Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 487/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 75/2015 de 27 de Abril de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA. (SEDE DE SEVILLA)

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 75/2015

SENTENCIA

Ilma. Sra. Presidenta:

DOÑA MARÍA LUISA ALEJANDRE DURÁN

Ilmos. Sres. Magistrados:

DON ROBERTO IRIARTE MIGUEL

DON PEDRO LUIS ROÁS MARTÍN

En la ciudad de Sevilla, a veintisiete de abril de dos mil dieciocho.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, ha visto el recurso número 75/2015 interpuesto por la Procuradora Dª. María Teresa Blanco Bonilla, en nombre y representación de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA (UPA-Andalucía), defendida por la Abogada Dª. María del Pilar Prieto García,contra actuación de la CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y DEPORTE de la Junta de Andalucía, por no atender la reclamación que había presentado el 28 de octubre de 2014 de abono de distintas cantidades pendientes de pago en diversos expedientes de ayudas, entre ellos el expte. 41691/FA2008 por importe de 46.292,82 €; y cuya conformidad a Derecho defiende el Letrado de la Junta de Andalucía, Dº. Joaquín Gallardo Gutiérrez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes terminaba suplicando el dictado de sentencia por la que'se condene a la Administración demandada al pago del importe restante de la subvención con referencia 41691/FA2008, que asciende a 46.295,72 €, más los intereses legales correspondientes, así como la indemnización por los intereses tenidos que abonar por el contrato de las pólizas de crédito que se determinarán en ejecución de sentencia. Que se condene en costas a la parte demandada'.

SEGUNDO.-La Administración demandada contestó la demanda oponiéndose a la misma. La cuantía del procedimiento se fijó en 46.295,72 €. Se recibió el pleito a prueba, practicándose las diligencias probatorias propuestas por las partes. Seguidamente, los litigantes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones. El procedimiento fue declarado concluso y pendiente de señalamiento para deliberación, votación y fallo.

TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del asunto el día 23 de abril de 2018, fecha en que han tenido lugar, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Dº. ROBERTO IRIARTE MIGUEL.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de la presente revisión judicial promovida por la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA (UPA-Andalucía), la actuación de la CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y DEPORTE de la Junta de Andalucía, que el escrito iniciador de este proceso calificabavía de hecho, por no atender la reclamación que UPA-Andalucía había presentado el día 28 de octubre de 2014, de abono de distintas cantidades pendientes de pago en diversos expedientes de ayudas, entre ellos el expediente 41691/FA2008 -programa de formación para el autoempleo, Curso número 41691/FA/08/01, denominadoPREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES. NIVEL BÁSICO, y que se dirigía al colectivoDESEMPLEADOS GENERAL- por importe de 46.292,82 € (en conclusiones la actora corrigió el error numérico - 46.295,72 €- padecido en el suplico del escrito de demanda).

SEGUNDO.-La Asociación recurrente pretende la condena de la Administración demandada:

A) Alpago de la cantidad de 46.292,82 €, correspondiente al resto de la subvención concedida aún pendiente de abono, o sea, el segundo y tercer pago del año 2009 que ascendían a 29.412,00 € y 17.100,00 €, respectivamente, con la minoración del importe justificado, más los intereses legales correspondientes.

Se alega al efecto que UPA-Andalucía realizó la actividad subvencionada y justificó en tiempo y forma los costes de las acciones formativas incentivadas, no pudiendo la Administración demorar indefinidamente las tareas de comprobación y pago de los gastos justificados.

La recurrente ejercita una acción de condena. Sorprende pues que la demanda, separándose de lo anunciado en el escrito de interposición del Recurso Contencioso-administrativo, no mencione lavía de hecho, e incluso omita catalogar el género de impugnación jurisdiccional que actúa, si de tácita desestimación por silencio administrativo de la reclamación presentada, o por cualquiera de las vías alternativas que autoriza el art. 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), de inactividad administrativa/ejecución de actos firmes.

La naturaleza de la actuación administrativa impugnada responde, como más adelante se desarrollará, a la inejecución de un acto firme que define el art. 29.2 LJCA .

B) A queindemniceen la cuantía que se determine en ejecución de sentenciapor los intereses que la actora abonó por las pólizas de crédito contratadasal tener que realizar por sus propios medios la actividad subvencionada

La demanda cimenta esta petición de resarcimiento en la doctrina que proscribe el enriquecimiento injustificado de la Administración y en el instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas que proclama el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAPPAC).

TERCERO.-El defensor de la Administración demandada se opone a la demanda por razones procesales y de fondo.

A) Procesales: Invoca, con sostén en el art. 69 c) de la LJCA , la inadmisibilidad del presente recurso judicial al tener el mismo por objeto una actividad no susceptible de impugnación.

B) Y en cuanto al fondo, manifiesta:

* Que una interpretación finalista, sistemática y lógica de los arts. 17 y 18 del Decreto 254/2001, de 20 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos y su régimen jurídico (BOJA nº 136 de 24/11/2001), y de los arts. 99.1 y 5 así como 102.8 de la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre , por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, permite concluir que ninguna previsión normativa constriñe el plazo que tiene la Administración para llevar a efecto el pago, el cuál tampoco es automático ya que solo puede efectuarse una vez cumplimentados los necesarios trámites administrativos, que en este caso no se han producido.

* La reclamación de abono de intereses por la financiación de las pólizas de crédito es improcedente, entre otras razones, porque el cobro del anticipo no condicionaba el inicio o el desarrollo de las actividades formativas y la beneficiaria tenía la obligación de ejecutar en plazo las actividades subvencionadas al margen de la percepción del importe íntegro de la subvención.

CUARTO.-Son hechos que resultan del expediente administrativo:

1º.- La Resolución de fecha 16/12/2008 de la Dirección General de Formación para el Empleo concedió a UPA-Andalucía una subvención por valor de 64.800,00 €, destinada a cubrir los gastos de desarrollo del proyecto 'Programa de Formación para el Autoempleo'acogido al Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo en Andalucía (BOJA nº 213 de 03/11/2006), así como a la Orden de 15 de marzo de 2007, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas y su convocatoria al amparo de lo establecido en el Decreto 175/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan de Fomento y Consolidación del Trabajo Autónomo en Andalucía (BOJA nº 64 de 30/03/07).

2º.- El Resuelve Primero de la Resolución de concesión ordenaba el abono de la subvención en tres pagos:

'Año 2008, a la firma de la presente resolución se abonará un primer pago en concepto de anticipo de la cuantía total de la subvención por importe de veintiún mil ochocientos ochenta y ocho euros (21.888,00 €), si bien su cobro en ningún caso condicionará el inicio de las acciones, que en todo caso deberán empezar en los plazos previstos en la presente resolución.

Año 2009, se realizará un segundo pago por un total de veintinueve mil cuatrocientos doce euros (29.412,00 €) cuando los créditos del ejercicio presupuestario de 2009 estén disponibles.

Año 2009, se realizará un tercer pago correspondiente al importe restante de la subvención por un total de diecisiete mil cien euros (17.100,00 €), siempre que la entidad haya justificado al menos el 50% total subvencionado mediante la oportuna presentación de los documentos acreditativos de la ejecución y de los gastos pagados. Para ello, y en cualquier caso, los beneficiarios deberán cumplir las condiciones de justificación que a tal efecto establece el art. 124 de la Orden de 15 de marzo'.

3º.- En fecha 19/03/2009 UPA-Andalucía percibió un anticipo por importe de 21.888,00 €.

4º.- El 29/10/2009 la beneficiaria presentó justificación de los gastos y solicitó la liquidación de la parte restante pendiente de abono, que dio lugar a sendos requerimientos de aportación documental.

La Dirección General de Formación Profesional, Autónomos y Programas para el Empleo emitió en fechas 22/03/2010 y 28/05/2012 sendos certificados expresivos que los justificantes verificables relativos a que los gastos realizados por el beneficiario obraban en poder de ese Órgano a disposición de la Intervención, resulta acreditado que la subvención ha sido aplicada a la finalidad para la que se concedió la ayuda, constando su cumplimiento así como el correspondiente gasto total de la actividad subvencionada.

5º.- El 28/10/2014 UPA-Andalucía presentó reclamación de abono por importe de 46.292,82 €, no obteniendo respuesta alguna de la Administración.

QUINTO.-Un caso análogo al presente seguido entre las mismas partes decidió la sentencia de esta misma Sección de fecha 29 de noviembre de 2016, recurso 100/2015, que examinó el expediente de ayuda 98/2009/M/2153 R:1 (PLAN MEMTA), el cuál también formaba parte de la antedicha reclamación de 28 de octubre de 2014.

Decía la sentencia de este Tribunal:

'(...)PRIMERO.- Se interpone el recurso contra ladesestimación por silencio de la reclamaciónefectuada a la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de laliquidacióndelexpediente 98/2009/M/2253de concesión de ayuda de subvenciones para la ejecución de las acciones en materia de formación profesional para el empleo y el pago de de la cantidad pendiente de acuerdo con lo previsto en la Orden de 31 de octubre de 2008 y resolución de 9 de diciembre de 2009.

SEGUNDO.- Por resolución de 9 de diciembre de 2009 se concedió por la Dirección General de Empleabilidad y Formación Profesional del Servicio Andaluz de Salud una ayuda de 232.231,50 euros, ordenándose el abono del 75% en concepto de anticipo. El 25% se liquidaría y abonaría según la resolución concedente cuando a la finalización de las acciones formativas y siempre que las justificaciones correspondientes superen la cuantía del anticipo recibido.

El 29 de marzo de 2011 se remitió la documentación justificativa y se solicitó la liquidación. El 28 de octubre de 2014 se reitera la solicitud de pago, pese a lo anterior la cantidad a la que asciendeel 25% no ha sido liquidada y por tanto abonada pese a ser reclamada, pues la respuesta ha sido el silencio.

Estima la actora que tanto la orden como la resolución de concesión avalan su pretensión habiendo incumplido la Administración la realización que estaba obligada de liquidar, por lo que la misma debe sercondenada al pago de la cantidad reconocida como importe de la subvención, con inclusión de intereses legales, y que se le indemnice con los intereses legales tenidos que abonar por los contratos de pólizas de crédito realizados para la realización de las acciones formativas.

TERCERO.-Alega la Administración la inadmisión al amparo del artículo 69 c) de la Ley Jurisdiccional . El recurso tiene por objeto una inactividad no susceptible de impugnación, al no derivar de la documentación presentada por la recurrente sino de la realización de funciones de comprobación.

Contra lo que sostiene la demandada, la actora ha dirigido su reclamación judicial contra la desestimación de una reclamación de liquidación de la subvención y su pago. La Administración nada ha opuesto, en sede administrativa, a dicha liquidación pues se ha limitado a denegarla por silencio. Y consta en el expediente tanto la concesión como la justificación del gasto, por lo que la inactividad es susceptible de impugnación para permitir el pronunciamiento judicial de la procedencia del pago reclamado.

CUARTO.- En cuanto al fondo,considera la Administración que previo al pago debe existir una tarea de comprobación.

Tampoco este argumento puede ser aceptado, porque la potestad de comprobación existe siempre (claro está dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones ), y lo que no es de recibo que se incumpla el plazo de resolución a la que está obligada la Administración (tres meses desde la reclamación), amparándose en la facultad de comprobación previa a la liquidación, para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se finalice y se justifique en cuantía superior al anticipo. Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración, por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió abonar dicha cantidad en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación y pago conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones , artículo 88 de su Reglamento. Y ello, sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento, toda vez que no se ha enjuiciado la corrección del cumplimiento de la acción formativa subvencionada ni la suficiencia de la documentación justificativa aportada.

Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada,procede ahora la condena al pago tal como se reclama.

QUINTO.-No puede reconocerse la pretensión de indemnización por los intereses de las pólizas de crédito contratadas, al tener obligación de ejercitar las acciones formativas al margen del cobro de la subvención, previéndose expresamente que el cobro del anticipo no podía condicionar el inicio de la actividad. Además, tampoco se ha acreditado que los créditos solicitados estuvieran asociados a la concreta acción formativa cuyo pago se reclama (...)'.

SEXTO.-La anterior sentencia fue recurrida en casación.

La Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia nº 350/2018 de fecha 6 de marzo de 2018, recurso 557/2017 , declaró haber lugar al recurso de casación en los términos que recoge el fallo de la misma:

'1.-Haber lugar al recurso de casaciónnúm. 557/2017, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra la sentencia de 29 de noviembre de 2016, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, estimatoria parcial del recurso contencioso-administrativo 100/2015 , sentencia que se casa y anula.

2.-Rechazar la alegación de inadmisibilidadaducida por la Administración demandada.

3.-Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativoformulado por la Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos de Andalucía frente a la inactividad de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte en el procedimiento y pago de liquidación del expediente 98/2009/M/2253 de concesión de ayuda de subvenciones para la ejecución de las acciones en materia de formación profesional para el empleo, de acuerdo con lo previsto en la Orden de 31 de octubre de 2008 y resolución de 9 de diciembre de 2009.

4.-Condenar a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía a que abone a la demandante, Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos de Andalucía la cantidad de 49.932,88 euros, tramo final de la subvención concedida en resolución de 9 de diciembre de 2009.

5.-Desestimar el resto de pretensiones de la demanda....'.

Asienta el Alto Tribunal su pronunciamiento en las siguientes consideraciones:

'(...) QUINTO.- La argumentación de la sentencia recurrida es muy sucinta, y no expresa de manera explícita los fundamentos jurídicos en que apoya su conclusión principal, esto es, que se habría producido una desestimación presunta por ausencia de resolución expresa dentro del plazo máximo para resolver, plazo que computa a partir de la reclamación de pago. Las únicas normas a que se refiere la sentencia recurrida en este punto son el art. 34 de la LGS y el art. 88 de su Reglamento, y en ninguno de dichos preceptos se establece un plazo para dictar resolución, ni se determinan los efectos de la ausencia de resolución.

El razonamiento de la sentencia de instancia, al fijar un plazo de resolución de tres meses, tan sólo tiene sentido bajo la premisa de que la reclamación de la beneficiaria para el pago diera lugar al inicio de un procedimiento que hubiera de concluir en tal plazo. Sentada esta primera conclusión, no cabe compartir el planteamiento de la Administración recurrente cuando sostiene que la sentencia ha atribuido a la falta de resolución un efecto estimatorio presunto, aplicando de forma implícita el art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). En ningún pasaje de la misma se afirma tal efecto, y en el escueto desarrollo de su argumentación, la sentencia recurrida no cita el art. 43 de la LPAC sobre los efectos estimatorios de la falta de resolución.

Cierto que tampoco alude al art. 42.3 LPAC -que regula el plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos que no lo tengan establecido de forma específica-, pero de la afirmación de la sentencia de que existía un plazo máximo de resolución de tres meses, coincidente con el previsto en el art. 42.3 de la LPAC , cabe deducir que lo aplica implícitamente. Sin embargo, no cabe sostener que la sentencia recurrida haya declarado el efecto estimatorio presunto por la falta de resolución administrativa en plazo, ni que la aplicación del art. 43 de la LPAC sea su razón de decidir. Antes bien, del contenido de la parte dispositiva de la resolución, que anula el acto administrativo identificado en el fundamento de derecho primero, y de lo identificado en aquel fundamento como acto recurrido, que es «[...] la desestimación por silencio de la reclamación efectuada a la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la liquidación del expediente [...] y el pago de la cantidad pendiente de acuerdo con lo previsto en la Orden de 31 de octubre de 2008 y resolución de 9 de diciembre de 2009», se colige que la sentencia de instancia en modo alguno ha atribuido efecto estimatorio presunto a la falta de resolución, antes bien, le ha conferido efecto desestimatorio.

En definitiva, la sentencia recurrida ha atribuido a la reclamación de pago efectuada por la beneficiaria de la subvención un efecto iniciador de un procedimiento administrativo iniciado a instancia de la beneficiaria de la subvención. En segundo lugar determina que el plazo de resolución de ese procedimiento es de tres meses, aplicando implícitamente el art. 42.3.a) de la LPAC y, finalmente, atribuye efecto desestimatorio a la falta de resolución, sin explicar en que forma interpreta el art. 43.1 de la LPAC , de aplicación necesaria en todo caso bajo la tesis que sigue la sentencia recurrida de que se está ante un procedimiento iniciado por el interesado, máxime cuando la regla general que establece el art. 43.1 de la LPAC para estos supuestos es la estimación por silencio administrativo, excepto en los casos en que la propia norma lo excepciona. La sentencia de instancia guarda silencio sobre este punto y se limita a anular lo que considera una desestimación presunta por silencio, afirmando que la Administración, en ese procedimiento, no cuestionó que se hubiera producido el «cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario» y de la debida justificación que incumbía al mismo. Conviene precisar, no obstante, la prevención que hace la sala de instancia de que no ha entrado a enjuiciar «la corrección del cumplimiento de la acción formativa subvencionada ni la justificación de la documentación justificativa aportada» (FD 4), por lo que la razón de decidir, en definitiva, es que la Administración no ha negado la presentación de la documentación justificativa necesaria, sino que se ampara en una facultad de comprobación para la que dispondría de un plazo no determinado más que por el cuatrienal de prescripción de la acción de reintegro.

SEXTO.- Planteado en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC . Sin embargo, debemos rechazar que la sentencia haya declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución, por lo que la doctrina que hemos de fijar no abordará esta cuestión, pues en modo alguno se corresponde con el fallo ni con la argumentación de la sentencia recurrida. La doctrina jurisprudencial que esta Sala ha de establecer debe ser, en todo caso, sobre las bases reales del litigio sometido a enjuiciamiento, como exige el art. 93.1 de la LJCA , y no a modo de proclamación abstracta, lo que resultaría contrario a la naturaleza del recurso de casación como medio de impugnación.

Estimamos queno cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específicoporquela actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de unaactuación necesaria y no una solicituda la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:

«Larendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatoriodel beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas».

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta.

También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténticanaturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que«La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente», y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que«El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención».

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003 ) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente,la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues en su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el art. 43.1 de la LPAC establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, que infringe las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA ).

SÉPTIMO.- Volviendo ahora a los hechos, consta que el día 29 de marzo de 2011, la UPA-ANDALUCIA remitió la documentación justificativa y solicitó la liquidación. El 10 de febrero de 2012 fue requerida para completar documentación, lo que fue atendido con fecha 27 de febrero de 2012 (folios 18 a 146 del expediente administrativo, archivo 6 carpeta 847) y el 28 de octubre de 2014 se reitera la solicitud de pago, tras lo que se recibe nuevo requerimiento de documentación emitido por el órgano administrativo, que fue atendido por escrito de 3 de diciembre de 2014, según se acredita con el documento núm. 1 acompañado a la demanda.

Con posterioridad la Administración no ha realizado nuevo requerimiento de documentación complementaria, ni ha liquidado ni abonado la cantidad de 49.932,88 euros a que asciende el 25% de la subvención concedida, pendiente de liquidación y pago, sin que en la contestación a la demanda, presentada el 15 de marzo de 2016, la Administración haya aducido ninguna razón distinta a la necesidad de proceder a la comprobación de la justificación. Es preciso destacar que no se ha cuestionado por la Administración que la beneficiaria presentó la documentación justificativa a que venía obligada.

En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto,la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente.Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su art. 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que:

«[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable[...]Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda».

Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Perolo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El art. 88 del Reglamento de la LGS es esclarecedor cuandoexige para proceder al pago certificaciónque acredite los siguientes extremos:

«a) lajustificaciónparcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;

b) quenoha sido dictadaresolucióndeclarativa de la procedencia delreintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobrode la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;

c) quenoha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, comomedida cautelar, la retenciónde los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención».

Es decir,la certificación acreditará que se ha presentado la justificación pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro,no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión de pagos, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Es por ello que la invocación deinadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con invocación del art. 69.c) de la LJCA ha de ser rechazada, pues sin duda existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.

OCTAVO.- Esto nos lleva a la siguiente cuestión, que es lanaturaleza de la actuación administrativa impugnada. La recurrente ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto a al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio. Ahora bien,ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA .La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación.

Ello determina, desde luego, elrechazo de la inadmisibilidadpor falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada, pues ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA .

En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es lainejecución de un acto administrativo firme.El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: «Cuando la Administración no ejecute sus actos firmespodrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78».

Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:

«1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas».

Esta cuestión se ha abordado recientemente, y así hemos declarado en nuestra sentencia de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017 ) la siguiente doctrina jurisprudencial:

«1.- Elprocedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable».

Por consiguiente,la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada(cuenta justificativa y demás documentos complementarios)no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008, plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Es por ello quese ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sinoauténticos derechos, que se han consolidadodesde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 49.932,88 euros.

NOVENO.-No cabe estimar la pretensión de abono de las cantidades abonadas por intereses devengados por las pólizas de crédito que se dicen contratadas por la beneficiaria para sufragar los gastos en que incurrió para desarrollar la actividad de formación, pues ni el desempeño de la actividad formativa subvencionada estaba sujeto a la percepción de la ayuda, además de que percibió un anticipo del 75%, ni se justifica que dichas pólizas tuvieran por única finalidad subvenir las necesidades de liquidez derivadas del retraso en el abono del resto pendiente.

DÉCIMO.- Nos resta abordar la fijación de lainterpretación, en relación al litigio enjuiciado,de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional. En tal sentido, procede declarar queel acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses,sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS (...)'.

SÉPTIMO.-De acuerdo con la doctrina jurisprudencial expuesta hemos de rechazar:

A) Lacausa de inadmisibilidadpropuesta.

Estamos ante la inejecución de un acto administrativo firme del art. 29.2 LJCA , susceptible de impugnación jurisdiccional, cuyo cumplimiento reclama la beneficiaria de la ayuda. La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder. Es reprochable la falta de desarrollo por la Administración de las actuaciones a que venía obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto firme de otorgamiento de la concesión.

B) Lapetición de abono de las cantidades abonadas por intereses devengados por las pólizas de créditoque se dicen contratadas por la beneficiaria para sufragar los gastos en que incurrió para desarrollar la actividad de formación.

El desempeño de la actividad formativa subvencionada no estaba sujeto a la percepción de la ayuda, ni se justifica que dichas pólizas tuvieran por única finalidad subvenir las necesidades de liquidez derivadas del retraso en el abono del resto pendiente.

OCTAVO.-La normativa que regulaba la subvención objeto del expediente 41691/FA2008, constituida por el Decreto 175/2006, de 10 de octubre, y la Orden de 15 de marzo de 2007, no fijaba de forma expresa un plazo para verificar la completitud de la justificación presentada a que se refiere la transcrita STS, no haciéndolo tampoco la propia Resolución de concesión de 16/12/2008.

Advertimos que los comentarios que realiza el escrito de contestación a la demanda a la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, (BOJA nº 214 de 03/11/2009), no afectan al caso enjuiciado, pues al tiempo del dictado de la Resolución de concesión no existía dicha Orden.

Conviene reparar que la Resolución de 16/12/2008 también tenía en consideración lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y el Decreto autonómico 254/2001, de 20 de noviembre.

Pues bien, si estas últimas normas, que son de superior rango a la Orden reguladora de 15/03/2007, obligan a la Administración, según declara la STS de 06/03/2018 cuando configura la cuestión de interés casacional, a abonar la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, debiendo efectuarse la comprobación dentro del plazo que fijen las bases reguladoras de la subvención y sin que resulte de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS , entonces idéntica obligación tendrá la Administración cuando aplique cualesquiera disposiciones generales y actos singulares de inferior grado subordinados a aquellas, cuyos mandatos no pueden contradecir los principios de jerarquía normativa e inderogabilidad singular que sientan los arts. 51 y 52.2 LRJAPPAC.

Trasladando estas ideas a la específica subvención que nos ocupa concluimos que para revisar la justificación presentada y tramitar el pago la Administración también estaba constreñida a un plazo, cuya realidad, pese a no aparecer explícitamente establecida, inferimos por vía interpretativa a la vista de la conexión existente entre la Resolución de 16/12/2008 y la Orden de 15/03/2007.

En tal sentido, la Resolución de concesión preveía la realización a lo largo del año 2009 del segundo y tercer pago de la subvención. Su abono pues no podía diferirse más allá del año 2009 en correspondencia con la Orden reguladora de la ayuda, especialmente de sus artículos:

* Art. 123:'Abono.

...2. Para las restantes medidas el abono de las ayudas que en su caso corresponda se realizará de la siguiente forma:

- Hasta el 75%, en concepto de anticipo, se tramitará a partir de la fecha de concesión.

- Una vez justificado al menos el 50% del total subvencionado mediante la oportuna presentación de los documentos acreditativos de la ejecución y de los gastos pagadosse podrá tramitar hasta el 25% restante. Para ello, y en cualquier caso,los beneficiarios deberán cumplir las condiciones de justificación, que a tal efecto se establecen en el artículo 124 de la presente Orden,así como aquellas otras que el órgano concedente de la ayuda pueda dictar en la correspondiente Resolución de concesión'.

* 124:'Justificación y liquidación de las ayudas.

A excepción del Capítulo II, Capítulo V y Sección 1.ª del capítulo VIII de la presente Orden, la justificación y liquidación de las ayudas, estará sometida a los siguientes requisitos:

...

2.En el plazo máximo de tres meses a partir de la fecha de finalización de la acción objeto de la subvención, el beneficiario deberá presentar ante el órgano gestor los justificantes del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención.

...

8.El importe definitivo de la ayuda se liquidará aplicando al coste de la actividad o inversión efectivamente realizada por el beneficiario, según justificación, el porcentaje de la financiación de la Junta de Andalucía, definido en la resolución de concesión'.

En suma, el plazo en cuestión, necesariamente breve, atendido su limitado propósito (verificar la completitud de la justificación presentada), expiraba, a más tardar, el día 31/12/2009.

Así las cosas, la beneficiaria presentó en plazo, concretamente el día 29 de octubre de 2009, la justificación de costes de la ejecución de las acciones formativas objeto del convenio, justificación técnica y económica. Sin embargo, la Administración aguardó hasta noviembre de 2011, o sea dos años después, para recabar a través del Servicio de Análisis y Planificación de la Formación Profesional para el Empleo la documentación necesaria para subsanar la justificación, que fue aportada por UPA-Andalucía en fecha 23 de noviembre de 2011. De igual forma, en febrero de 2012 la Administración volvió a requerir documentación adicional con la misma finalidad subsanatoria, que fue atendida por la beneficiaria el 6 de marzo de 2012, y sin que posteriormente la Administración haya realizado actividad alguna, incluso tras ser requerida en fecha 28/10/2014.

En todo ello se advierte una clamorosa dilación administrativa en la fase de verificación documental que conculca lo dispuesto en el art. 88 del Reglamento de la LGS sobre exigencia de certificar determinados extremos a fin de proceder al pago (justificación de la subvención; inexistencia de resolución declarando el reintegro o la perdida del derecho al cobro; y no adopción de medidas cautelares de retención de pagos), ya que estando obligada la Administración a ejecutar el acto firme de concesión una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que se supeditaba el derecho declarado, no efectuó ulterior reparo de la justificación documental aportada ni tampoco lo ha hecho su defensor en esta sede judicial.

En conclusión, acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, procede la condena de la misma al pago de la cantidad reclamada de 46.292,82 €.

Lo expuesto lleva a estimar parcialmente el Recurso Contencioso administrativo.

NOVENO.-Estimándose parcialmente el recurso no se está en el caso, con arreglo a lo establecido en el art. 139.1 párrafo segundo de la LJCA , de hacer especial pronunciamiento sobre las costas del procedimiento.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Estimar parcialmente el recurso interpuesto por la Procuradora Dª. María Teresa Blanco Bonilla, en nombre y representación de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA (UPA-Andalucía), frente a la actuación administrativa anteriormente referenciada. Condenamos a la administración demandada a que pague a la actora la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y DOS EUROS CON OCHENTA Y DOS CÉNTIMOS (46.292,82 €). Sin costas del procedimiento.

Notifíquese a las partes la presente sentencia indicándoles que será susceptible de recurso de casación cuando concurran las exigencias contenidas en el art. 86 y ss. LJCA , que se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.