Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 483/2017, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 240/2017 de 07 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000483/2017
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
D. ANTONIO RUBIO PEREZ
MAGISTRADOS,
Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ
Dº. Mº MERCEDES MARTIN OLIVERA
En Pamplona, a siete de noviembre de dos mil diecisiete.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de
Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, en grado de apelación, el presente rollo nº
240/2017, promovido contra la sentencia nº 232/2016, de fecha 23 de noviembre de 2016, recaída en los
autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pamplona , correspondientes al
procedimiento abreviado nº 237/2015; siendo partes, como apelante la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA
, representada y asistida por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la citada Administración pública, y como
apelante/apelada Dña. Manuela , representada por el Procurador D. Miguel González Oteiza y asistida por
la Letrada Dña. Ana Clara Villanueva Latorre.
Viene a resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho

Antecedentes

PRIMERO .- La Sentencia nº 232/2016, de fecha 23 de noviembre de 2016, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pamplona , correspondientes al procedimiento abreviado nº 237/2015, acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Manuela contra la Resolución 439/2015, de 24 de marzo, del Director General de Política Social y Consumo del Gobierno de Navarra, que desestima el recurso de alzada contra la resolución 302/2015, de 28 de enero, dictada por la Directora Gerente de la Agencia de Navarra para la Autonomía de las Personas, sobre actualización de las aportaciones mensuales por estancias en centros concertados de atención residencial de personas con discapacidad, y en consecuencia, anula los actos administrativos impugnados, dejando sin efecto la cuota establecida para Dña. Paulina como aportación al copago de su asistencia al Centro Benito Menni, manteniendo la que había aportado hasta diciembre de 2015; y condenando a la Administración demandada al pago de las costas procesales.



SEGUNDO .- Por la parte demandada se ejercitó recurso de apelación al que se dio el trámite legalmente establecido en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada.

La parte demandante se opone a la apelación formulada de contrario; y con carácter subsidiario, en caso de que se estimen los motivos de apelación formulados de contrario, se adhiere a la apelación.



TERCERO .- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 31 de octubre de 2017; siendo ponente la Iltma.

Sra. Magistrada Dña. Mº MERCEDES MARTIN OLIVERA.

Fundamentos

PRIMERO .- La sentencia objeto de apelación estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Manuela contra la Resolución 439/2015, de 24 de marzo, del Director General de Política Social y Consumo del Gobierno de Navarra, que desestima el recurso de alzada contra la resolución 302/2015, de 28 de enero, dictada por la Directora Gerente de la Agencia de Navarra para la Autonomía de las Personas, sobre actualización de las aportaciones mensuales por estancias en centros concertados de atención residencial de personas con discapacidad, y en consecuencia, anula los actos administrativos impugnados, dejando sin efecto la cuota establecida para Dña. Paulina como aportación al copago de su asistencia al Centro Benito Menni, manteniendo la que había aportado hasta diciembre de 2015.

Y ello porque considera que concurre uno de los motivos de nulidad invocados por la parte actora (conculcación del principio de confianza legítima), desestimando el resto de los motivos que se alegaron en la demanda (vulneración del principio de legalidad en sentido estricto, y nulidad por falta de tramitación de un procedimiento ad hoc); y lo hace en base a la siguiente argumentación: '...el recurso merece ser estimado por el concreto motivo de que la resolución 302/15 vulnera la confianza legítima ya generada anteriormente en la usuaria, y ello sin que concurra ninguna circunstancia de relevancia que así lo pueda justificar. Afirmo lo anterior porque la resolución impugnada fija la cuantía de la participación para el año 2015. Mientras que para el año 2014 la cuantía a aportar por la madre de la recurrente quedó determinada en resolución 369/14, de 5 de febrero. Lo relevante es que esta resolución dice expresamente que se toma de acuerdo con el DF 69/2008, pero también de conformidad con el Acuerdo de 17 de diciembre de 2013, cosa lógica porque dicho acuerdo ya estaba tomado para tal fecha y preveía ya su aplicación y efectos a partir del 1 de enero de 2014.

Pues bien, la resolución 369/14 actualizó la aportación para la Sra. Paulina con el solo incremento del IPC. Y ello pese a que, según se refirió en la misma, se practicó la actualización aplicando los criterios del Acuerdo de 17 de diciembre de 2013.

Por lo tanto, se generó claramente ante la usuaria una apariencia de que se respetaría la forma de cálculo y determinación de su capacidad económica, puesto que estando ya vigente una norma que atendía a la renta de todos los miembros de la unidad familiar, por el contrario, en su caso, se siguió atendiendo a su renta personal, generando con ello la confianza de que el nuevo criterio no sería de aplicación a una usuaria que estaba ingresada como residente con anterioridad al Acuerdo de diciembre de 2013, usuaria respecto de la cual se mantendría, por tanto, el criterio del Acuerdo de 1997, que era el vigente cuando ingresó. Y todo ello, como segundo elemento determinante, sin que concurra ahora en 2015 ninguna nueva circunstancia que pueda justificar la vulneración de esa confianza generada en la usuaria. Ello por la razón de que ya en el año 2014 formaba parte de la misma unidad familiar que se computó en 2015. De hecho, el tenor del informe de la Sección de Servicios para personas con discapacidad en relación a la modificación de cuota de ingresado en Benito Menni confirma claramente lo anterior, cuando refiere que el motivo del nuevo cálculo es 'haberse detectado' que la Sra. Paulina es una persona con cónyuge en domicilio. El dato no ha variado ni se ha modificado no sólo con respecto a 2014, sino también con respecto de anualidades anteriores, por lo que bien pudo haber sido 'detectado' en ese año 2014. La parte demandada no ha demostrado justificación alguna por la cual esa circunstancia familiar no fue considerada en 2014, cuando era existente y enteramente susceptible de su conocimiento. Tampoco ha demostrado, como digo, ninguna justificación razonable para cambiar en 2014 el criterio aplicado en 2014, pese a regir en ambas anualidades exactamente la misma normativa para el cálculo de la aportación. Por lo tanto, la vulneración de la confianza legítima generada en la usuaria, sin justificación alguna al efecto, motiva la estimación del recurso que nos ocupa '.

La Comunidad Foral de Navarra invoca como motivos de apelación: la incorrecta desestimación de la causa de inadmisibilidad alegada así como la incorrecta aplicación del principio de confianza legítima.

La parte actora se opone a la apelación formulada de contrario, al considerar ajustada a Derecho la sentencia; y con carácter subsidiario, en caso de ser estimado alguno de los motivos de apelación, se adhiere al recurso, al considerar que el acto impugnado vulnera el principio de legalidad e infringe el procedimiento legalmente establecido al suponer una revocación de oficio de acto anterior declarativo de un derecho consolidado a mantener la misma cuota.



SEGUNDO .- Sobre la causa de inadmisibilidad.

El primer motivo de apelación que hemos de examinar es el relativo a la desestimación que realiza la sentencia de instancia de la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteada por la Administración, quien considera que el acto impugnado es un acto que reproduce y confirma otro anterior firme y consentido.

Sin embargo, este motivo ha de ser desestimado. Como correctamente declara el Juez a quo, no estamos ante un acto que sea reproducción de otro anterior, sino de un acto que fija la cantidad concreta que debe abonar la usuaria de los servicios sociales de acuerdo con los nuevos criterios que se contienen en el Acuerdo de 17 de diciembre de 2013.

Argumento éste que no ha sido combatido en el recurso de apelación por la Administración, la cual se limita a discrepar, pero sin realizar una verdadera crítica al razonamiento que al respecto realiza el Juez a quo para desestimar dicha pretensión. Con ello olvida la naturaleza del recurso de apelación, que tiene exclusivamente por objeto depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad y no reabrir de nuevo el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, de modo que lo que debe hacer el recurrente es proceder a una crítica de la sentencia apelada y de los argumentos utilizados que le sirven de base y fundamento, al objeto de que sea sustituido el pronunciamiento indeseado por otro conforme a la voluntad del apelante, pero debiendo combatir expresamente los argumentos sobre los que se fundó la sentencia impugnada, no siendo factible en este recurso que la parte apelante se limite a reproducir en sus propios términos, sin variación alguna, y sin examinar y combatir los argumentos de la sentencia impugnada, la tesis contenida en los actos administrativos (así lo expresan las STS de 22 de julio de 1997 , 29 de septiembre de 1997 y 24 y 26 de noviembre de 1997 ).

En definitiva, y según consolidada jurisprudencia, constituye una desnaturalización del recurso repetir lo alegado ante el Tribunal 'a quo', limitándose el recurrente a manifestar su disentimiento frente a la sentencia recurrida, pero sin razonar adecuadamente las infracciones jurídicas de que adolece, a su juicio, la resolución judicial impugnada.



TERCERO . - Sobre el principio de confianza legítima.

Alega la Administración que, a diferencia de lo afirmado por el Juez a quo, la aplicación de la regulación aprobada mediante el Acuerdo de diciembre de 2013, y con efectos desde el 1 de enero de 2014, no constituye vulneración de la confianza legítima de la recurrente, y ello por dos razones: porque dicho principio ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad y no con respecto a los actos reglados, frente a los que no puede prevalecer lo resuelto en precedente que fuese contrario a a ellos; y porque no puede ampararse en situación contrarias al ordenamiento jurídico o al interés tutelado por norma jurídica, citando la STS de 18 y 20 de noviembre de 2013 , así como la STS de 6 de marzo de 2014 .

De forma que el hecho de no haber aplicado correctamente la modificación que en la fijación del importe que debía aportarse por la usuaria y que establece el Acuerdo de 2013, no puede generar ningún tipo de confianza que deba ser protegido en los términos que declara la sentencia.

En efecto, no cabe aplicar el principio de confianza legítima al presente caso.

El principio de confianza legítima constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo en su jurisprudencia desde 1990, y ya en nuestra legislación (Ley 4/99 que reforma la Ley 30/92, art. 3.1.2 ).

Así, el Tribunal Supremo en la sentencia de 10-5-99 recuerda que 'la doctrina sobre el principio de protección de la confianza l egítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general'.

Por otra parte, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 1-2-99 se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( artículos 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, dicho en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.

Y más recientemente la STS de 9 de julio de 2012 (recurso 6433/2010 ) declara '...no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado'. Y se concluye en la mencionada sentencia que 'ha de insistirse en que la regulación legal no se ve alterada por el principio de confianza legítima.' En el presente caso, es cierto que en el año anterior, estando ya vigente el Acuerdo de 17 de diciembre de 2013, la cuantía actualizada que debía abonar la Sra. Paulina se calculó aplicando la normativa anterior, pero ello obedeció a un error de la propia Administración. Es en la fijación de la cuantía del año 2015 cuando, advertida de dicho error, se le notifica el nuevo importe con arreglo a los nuevos criterios fijados desde 2013.

No estamos pues, ante una actividad discrecional sino reglada, de forma que la Administración está obligada a aplicar la ley, por lo que no es de recibo pretender que a la Sra. Paulina se le sigua aplicando una cuantía que no es correcta con arreglo a la normativa en vigor. Todo lo cual lleva a estimar este motivo de apelación.



CUARTO .- Sobre el principio de legalidad y vulneración del procedimiento seguido.

Estimada parcialmente la apelación formulada por la Comunidad Foral de Navarra, examinaremos finalmente los motivos de adhesión a la apelación que han sido invocados, con carácter subsidiario, por la parte demandante.

En primer lugar no apreciamos vulneración del principio de legalidad. La sentencia da correcta respuesta a esta cuestión, no incurriendo en la 'confusión' que invoca la apelante. Tal y como argumenta la sentencia, el artículo 53.2 de la Ley Foral 15/2006 , de Servicios Sociales remite a una norma de rango reglamentario el establecimiento de los criterios para determinar la cuantía de la participación por parte de los usuarios.

Por su parte, el artículo 5 del Decreto Foral 69/2008 , dispone que el copago por parte de las personas usuarias (que no olvidemos tiene el carácter de precio público) se establecerá por la Administración competente de las mismas, conforme a los criterios establecidos legal y reglamentariamente.

Pues bien, la Ley Foral 7/2001, de 27 de marzo, de Tasas y Precios Públicos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus Organismos Autónomos declara en su artículo 18.2 que ' El establecimiento o modificación de la cuantía de los precios públicos se hará: a) Por el Departamento del que dependa el órgano que ha de percibirlos y a propuesta de éste.

b) Directamente por los Organismos Autónomos, previa autorización del Departamento del que dependan'.

Siendo el Decreto Foral 74/2012 el que en concreto otorga al Consejo de Gobierno de la Agencia Navarra para la Dependencia la competencia la facultad para aprobar el régimen de precios públicos para la utilización de centros y servicios del sistema público.

Por tanto la normativa anteriormente señalada, y en especial, la Ley Foral de Tasas y Precios Públicos autoriza que la fijación o modificación de la cuantía se lleve a cabo directamente por los organismos autónomos.

En cuanto al segundo de los motivos de apelación de la demandante (infracción del procedimiento), se alega que estamos ante una revocación de oficio de acto anterior declarativo de un derecho consolidado a mantener la misma cuota, por lo que debería haberse seguido los trámites previstos en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/92 .

Este motivo tampoco puede ser estimado. Tal y como afirma la sentencia apelada, no estamos ante una revocación de un acto anterior, sino ante una actualización anual de la participación de la demandante en el pago, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Acuerdo. El hecho de que anteriormente se fijase por error una cuantía, no significa que la usuaria del servicio adquiera un derecho a que esa cuantía permanezca invariable en el tiempo (como ya se ha explicado al examinar la cuestión relativa a la confianza legítima) Las circunstancias económicas y personales de la beneficiaria del servicio no han variado, por lo que ninguna revisión se ha realizado. Así, a diferencia de anteriores resoluciones que constan en el expediente administrativo (como la resolución de 10 de marzo de 2006 -folio 38 del expediente' que modifica la aportación porque la beneficiaria comenzó a percibir una pensión no contributiva, o la resolución de 1 de septiembre de 2009, en la que se revisa la aportación al haberse revisado su valoración de dependencia), aquí la Administración se limita a fijar la cantidad correspondiente a la anualidad con arreglo al criterio fijado el Acuerdo de 17 de diciembre de 2013.



QUINTO . - En consecuencia, estimamos el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, revocando la sentencia de instancia, en el sentido de declarar ajustada a derecho la resolución que fue impugnada, revocando igualmente el pronunciamiento de condena en costas a la Administración, por lo que procede condenar a las costas de la primera instancia a la parte demandante.

Por el contrario, desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Dña. Manuela .



SEXTO .- En cuanto a las costas, y por aplicación del artículo 139.2 de la LJCA , procede imponer las costas de la apelación a Dña. Manuela .

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1.- Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, contra la Sentencia nº 232/2016, de fecha 23 de noviembre de 2016, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pamplona , correspondientes al procedimiento abreviado nº 237/2015; revocando dicha resolución judicial, declarando ajustada a derecho la Resolución 439/15, de 24 de marzo del Director General de Política Social y Consumo de Navarra, debiendo asimismo revocar la condena en costas de primera instancia, imponiendo dichas costas a la parte demandante.

Sin realizar pronunciamiento de las costas de apelación.

2.- Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Dña. Manuela , con expresa condena en costas de la apelación.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, , en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Con testimonio de esta Resolución, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.