursa en arbitrariedad, manifiesta irrazonabilidad o error patente, no resulta manifiestamente irrazonable entender que la efectividad del daño o perjuicio, necesaria para el éxito de la acción de responsabilidad patrimonial, tiene lugar una vez se haya frustrado definitivamente el programa urbanístico.

En definitiva, la alegaciones del Ayuntamiento apelante merecen ser acogidas y con ello estimamos su recurso de apelación.



QUINTO.- Con arreglo al art. 139.2 de la LJCA, puesto que el recurso de apelación ha sido estimado, no ha lugar a un especial pronunciamiento sobre las costas del presente rollo.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- Estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Burriana y dejamos sin efecto la sentencia apelada.

2º.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo de 'Promociones Sierra de la Demanda' SL.

3º.- Sin costas.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA. La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm.

162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico. En Valencia, a veintitrés de septiembre de 2020.