Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 48/2020, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1269/2018 de 22 de Enero de 2020

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 00048/2020
Equipo/usuario: MMG
C/ ANGUSTIAS S/N
N.I.G: 47186 33 3 2018 0001240
Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001269 /2018
Sobre: AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA
De: AYUNTAMIENTO DE PALENCIA
ABOGADO JUAN CARLOS BAHILLO REDONDO
PROCURADOR D./Dª. LUIS ANTONIO HERRERO RUIZ
Contra: CONSEJERIA DE CULTURA Y TURISMO
ABOGADO: LETRADO DE LA COMUNIDAD
PROCURADOR D./Dª.
S E N T E N C I A
Ilmos. Sres. Magistrados:
Don Agustín Picón Palacio
Doña María Antonia de Lallana Duplá
Don Francisco Javier Pardo Muñoz
Don Francisco Javier Zataraín y Valdemoro
En Valladolid, a veintidós de enero de dos mil veinte.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA núm. 48/2020
En el recurso contencioso-administrativo núm. 1269/18 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PALENCIA,
representado/a por el/la Procurador/a Sr/a. HERRERO RUIZ y defendido/a por el/la Letrado/a Sr/a. BAHILLO
REDONDO, contra la orden de 9 de julio de 2018, de la Consejería de Cultura y Turismo, que desestimó el recurso
potestativo de reposición deducido contra su Resolución de 16 de abril de 2018 de la Dirección General de
Turismo, por la que se acordaba el reintegro de la subvención 2014 directa concedida al Ayuntamiento por

orden de 28 de noviembre de 2014 de la Consejería de Cultura y Turismo por la que se conceden directamente
subvenciones a diversas entidades locales para financiar actuaciones relacionadas con la celebración del V
Centenario de Santa Teresa de Jesús, habiendo comparecido como administración demandada la Junta de
Castilla y León, representada por el/la letrado/a de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Magistrado don Francisco Javier Zataraín y Valdemoro, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante escrito de fecha 30.10.2018 el AYUNTAMIENTO DE PALENCIA interpuso recurso contencioso-administrativo contra la orden de 9 de julio de 2018, de la Consejería de Cultura y Turismo, que desestimó el recurso potestativo de reposición deducido contra su Resolución de 16 de abril de 2018 de la Dirección General de Turismo, por la que se acordaba el reintegro de la subvención 2014 directa concedida al Ayuntamiento por orden de 28 de noviembre de 2014 de la Consejería de Cultura y Turismo por la que se conceden directamente subvenciones a diversas entidades locales para financiar actuaciones relacionadas con la celebración del V Centenario de Santa Teresa de Jesús.



SEGUNDO.- Por interpuesto y admitido el presente recurso y recibido el expediente administrativo, la parte actora dedujo la correspondiente demanda en la que solicitaba que se dicte sentencia ' que, estimando íntegramente este recurso, declare no ser conforme a derecho y se anule la resolución del Director General de Turismo, de fecha 16 de abril de 2018, por la que se acordaba el incumplimiento y reintegro de la subvención 2014 directa, concedida al Ayuntamiento de Palencia, por Orden de 28 de noviembre de 2014 de la Consejería de Cultura y Turismo, por la que se conceden directamente subvenciones a diversas entidades locales para financiar actuaciones relacionadas con la celebración del V Centenario de Santa Teresa de Jesús, así como los actos administrativos y resoluciones que sean consecuencia de dichos acuerdos o resoluciones impugnadas.'

TERCERO.- Una vez se tuvo por deducida la demanda, confiriéndose traslado de la misma a la parte demandada para que contestara en el término de veinte días, mediante escrito la Administración autonómica se opuso a la misma.

Se fijó la cuantía en 25.711,99€, y no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se acordó la presentación de conclusiones escritas.

Ultimado el trámite, quedaron los autos pendientes de declaración de conclusos para sentencia, lo que tuvo lugar por providencia de en la que se turnó el recurso a la Sección de apoyo integrada por los Magistrados referidos al margen, procediéndose al señalamiento para votación y fallo del recurso el día 17.01.2020, lo que se efectuó.

Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- Resolución impugnada y posiciones de las partes.

La orden de 9 de julio de 2018, de la Consejería de Cultura y Turismo, desestimó el recurso potestativo de reposición deducido contra la Resolución de 16 de abril de 2018 de la Dirección General de Turismo, por la que se acordaba el reintegro de la subvención 2014 directa concedida al Ayuntamiento por orden de 28 de noviembre de 2014 de la Consejería de Cultura y Turismo por la que se conceden directamente subvenciones a diversas entidades locales para financiar actuaciones relacionadas con la celebración del V Centenario de Santa Teresa de Jesús considerando que el Ayuntamiento de Palencia no ha presentado la documentación requerida (Memoria Económica de actividades firmada por el representante de la Entidad Local, indicando las fuentes de financiación de las actividades y un Certificado de Obligaciones reconocidas emitido por la Interventora de la Entidad Local donde se recojan todos los gastos que como se señalan en la Memoria económica forman parte del objeto subvencionado), por lo que no se trata de un incumplimiento parcial sino total, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.1.e) de la LGS, por lo que procede el reintegro total de la subvención.

El ayuntamiento de Palencia deduce pretensión anulatoria argumentando que obtuvo la subvención otorgada por la Orden de 28 de noviembre de 2014; realizó la actividad objeto de la subvención, y justificó en tiempo y forma la misma. Que ha dedicado a tal fin 28.212,99 euros, superior al importe total concedido que lo fue por 23000 euros, según reconoció la Dirección General de Turismo. Que es incongruente esa resolución, pues iniciando el procedimiento por incumplimiento parcial, exige el reintegro de la totalidad del importe de la subvención otorgada de 23000 euros, como importe no justificado. Que no declara en su parte resolutiva si nos encontramos ante un incumplimiento total o parcial, de acuerdo a lo dispuesto en la orden de 28 de noviembre de 2014 e incumple lo dispuesto en el artículo 48.3 de la Ley 5/2008 de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, en lo referente a la determinación del incumplimiento, pues debería apreciar el grado de incumplimiento de la finalidad y el objeto para el que fue concedida la subvención. Que se ignora el tipo de incumplimiento.

La administración demandada, como es legalmente preceptivo ( art. 68.2 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León), defiende la plena conformidad a derecho de la resolución impugnada, con reiteración de las consideraciones de la resolución impugnada a modo de contestación a la demanda.



SEGUNDO.- Sobre el tipo de incumplimiento y su existencia.

La parte recurrente opone en primer lugar la incorrección jurídica que supone el iniciar un procedimiento de reintegro por incumplimiento parcial, para resolver, de facto, un incumplimiento total. Con independencia de las consideraciones doctrinales que reproduce el ayuntamiento, que a esta Sala no vinculan, y que no dejan de ser sino meras opiniones personales, que se inicie el procedimiento de reintegro por un hipotético incumplimiento parcial y se declare uno total, en principio no genera indefensión a la recurrente, pues la causa aplicada fue la negativa, resistencia o excusa a las actuaciones de comprobación y control financiero. De hecho, ese comportamiento se terminó de consumar durante el expediente de reintegro, (que también se abrió por la causa prevista en el apartado c) del mismo art. 37 LGS (' Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.'). Además, no razonó sobre si ese defecto, hipotético le causaba indefensión (sólo se sugiere lacónicamente en su escrito de conclusiones, cuando, como es sabido, no cabe el planteamiento de cuestiones nuevas).

Ahora bien; debe procederse ahora a la revisión de lo acontecido para verificar si, se ha cumplido la causa establecida por el art. 37.1.e) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ' e)Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta ley , así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.' Sobre tal causa, con carácter inicial debe recordarse nuestra STSJCyL (Valladolid) (Contencioso), sec. 1ª, S 14-03-2017, nº 319/2017, rec. 288/2016 que ya advertía de la necesidad de motivación concreta y detalle de las acciones realizadas: '

QUINTO.- En segundo lugar, la parte actora denuncia falta de motivación de la Resolución recurrida ya que la misma no indica qué hechos acreditan resistencia , excusa , obstrucción o negativa a las actuaciones de control o el tipo de obligaciones que se han incumplido y tampoco se indica en qué forma se ha incumplido la obligación de justificar documentalmente la aplicación de los fondos recibidos.

Debemos recordar que el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común obliga a la motivación de los actos administrativos, lo que supone, como de manera reiterada, ha dicho la jurisprudencia, cuya cita nos parece innecesaria, expresar las razones por las que se adopta una determinada decisión.

En el caso que nos ocupa se hace necesario saber con precisión el motivo legal por el que se acuerda el reintegro del anticipo de la subvención y qué hechos o circunstancias son los que dan lugar al mismo. Solo así podrá el interesado defenderse eficazmente frente a la resolución que recurre.

Examinada la Resolución recurrida comprobamos en primer lugar que la misma contempla dos motivos legales, que son bien distintos, como veremos a continuación, y los recoge en el apartado de los Hechos -y no en el de los Fundamentos de Derecho-.

Concretamente, la Resolución recurrida dice: ' En el acta de control queda reflejado la imposibilidad de realizar el mismo cuya consecuencia y en cumplimiento del artículo 37 (apartados c ) y e) de la Ley General de Subvenciones ) es el inicio de ese procedimiento de reintegro por el importe total de la ayuda', cuya recuperación acuerda (ver Hecho Tercero).

El artículo 37.1, como hemos ya anunciado, recoge dos motivos bien distintos.

El precepto citado dice: 'También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

e) Resistencia , excusa , obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los arts. 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales'.

Como se ve una cosa es la falta de justificación (lo que implica el examen de la documentación presentada) y otra distinta es impedir la labor de control desarrollada por la Administración, ofreciendo el precepto citado una amplia gama de comportamientos que pueden dar lugar al reintegro.

Tanto en un caso como en el otro es carga de la Administración concretar el supuesto de hecho que da lugar al mismo (apartado c) o e) de la Ley) y especificar en qué ha consistido, esto es, la concreta obstrucción o la documentación que falta.

En el caso que nos ocupa, asiste la razón al actor cuando denuncia falta de concreción en la Resolución recurrida al no saber el concreto motivo por el que se acuerda el reembolso, ni los hechos o circunstancias que han dado lugar al mismo, lo que claramente le ha causado indefensión, motivo éste que sería bastante para anular la resolución recurrida.

En realidad, dicha resolución lo que hace es copiar literalmente el acuerdo de inicio, tal y como se comprueba con la comparación del punto 3 del apartado de los Hechos del acuerdo de inicio (folio 401 del expediente) y del Hecho Tercero de la resolución recurrida al que ya nos hemos referido, lo cual constituye una muestra muy significativa de esta falta de motivación.

En la contestación a la demanda se hace referencia al informe que obra a los folios 391 y siguientes del expediente administrativo de fecha 19 de junio de 2015, pero lo cierto es que dicho documento tampoco concreta el motivo por el que se acuerda el reintegro.

Efectivamente, tras su lectura no sabemos en concreto cuál ha sido la actuación obstruccionista de la entidad actora, ni tampoco cuál es la documentación que falta por aportar, ya que en relación a este último punto hay una referencia al acta de 19 de mayo, que está sin firmar y en relación al primer punto (actuación obstruccionista), únicamente se anotan una serie de generalidades (ver último párrafo del Antecedente de Hecho Cuarto), pero en todo caso y lo que es más relevante, dicho informe ni se incluye en la propuesta de resolución, ni en la resolución definitiva que se recurre, ni hay una remisión al mismo por lo que la falta de motivación es evidente, al no poder admitirse en este caso una motivación 'in alliunde'.'. Hasta aquí la cita de nuestra STSJ de 14-03-2017, nº 319/2017, rec. 288/2016.

Pues bien; lo acontecido ha sido un buen exponente de lo que se puede calificar como un diálogo de sordos.

Se debe partir de que el Ayuntamiento de Palencia, acreditó el empleo de fondos por importe de 28.212,99 euros. De dicha cantidad puede entenderse que se efectuaron pagos por importe de 23.000 euros, con cargo a la subvención otorgada por la orden de 28 de noviembre de 2014 y el resto por importe de 5.212,99 euros, con fondos propios municipales. La cuestión es que la Junta de Castilla y León, su intervención, solicitaba una justificación al detalle, respecto de cada factura y la procedencia de los fondos utilizados y, el ayuntamiento, su Intervención Municipal respondió manifestando que le era materialmente imposible señalar qué facturas se habían abonado con fondos propios y cuáles con fondos dimanantes de la subvención otorgada al tratarse de un gasto con financiación afectada, (con cargo al proyecto 2015/3/43200/1, denominado 'Celebración V Centenario Santa Teresa' se reconocieron las obligaciones y se realizaron pagos por importe de 28.212,99 euros de los que 23.000 euros lo fueron con la subvención directa concedida por la Orden de 28 de noviembre de 2014 y el resto hasta 5.212,99 con fondos municipales).

Tras este primer 'encontronazo', la Intervención autonómica cambia su solicitud y reclama ahora la memoria económica por considerarla incompleta dado que en la memoria de actividades presentada se incluían actividades cuyo coste no estaba reflejado.

Seguidamente se producen otras discordancias referidas a ulteriores defectos o requerimientos de justificación como fueron la presentación de una nueva memoria económica incluyendo esa actividades relacionadas indirectamente con los actos realizados, que presentada fue objetada por la Intervención Autonómica con tres reparos: 1.- Falta de firma de la memoria económica, 2.- No indicación de la financiación y 3.- Solicitud de modificación del certificado de obligaciones reconocidas expedido por la Interventora municipal.

Pues bien, si el precepto aplicado alude a una resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero, procede analizar los hechos. Desde luego, no existe negativa alguna, pues en reiteradas ocasiones, casi tantas como requerimientos han existido, el ayuntamiento ha contestado, con mayor o menor fortuna. La excusa, obstrucción, resistencia, en suma la actitud pasiva puede ser franca y evidente, lo que no es el caso. O disimulada. Y en esta concreta posibilidad, la resolución impugnada no realiza el más mínimo análisis detallado de los hechos. Más aún, el ayuntamiento advierte que le resulta imposible un mayor detalle. Y si se acredita que hubo un gasto muy superior a la subvención concedida, es lo cierto e indiscutible que el ente local ha asumido parte de la financiación. Y si por cuestiones contables o de intervención, no se pudo discriminar qué concretas facturas o partidas han sido abonadas con qué concretos fondos, y de qué concreta financiación estaban dotados esos fondos, ello podrá considerarse un incumplimiento de la justificación o una justificación insuficiente (causa 37.1.c) LGS), pero no una negativa u obstrucción (causa 37.1.e) LGS). Igualmente, la sucesiva variación de los extremos a justificar, según los sucesivos requerimientos de la Intervención de la Junta de Castilla y León, por su propia naturaleza diferente -se piden cosas diferentes en cada ocasión- impide hablar de una resistencia reiterada.

Se estima el recurso.

ÚLTIMO.- Costas procesales. En aplicación del art. 139.1 LJCA, procede la imposición de las costas a la administración recurrida.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo núm. 1269/18 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PALENCIA contra la orden de 9 de julio de 2018, de la Consejería de Cultura y Turismo, que desestimó el recurso potestativo de reposición deducido contra su Resolución de 16 de abril de 2018 de la Dirección General de Turismo, por la que se acordaba el reintegro de la subvención 2014 directa concedida al Ayuntamiento por orden de 28 de noviembre de 2014 de la Consejería de Cultura y Turismo por la que se conceden directamente subvenciones a diversas entidades locales para financiar actuaciones relacionadas con la celebración del V Centenario de Santa Teresa de Jesús, que se anula por no ser conforme a derecho. Con imposición de costas a la administración recurrida.

Llévese testimonio de esta resolución a los autos principales, dejando el original en el libro correspondiente.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la LJCA cuando el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; mencionado recurso se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de la sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.