Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 480/2017, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 203/2017 de 11 de Octubre de 2017

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA: 00480/2017
Ponente: D. BENIGNO LOPEZ GONZALEZ
Recurso: RECURSO DE APELACIÓN 203/17
Apelante: Conselleria de Presidencia Administracións Publicas, e Xustiza
Apelada: Doña María Luisa
EN NOMBRE DEL REY
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ha
pronunciado la
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
D. Fernando Seoane Pesqueira , Pte.
D. BENIGNO LOPEZ GONZALEZ.
Dª. Dolores Rivera Frade
A Coruña, a 11 de octubre de 2017
En el recurso de apelación 203/17 pendiente de resolución ante esta Sala, interpuesto por Conselleria
de Presidencia Administracións Publicas, e Xustiza, dirigido por el letrado de la Comunidad Autonoma contra la
sentencia dictada el 30 de diciembre de 2016 por Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de A Coruña ,
sobre cese de funcionario interino . Es parte apelada Doña María Luisa , representada por el procurador don
Rafael María Luis Tovar de Castro y dirigida por el Abogado don Santiago Taibo Piñeiro.
Es ponente el Ilmo. Sr. D. BENIGNO LOPEZ GONZALEZ

Antecedentes

PRIMERO .- Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente, cuya parte dispositiva dice: ' ESTIMANDO recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Letrado don Santiago Taibo Piñeiro en representación de Doña María Luisa frente a resolución del Director Xeral de Xustiza de la Xunta de Galicia, de 8 de febrero de 2016, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a anterior resolución de 11 de diciembre de 2015, que acordó el cese por fin de refuerzo la Fiscalía, revocando dicha resolución por ser contraria a derecho, sin costas .'

SEGUNDO .- Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda.

Fundamentos

No se aceptan los Fundamentos de Derecho de la resolución recurrida, y
PRIMERO.- Doña María Luisa interpuso recurso contencioso administrativo contra resolución del Director Xeral de Xustiza de la Xunta de Galicia, de 8 de febrero de 2016, desestimatoria de recurso de reposición planteado contra otra de 16 de noviembre de 2015, por la que se acordó el cese de la actora, como funcionaria interina del cuerpo de tramitación procesal y administrativa en la Fiscalía Provincial de A Coruña, por finalización del plazo de refuerzo.

El fundamento de la resolución administrativa ha sido que la reclamante fue contratada como funcionaria interina de refuerzo, fuera de cualquier cuadro de personal, no teniendo vinculación a una plaza en particular, por lo que su cese está conectado al transcurso del plazo por el cual fue nombrada, respondiendo el cese a la finalización del refuerzo.

Disconforme con dicha decisión, la Sra. María Luisa acudió a la Jurisdicción y el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de A Coruña, por sentencia de 30 de diciembre de 2016 , estimó la pretensión actora y anuló y dejó sin efecto la resolución administrativa impugnada por entenderla contraria al ordenamiento jurídico.

En síntesis, se argumentó en la sentencia que dicho cese es contrario a las disposiciones de la Directiva comunitaria 1999/70 relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada, al tratarse de nombramientos en fraude de ley, sin que la Administración razone circunstancias objetivas que puedan excepcionar dicha ilicitud. Entiende que no estamos en presencia de un solo nombramiento de interinidad por refuerzo, sino ante una vida laboral de nombramientos temporales, irregulares y fraudulentos desde el año 1991, para cubrir puestos de trabajo con una necesidad permanente, sin que existiesen razones de necesidad o urgencia para dichos nombramientos de la recurrente, por lo que entiende que se han realizado en fraude de ley, por la concatenación sucesiva de nombramientos de duración determinada para atender aquella necesidad permanente.

Seguidamente invoca la sentencia recurrida las recientes sentencias de 14 de septiembre de 2016 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que han declarado que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una norma nacional sea aplicada por los tribunales del Estado miembro de que se trate de tal modo que, en el supuesto de utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, se concede a las personas que han celebrado un contrato de trabajo con la Administración un derecho al mantenimiento de la relación laboral, mientras que, con carácter general, no se reconoce este derecho al personal que presta servicios para dicha Administración en régimen de Derecho administrativo, a menos que exista una medida eficaz en el ordenamiento jurídico nacional para sancionar los abusos cometidos respecto de dicho personal, lo que incumbe al juez nacional comprobar.

En concreto, se afirma que en el punto 51 de la STJUE de 14 de septiembre de 2016 (se refiere a dos peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE , por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, suscitada en los procedimientos seguidos entre Fátima y Servicio Vasco de Salud, asunto C-184/15 , y entre Alejo y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, asunto C-197/15 ), se señala que incumbe a los tribunales del Estado miembro de que se trate garantizar la observancia de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco, velando por que, con la esperanza de seguir empleados en el futuro en el sector público, los trabajadores con los que se hayan celebrado de manera abusiva contratos laborales de duración determinada no se vean disuadidos de hacer valer ante las autoridades nacionales, incluidas las jurisdiccionales, los derechos que se desprenden de la aplicación por parte de la normativa nacional de todas las medidas preventivas establecidas en la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco.

Frente a dicha sentencia interpone la Letrado de la Xunta de Galicia recurso de apelación, interesando su revocación y que, en su lugar, se dicte otra por la que se desestime íntegramente la demanda formulada.



SEGUNDO.- A fin de dilucidar las dudas que podría plantear la aplicación al caso de autos de las disposiciones del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, conviene aclarar que en el Derecho de la Unión Europea no existe diferencia entre un empleado público y un trabajador de empresa privada a los efectos de aplicar dicha Directiva 1999/70/CE.

En efecto, en el concepto comunitario de trabajador no se diferencia entre la relación jurídica privada existente entre un empresario privado y su empleado, y la que deriva de la relación de empleo público, por lo que es uniforme cuando tiene que aplicarlo la jurisdicción social y la contencioso administrativa, constituyendo de ese modo un relevante factor de convergencia, y a la vez, dentro de los empleados públicos, se considera ajena al Derecho europeo la distinción entre funcionarios, estatutarios y laborales.

Esa ausencia de diferenciación se deduce del auto Rivas Montes de 7 de marzo de 2013 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( C-178/12 ), así como de las sentencias Unión Syndicale Solidaires Isere de 14 de octubre de 2010 ( C-428/09 ), STJUE Della Rocca/Poste Italiane de 11 de abril de 2013 ( C-290/12 ), y auto Penélope de 11 de diciembre de 2014 ( C-86/14 ).

Este último auto TJUE de 11 de diciembre de 2014 ha declarado que la Directiva 1999/70 y el Acuerdo marco se aplican a todos los trabajadores cuyas prestaciones sean retribuidas en el marco de una relación laboral de duración determinada que los vincule a su empleador, volviendo a ese concepto amplio de trabajador.

Asimismo, en la STJUE de 11 de abril de 2013 Della Rocca/Poste Italiane ( C-290/12 ) se considera que la Directiva 1999/70/CE, sobre el trabajo de duración determinada, se aplica a todos los trabajadores, sin establecer diferencias en función del carácter público o privado del empleador para el que trabajen.

Más modernamente, la sentencia del TJUE de 26 de marzo de 2015 (C-316/2013), caso Fenoll , incide asimismo en el concepto amplio de trabajador a efectos del Derecho de la UE, de modo que no tiene en cuenta la naturaleza jurídica peculiar de una relación laboral a la luz del Derecho nacional.



TERCERO.- El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado el 14 de septiembre de 2016 una sentencia que resuelve los asuntos acumulados ' Fátima ' y ' Alejo ', asunto C-184/15 (personal eventual) y C-197/15 (interino), respectivamente, aparte de otras dos de la misma fecha que abordan cuestiones sustancialmente análogas (asunto C-596/14 'de Diego Porras' y asunto C-16/15 'Pérez López'), dando respuesta en aquella primera a dos peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE ), por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, concluyendo: 1) La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, sea aplicada por los tribunales del Estado miembro de que se trate de tal modo que, en el supuesto de utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, se concede a las personas que han celebrado un contrato de trabajo con la Administración un derecho al mantenimiento de la relación laboral, mientras que, con carácter general, no se reconoce este derecho al personal que presta servicios para dicha Administración en régimen de Derecho administrativo, a menos que exista una medida eficaz en el ordenamiento jurídico nacional para sancionar los abusos cometidos respecto de dicho personal, lo que incumbe al juez nacional comprobar.

2) Lo dispuesto en el Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70, en relación con el principio de efectividad, debe interpretarse en el sentido de que se opone a normas procesales nacionales que obligan al trabajador con contrato de duración determinada a ejercitar una nueva acción para que se determine la sanción apropiada cuando una autoridad judicial ha declarado la existencia de utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, en la medida en que de ellas se derivan para dicho trabajador inconvenientes procesales en forma, en particular, de costes, de duración y de normativa de representación procesal, que pueden hacer excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que le confiere el ordenamiento jurídico de la Unión.

Con ello trata de salir al paso el TJUE de la utilización abusiva de los contratos de trabajo de duración determinada o nombramientos temporales, resultando ilustrativo que uno de los asuntos acumulados trata del caso de un arquitecto, primero contratado laboralmente y después nombrado funcionario interino durante más de quince años por un Ayuntamiento (caso Alejo frente al Ayuntamiento de Vitoria), siendo el motivo expresado para el cese que el programa se había ejecutado en su totalidad y que el contexto de crisis imponía la reducción de gastos, aclarando que corresponde al juez nacional comprobar si se ha producido dicho abuso.

La citada sentencia de 14 de septiembre de 2016 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea deja en manos del juzgador nacional la apreciación de la concurrencia o no del fraude en la contratación, de modo que sólo cuando se vislumbra dicho fraude, por utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada y concatenación irregular de las contrataciones, cabe aplicar el criterio que en dicha sentencia se enuncia.



CUARTO.- La aplicación al caso de autos de la doctrina emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, podría parecer conducir a la conclusión de que existe una utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, una concatenación irregular de las contrataciones, y, consiguientemente, un fraude en los nombramientos.

Cierto es que la Administración no ha acreditado que cada uno de los nombramientos que en favor de la demandante se han efectuado, desde el año 1991, ostenten autonomía; consta en las actuaciones que han sido realizados para diferentes órganos de la Administración de Justicia, y que las funciones desempeñadas a lo largo de ese tiempo eran de similar naturaleza. Pero no es esta la conclusión que cabe alcanzar, pues, del informe de vida laboral de la actora se desprende que su primer nombramiento tuvo lugar el 7 de marzo de 1991 y se extendió hasta el 18 de octubre del mismo año; el segundo nombramiento se produjo el 17 de enero de 1992 y se mantuvo vigente hasta el 1 de diciembre de ese año (como Auxiliar interina en la Sección 1ª de la Audiencia Provincial de A Coruña); algo más de cinco años después se celebró la tercera contratación, el 30 de diciembre de 1997 que se mantuvo en vigor hasta el 15 de julio de 1999 (como Auxiliar interina en el Juzgado de Instrucción nº 2 de esta capital); nuevos contratos fueron concertados desde entonces: del 14 de febrero al 15 de mayo de 2000 (en calidad de Auxiliar interina en el Juzgado de Paz de Fene); del 29 de mayo de 2000 al 19 de enero de 2001 (como Auxiliar interina en el Juzgado de Instrucción nº 2 de Santiago de Compostela); del 5 de febrero de 2001 al 12 de julio de 2004 (como Auxiliar interina en el Juzgado de lo Social nº 4 de A Coruña); del 11 de agosto al 5 de noviembre de 2004 (como Auxiliar interina en el Juzgado de 1ª Instancia nº 2 de esta capital); del 22 de noviembre de 2004 al 7 de julio de 2005 (en calidad de Auxiliar interina en el Juzgado de Instrucción nº 5 de A Coruña); del 10 de noviembre al 22 de diciembre de 2005 (como Tramitadora interina en el Juzgado Mixto nº 4 de Ferrol); del 23 de enero al 9 de junio de 2006 (como Tramitadora interina en el Juzgado Mixto Único de Ordes); del 30 de junio de 2006 al 25 de noviembre de 2008 (como Tramitadora interina en la Fiscalía Provincial de A Coruña) y del 26 de noviembre de 2008 al 16 de noviembre de 2015 (en calidad de Tramitadora interina de refuerzo en la Fiscalía Provincial de A Coruña).

En consecuencia, si bien puede existir un cierto, aunque leve, distanciamiento entre los nombramientos efectuados en favor de la actora entre el 7 de marzo de 1991 y el 15 de julio de 1995, a partir de entonces, entre el 14 de febrero de 2000 y la fecha de cese, 16 de noviembre de 2015 se observa una absoluta concatenación y los servicios prestados, al menos hasta la fecha del segundo nombramiento para la Fiscalía Provincial de A Coruña (26 de noviembre de 2008), fueron de análoga naturaleza; de todo ello podría desprenderse, en principio, que dichos nombramientos tuvieron por objeto cubrir necesidades permanentes de los respectivos órganos de la Administración de Justicia, y no transitorias y coyunturales situaciones de cada uno de ellos.



QUINTO .- Pero, realmente, lo impugnado es el cese en la Fiscalía Provincial de A Coruña, que tuvo lugar por resolución de 16 de noviembre de 2015, por lo que, aquella aparente ligazón entre tales servicios anteriores prestados y los iniciados en dicha Fiscalía, nos lleva a centrar examen en el período comprendido entre el 26 de noviembre de 2008, en que la demandante tomó posesión como funcionaria interina de refuerzo, y el 16 de noviembre de 2015, en que se produjo el cese.

Tal nombramiento para la Fiscalía, a diferencia del anterior (producido el 30 de junio de 2006), tuvo como causa el refuerzo, sin adscripción a una plaza concreta, tal como consta en el acuerdo de 30 de octubre de 2015, y la causa que figura en la resolución del cese, de 16 de noviembre de 2015, es precisamente el fin del refuerzo, lo cual, no sólo incrementa la desvinculación con los servicios prestados en los órganos para los que fue contratada anteriormente, sino que también explica las razones coyunturales y temporales que fueron causa de aquel inicio y final.

A través del propio acuerdo de nombramiento de la recurrente como funcionaria interina de la Fiscalía Provincial de A Coruña se justifica que el mismo tuvo lugar al amparo de los artículos 472.2 , 489 y 527 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y Orden de la Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza, de 10 de febrero de 2009, sobre selección y nombramiento de interinos para cubrir puestos de funcionarios de los cuerpos generales al servicio de la Administración de justicia en Galicia.

El artículo 489.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que los órganos competentes de las comunidades autónomas que hayan recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia (como sucede con Galicia a partir del Real Decreto estatal 2397/1996, de 22 de noviembre, y asumida la competencia por la Xunta de Galicia a través del Decreto 438/1995), podrán nombrar funcionarios interinos, por necesidades del servicio, cuando no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación por funcionario de carrera, de acuerdo con los criterios objetivos que se fijen en la disposición de la comunidad autónoma que haya recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia.

En aplicación de dicho precepto, la Orden autonómica de 10 de febrero de 2009 fijó dichos criterios, y así fue como el artículo 19.2 de dicha norma prevé el nombramiento de personal interino de refuerzo mientras se tramita el proceso de aumento de la plantilla de un órgano, siempre que tal nombramiento esté justificado en causas estructurales y no meramente coyunturales o esporádicas, teniendo el nombramiento, en todo caso, un carácter excepcional.



SEXTO .- A través del expediente administrativo se ha probado que fue largo y dilatado el proceso seguido hasta que se crearon en las Oficinas Fiscales de Galicia 22 puestos estructurales, siete de ellos en la Fiscalía de A Coruña, correspondientes a otros tantos refuerzos, que fueron provistos mediante concurso específico los puestos singularizados y por la vía del concurso anual de traslados los puestos genéricos, siendo la toma de posesión de los funcionarios de carrera lo que determinó el fin del refuerzo y consiguiente cese de quienes, como la recurrente, habían sido nombradas en su día.

Primero se aprobó, el 26 de octubre de 2011, el nuevo modelo de Oficina Fiscal, basándose en el cual en julio de 2013 se elaboró el proyecto de Oficina Fiscal de Galicia, siendo a través del Decreto 124/2014 cuando se determinó la estructura y organización de la de Galicia.

Después de la apertura de un proceso de negociación sindical, mediante resolución de 26 de marzo de 2015 se publicó la relación de puestos de trabajo de las Oficinas Fiscales en Galicia, y, tras la oportuna convocatoria, por resolución de 19 de octubre de 2015 de la Dirección Xeral de Xustiza se resolvió definitivamente el concurso de traslados para plazas vacantes, tomando posesión el 16 de noviembre de 2015 la nueva adjudicataria de la plaza de tramitación procesal y administrativa de la Fiscalía Provincial de A Coruña, lo que determinó el cese de la demandante, al desaparecer las necesidades de refuerzo que venía soportando dicha oficina fiscal.

Con ello se justifica, en el caso de la Sra. María Luisa , su nombramiento de refuerzo hasta el 16 de noviembre de 2015, de modo que no es que la interina estuviera cubriendo necesidades estructurales, sino que fue nombrada como refuerzo mientras se llevaba a cabo el proceso de aumento de la plantilla del órgano.

Por tanto, el cese se produjo cuando desaparecieron las razones de necesidad que determinaron el nombramiento, con arreglo al artículo 30.4 del Real Decreto 1451/2005, de 7 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional del Personal Funcionario al Servicio de la Administración de Justicia, referido a funcionarios interinos ('Serán cesados según los términos que establezca la orden ministerial o, en su caso, la disposición de la comunidad autónoma a que se refiere el apartado primero de este artículo y, en todo caso, cuando se provea la vacante, se incorpore efectivamente su titular o desaparezcan las razones de urgencia o necesidad que motivaron su nombramiento'), y 21.1 de la Orden de 18 de noviembre de 2013 (Los interinos nombrados al amparo de lo dispuesto en dicha orden cesarán con la finalización de las necesidades del servicio o urgencia que motivaron la cobertura del puesto con personal interino), la cual había venido a sustituir a la de 2009, y era aplicable por mor de sus disposiciones transitorias.

Por tanto, queda descartada la existencia de abuso o irregularidad en la prolongación de los nombramientos en favor de la actora como interina en la Fiscalía Provincial de A Coruña, cuya extensión en el tiempo tuvo como única causa la duración del complejo proceso hasta la cobertura de la plaza por el funcionario de carrera que la obtuvo en el concurso.

Al no apreciar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada y concatenación irregular de las contrataciones, no se produce el supuesto de hecho a cuyo paso trata de salir la jurisprudencia comunitaria antes analizada.

Por todo lo cual procede la estimación del recurso de apelación promovido y, con revocación de la sentencia impugnada, la íntegra desestimación de la sentencia impugnada.

SÉPTIMO.- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa , al estimarse el recurso no procede hacer imposición de las costas procesales VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

Estimar el recurso de apelación interpuesto por la Letrado de la Xunta de Galicia y revocar la sentencia apelada, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de a Coruña, en fecha 30 de diciembre de 2016 .

Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por doña María Luisa resolución del Director Xeral de Xustiza de la Xunta de Galicia, de 8 de febrero de 2016, desestimatoria de recurso de reposición planteado contra otra de 16 de noviembre de 2015, por la que se acordó el cese de la actora, como funcionaria interina del cuerpo de tramitación procesal y administrativa en la Fiscalía Provincial de A Coruña, por finalización del plazo de refuerzo.

No hacer imposición de las costas procesales.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa . Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0203-17), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el Ilmo. Sr.

Magistrado Ponente D. BENIG NO LOPEZ GONZALEZ al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, 11 de octubre de 2017.