Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 477/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 150/2015 de 09 de Junio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a nueve de junio de dos mil diecisiete.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO
FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA
JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ y Dª LAURA ALABAU MARTÍ, Magistrados, ha pronunciado
la siguiente:
SENTENCIA Nº: 477
En el recurso contencioso-administrativo número 150/2015, deducido por el AYUNTAMIENTO DE
ROJALES frente a la resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura de 17 de junio
de 2015, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por dicho Ayuntamiento contra la resolución de
esa Presidencia de 25 de octubre de 2012, dictada en el expediente sancionador nº D-123/2012.
Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO; siendo Magistrada Ponente Dª
DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara por la Sala sentencia estimatoria del recurso y que anulase el acto administrativo impugnado.



SEGUNDO .- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictase sentencia que declarase la conformidad a derecho de la resolución impugnada de adverso, absolviendo a esa Administración del presente recurso, con expresa imposición de costas al actor.



TERCERO .- No habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento del pleito a prueba, y acodado por la Sala el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló la deliberación y votación del asunto para el día siete de junio de dos mil diecisiete.



QUINTO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El actor, Ayuntamiento de Rojales, deduce el presente recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura de 17 de junio de 2015, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por dicho Ayuntamiento contra la resolución de esa Presidencia de 25 de octubre de 2012, dictada en el expediente sancionador nº D-123/2012, por la que se impuso a aquél una sanción de 15.000 € por la comisión de una infracción calificada como menos grave tipificada en el art. 116.3.a ) y g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , así como el pago de 7.800 € en concepto de daños al dominio público hidráulico, todo ello por la perpetración de los siguientes hechos: reutilización de aguas procedentes de la EDAR Ciudad Quesada para riego de zonas verdes municipales, sin disponer el Ayuntamiento de la correspondiente autorización del organismo de cuenca.



SEGUNDO.- Alega el demandante la improcedente calificación por la Administración de la infracción como menos grave, al ser la valoración de daños al dominio público hidráulico el elemento determinante de dicha calificación, y haberse efectuado la cuantificación de tales daños por referencia a un valor establecido en un acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Segura. Y puesto que el Tribunal Supremo ha rechazado en la STS 3ª, Sección 5ª, de 4 de noviembre de 2011 que una Orden Ministerial (la Orden MAM/85/2008) pueda operar como parámetro de la tipificación de las infracciones por daños al dominio público hidráulico, siguiendo ese mismo criterio, argumenta el demandante, tampoco puede ser apto a tales efectos un simple acuerdo de la Junta de Gobierno del organismo de cuenca, que ni siquiera tiene naturaleza de disposición general. Añade el recurrente que, aunque el art. 28.j) de la Ley de Aguas atribuye a las Juntas de Gobierno de las Confederaciones Hidrográficas la competencia de aprobar, en su caso, criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, dichos criterios han de quedar circunscritos, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo apuntada, al ámbito de la reparación de daños, sin que en ningún caso puedan servir para calificar la infracción.

Se opone el Abogado del Estado a las alegaciones impugnatorias formuladas por el actor y sostiene, en síntesis, que tras la aludida sentencia de 4 de noviembre de 2011 el Tribunal Supremo ha dictado otras en las que pone de relieve que, pese a la anulación de la Orden MAM/85/2008, no puede dejarse sin contenido el régimen sancionador contenido en la Ley de Aguas y su reglamento para las infracciones en las que la valoración de daños al dominio público hidráulico constituye un elemento esencial para calificar la infracción, sino que son válidas a tal efecto las valoraciones basadas en otros criterios técnicos, debiendo estarse al contenido de cada procedimiento para comprobar, primero, los criterios que se aplicaron para realizar la valoración, y determinar, después, si su proyección al caso concreto es conforme a derecho, pudiendo, en consecuencia, sustentarse en dichas valoraciones tanto la calificación de la infracción y la sanción que merece como la imposición de la obligación de indemnizar los daños. Destaca el Abogado del Estado que entre esos criterios técnicos de valoración el T.S. ha dado validez a los establecidos por las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca, sin perjuicio de que puedan ser desvirtuados en cada caso concreto mediante prueba en contrario, sin que en el presente supuesto el Ayuntamiento demandante haya justificado la improcedencia de los criterios empleados por la Confederación Hidrográfica del Segura para cuantificar en 7.800 € los daños ocasionados por ese Ayuntamiento al dominio público hidráulico.



TERCERO.- Así planteados los términos del debate procesal, ha de partirse para la resolución del recurso del siguiente dato esencial: según consta en el expediente administrativo obrante en autos, para la calificación de la infracción imputada al Ayuntamiento de Rojales la Confederación Hidrográfica del Segura se basó, a tenor de lo dispuesto en el art. 326.1 del R.D.P.H., en los criterios técnicos de valoración de daños al dominio público hidráulico establecidos por la Junta de Gobierno de ese organismo de cuenca en el acuerdo de 18 de octubre de 1986, ratificado posteriormente en sucesivos acuerdos, entre otros, el de fecha 8 de marzo de 2006 y el de 10 de abril de 2008. En tales acuerdos quedó fijado en 0,30 €/m3 el coste del agua detraída de recursos propios en la cuenca del Segura.

A tenor del referido art. 326.1 del R.D.P.H., 'La valoración de los daños al dominio público hidráulico, a efectos de la calificación de las infracciones reguladas en el art. 117 del texto refundido de la Ley de Aguas , se realizará por el órgano sancionador de acuerdo con los criterios técnicos determinados en los artículos siguientes y, en su caso, teniendo en cuenta los criterios generales que hayan acordado las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca, en aplicación de lo previsto en el art. 28.j) del texto refundido de la Ley de Aguas '.

El demandante, según ha sido antes apuntado, aduce que, extrapolando la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en la STS 3ª, Sección 5ª, de 4 de noviembre de 2011 , los acuerdos de las Juntas de Gobierno de los organismo de cuenca que fijan criterios técnicos de valoración de daños al dominio público hidráulico no pueden operar como parámetro de la tipificación de las infracciones por daños al demanio público hidráulico.

Como es sabido, la mencionada STS 3ª, Sección 5ª, de 4 de noviembre de 2011 -recurso de casación número 6062/2010 - declaró parcialmente nula la Orden MAM/85/2008, de 16 de enero, por la que se establecieron los criterios técnicos para la valoración de los daños al dominio público hidráulico y las normas sobre toma de muestras y análisis de vertidos de aguas residuales.

Dicha sentencia declaró la nulidad de la Orden MAM/85/2008 en los siguientes términos: Primero: la nulidad de esa Orden Ministerial en cuanto establecía criterios para la determinación de los daños al demanio hidráulico como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas, pero manteniendo su validez únicamente en cuanto actuaba como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en ella se contemplaban; y, Segundo: la nulidad, en todo caso, de sus arts. 3, 6, 10, 11, 12, 18 y 19.2.

Los motivos por los que la STS de 4 de noviembre de 2011 estima que la referida Orden MAM/85/2008 es nula en cuanto establecía criterios que operaban como parámetro de tipificación de infracciones por daños al dominio público hidráulico son los siguientes: -la remisión al reglamento que efectúa el art. 117.1 de la Ley de Aguas para la calificación de los tipos infractores previstos en el art. 116.3 de dicha ley como leves, menos graves, graves o muy graves atendiendo a las circunstancias enumeradas en ese mismo art. 117.1 se hace en términos amplios, pero suficientes para descartar que se trate de una remisión normativa por parte del legislador 'en blanco' y, por tanto, que sea incompatible con el contenido esencial del principio de legalidad.

-sobre la base de esa amplia remisión normativa, el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, establece en sus arts. 315 a 317 un catálogo de infracciones leves, menos graves, graves y muy graves delimitando la graduación en atención a la valoración de los daños ocasionados a los elementos del demanio hidráulico.

-a través de los aludidos preceptos reglamentarios entiende el TS que no se satisface el objetivo de la remisión normativa efectuada por el legislador, pues no facilitan criterios para la medición del daño y la consiguiente determinación de la infracción cometida, de tal modo que, en definitiva, el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que debería haber rellenado el contenido de la ley en cuanto concierne a la definición de las conductas infractoras, resulta sin embargo 'neutro' en este punto, puesto que no aporta nada significativo respecto de lo que la ley dice, sino que desplaza la regulación material a una ulterior Orden Ministerial. El resultado final de esa sucesiva y descendente remisión normativa es, según continúa razonando el Tribunal Supremo en la mencionada STS de 4 de noviembre de 2011 , que si se atiende únicamente a la redacción de los tipos infractores de la Ley de Aguas y su Reglamento general de desarrollo, resulta imposible determinar con la mínima exactitud necesaria la concreta tipificación que se anuda a la realización de las conductas infractoras, haciéndose, pues, imprescindible integrar, a tal efecto, esas normas con la Orden MAM/85/2008, que es la que realmente proporciona los datos para llevar a cabo la labor de incardinación de la conducta en el tipo sancionador, y tal forma de regular el marco normativo sancionador en materia de aguas no respeta el principio de legalidad de las infracciones administrativas consagrado en el art. 25 de la Constitución .

A resultas de lo fundamentado concluye el Tribunal Supremo en el fundamento jurídico quinto de la expresada sentencia que la indicada Orden MAM/85/2008 es contraria a Derecho en cuanto a través de la misma se establece un régimen sancionador de forma contraria al principio de legalidad del artículo 25 C.E ., precitado.

A distinta conclusión llega la referida STS 3ª, Sección 5ª, de 4 de noviembre de 2011 , en lo relativo a la adecuación a derecho de la Orden MAM/85/2008 en cuanto ésta fija los umbrales de referencia en orden al cumplimiento del deber de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico por las conductas sancionables dentro del catálogo de infracciones establecido en la Ley de Aguas y su Reglamento de desarrollo. En este punto el Tribunal Supremo toma en consideración -fundamento jurídico quinto- que, a diferencia del primer aspecto de aquella Orden MAM examinado, es decir, en cuanto esa Orden opera como parámetro de tipificación de infracciones por daños al demanio hidráulico, en este segundo aspecto, esto es, en cuanto actúa como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en ella se contemplan, no rige en todo su vigor el principio de legalidad, por lo que la Orden Ministerial concernida mantiene su validez, razón por la cual el TS declara una nulidad parcial y sectorial de la misma.

Recapitulando, la STS de 4 de noviembre de 2011 declara nula la Orden MAM/85/2008 desde la perspectiva de la tipificación de infracciones y sanciones, pero declara su validez en cuanto regula los elementos a considerar para determinar las indemnizaciones derivadas de las infracciones por daños al demanio público hidráulico.



CUARTO.- Ahora bien, con posterioridad a la repetida STS de 4 de noviembre de 2011 el Tribunal Supremo ha matizado su doctrina, especificando ( STS del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 3 de diciembre de 2013 ) que la nulidad de la Orden MAM/85/2008 en cuanto instrumento para la calificación y tipificación de las infracciones no puede comportar la desaparición o inaplicación del régimen sancionador previsto en el TRLA y en el RDPH, habiendo de estarse al contenido de cada procedimiento para comprobar, primero, los criterios que se aplicaron para realizar la valoración, y determinar, después, si su proyección al caso concreto es conforme a derecho, siendo lo relevante, a los efectos de fijar los daños ocasionados al dominio público hidráulico, que en el expediente administrativo se encuentre justificación y motivación suficiente para que la valoración pueda ser comprendida por el sancionado e impugnada ante los Tribunales, ya que ni del texto del TRLA ni del RDPH se deduce que la previa fijación de aquellos criterios generales se contemplara en ellos como un elemento constitutivo de la tipicidad, sin el cual la definición del tipo estuviera incompleta.

Por lo expuesto concluye dicha sentencia de 3 de diciembre de 2013 del Pleno de la Sala 3ª del Tribunal Supremo que las valoraciones de daños al dominio público hidráulico efectuadas en los términos expuestos son válidas y puede, en consecuencia, sustentarse en las mismas tanto la calificación de la infracción y la sanción que merece como la imposición de la obligación de indemnizar tales daños, ello porque ni el art. 116 de la Ley de Aguas ni los arts. 319 y 320 del RDPH, antes de ser derogados estos dos preceptos reglamentarios por el R.D. 367/2010 , imponían como únicas valoraciones admisibles las que estuvieran basadas en criterios técnicos de carácter general previamente establecidos.

Como matización también a la STS de 4 de noviembre de 2011 , el TS ha admitido en diversas sentencias la validez, como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas, de los criterios técnicos generales acordados por las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca para la determinación de los daños al dominio público hidráulico (por todas, STS 3ª, Sección 4ª, de 28 de abril de 2016 -recurso contencioso-administrativo número 120/2014 -, que se remite a su vez a otras sentencias precedentes de ese Tribunal).

A propósito de ambos supuestos, el Tribunal Supremo ha subrayado que el hecho de que sean válidas a esos efectos aquellas valoraciones no significa que sean certeras, sino que pueden ser combatidas en el proceso, teniendo el órgano jurisdiccional que analizarlas y decidir, si la cuantía de los daños al dominio público hidráulico fijada por la Administración es o no la que ha de tomarse en consideración ( STS 3ª, Sección 4ª, de 28 de abril de 2016 , antecitada).



QUINTO.- Pues bien, la aplicación al caso de autos de la doctrina jurisprudencial expuesta conduce a considerar válidos, como parámetros para la calificación de la infracción impuesta por la Administración demandada al actor, los criterios técnicos de valoración de daños al dominio público hidráulico aplicados por la Confederación Hidrográfica del Segura, establecidos por la Junta de Gobierno de ese organismo de cuenca en el acuerdo de 18 de octubre de 1986, ratificado posteriormente en sucesivos acuerdos, entre otros, el de fecha 8 de marzo de 2006 y el de 10 de abril de 2008, en los que se fijó en 0,30 €/m3 el coste del agua detraída de recursos propios en la cuenca del Segura.

Por otra parte, el Ayuntamiento demandante no ha aportado ninguna prueba que justifique que la valoración de daños fijada por la referida Confederación Hidrográfica en los anteriores términos sea técnicamente errónea o desacertada, por lo que tal valoración ha de ser considerada, de conformidad con la jurisprudencia del TS transcrita, ajustada a derecho.

Aduce el actor en su demanda que, por las mismas razones en que se basó el Tribunal Supremo para considerar en la STS de 4 de noviembre de 2011 que la integración de la regulación contenida en la Ley de Aguas y el RDPH mediante la Orden MAM/85/2008 vulneraba el principio de legalidad de las infracciones administrativas, ha de concluirse igualmente que la integración de esa regulación a través de los criterios técnicos generales acordados por las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca para la determinación de los daños al dominio público hidráulico infringe también el principio de legalidad en materia sancionadora.

La argumentación del demandante es razonable, pero la Sala no puede obviar la jurisprudencia del Tribunal Supremo expuesta, contraria a la tesis sustentada por aquél.

Procede, a resultas de todo lo fundamentado, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.



SEXTO .- En virtud de lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , no procede hacer expresa imposición de costas procesales al actor -a pesar de haber visto rechazadas todas sus pretensiones-, teniendo en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la cuestión objeto de la presente litis ha sido fluctuante (así lo reconoce expresamente, entre otras, la STS 3ª, Sección 4ª, de 28 de abril de 2016 -recurso contencioso-administrativo número 120/2014 -, precitada).

Fallo

FALLAMOS 1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 150/2015, deducido por el Ayuntamiento de Rojales frente a la resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura de 17 de junio de 2015, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por dicho Ayuntamiento contra la resolución de esa Presidencia de 25 de octubre de 2012, dictada en el expediente sancionador nº D-123/2012.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente rollo de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretario de la misma, certifico.