Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 489/2019, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 292/2017 de 30 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000489/2019

Tribunal Superior de Justicia de Aragón

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección 1ª

Recurso de apelación: 292/2017

Parte actora: Generalidad de Cataluña representada por la Procuradora Dª Nerea Ugarte de Paz y defendida por el Letrado de la Generalitat.

Parte demandada: Ayuntamiento de Villanueva de Sijena defendido por el Letrado D. Jorge Fernando Español Fumanal.

Presidente.

D. Juan Carlos Zapata Híjar

Magistrados.

D. Javier Albar García, ponente de esta resolución

D. Juan José Carbonero Redondo.

En la Ciudad de Zaragoza a 30 de diciembre de dos mil diecinueve.

Vistos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, los presentes autos de Recurso de apelación contencioso-administrativo nº 292/2017 seguidos a instancia del Ayuntamiento de Perales de Alfambra contra la sentencia 148/2017 de 20 de septiembre del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Huesca, dictada en PO 524/2016.

Antecedentes

PRIMERO-Con fecha 29-11-2017 fue turnado a esta Sala escrito interponiendo recurso apelación por la actora contra la sentencia señalada más arriba. Mediante diligencia de fecha 29-11-2017 se formó el rollo de apelación y se designó ponente a Doña Isabel Zarzuela Ballester y quedó pendiente de señalamiento.

Mediante Acuerdo de la Presidencia de la Sala 11 de diciembre se señalaba para votación y fallo el 20 de diciembre de 2019.

SEGUNDO- En la tramitación de este recurso se han observado los trámites y prescripciones legales, y su cuantía es indeterminada, siendo ponente D. Javier Albar García, por jubilación de la anterior ponente, y según acuerdo de 11 de diciembre de 2019, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO-Se interpuso recurso contra la resolución desestimatoria presunta de la solicitud de 24-2-2016, por la que se había solicitado la nulidad de la resolución del Alcalde del Ayuntamiento que nombró administrador provisional de los bienes de las Reverendas Sanjuanistas del Real Monasterio de Sijena conforme a los artículos 102, 62.1.a y e de la ley 30/1992 de 26-11; y se pedía el cese del administrador, Matías. Vaya por delante que, aunque se mencionaba el supuesto del 62.1.a, lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, en realidad se hizo en el cuerpo del escrito referencia a la causa b, la manifiesta falta de competencia.

La sentencia desestimó el recurso en cuanto hay una de las circunstancias innominadas del art. 106 LJCA para la inadmisión, al haber sido revocado ya el nombramiento provisional cuando se interpuso el escrito mencionado, en concreto el 9-2-2016.

Se alega en el recurso de apelación incongruencia omisiva, en cuanto por un lado se dice que el objeto del recurso es sólo la solicitud de revisión de oficio y por otro se dice que no se pronuncia sobre los actos dictados al amparo del acto impugnado; infracción del principio de economía procesal y tutela judicial; infracción del art. 106 de la ley 30/1992, pues aun cuando ya hubiese sido cesado el administrador, los actos realizados durante el nombramiento habían producido efectos, por lo que no puede decirse que haya perdido su objeto.

SEGUNDO- Previo a entrar en el análisis de las causas, conviene fijar los hechos:

1)El 25-8-2015 el Ayuntamiento, por acuerdo de su Alcalde, tras haber quedado la Comunidad de Sijena sin monjas desde 2000, y teniendo todavía personalidad jurídica según el art. 120 del Código de Derecho Canónico, por lo que seguía siendo titular de derechos y obligaciones respecto del mantenimiento de un BIC, art. 33.1 de la Ley del Patrimonio Cultural Aragonés 3/1999, acordó el nombramiento de un administrador provisional, al amparo de sus obligaciones tuitivas que derivan de la LBRL, dado que no había quien se responsabilizase del cumplimiento de los deberes sobre el patrimonio cultural que representa el monasterio del que la citada congregación es titular.

2) El 27-8-2015 se publicó en el BOPH

3)Por escrito de 24-2-2016, la Generalidad de Cataluña pidió la nulidad del nombramiento y el cese del administrador, no haciéndose mención a la nulidad de los actos posteriores y derivados de aquél.

En dicha solicitud se decía que el 27-11-2015 se había pedido documentación que 'forme parte del expediente o haya motivado el dictado de la Resolución'.

4) No se dictó resolución por el Ayuntamiento, aunque fue informada la procedencia de la inadmisión por el Secretario el 29-12-2016., después de interpuesto el recurso.

TERCERO- En relación con la incongruencia omisiva, debe rechazarse. Es cierto que el 33.1 LJCA ordena al juzgador pronunciarse dentro de los límites de las pretensiones de las partes, pero ello no significa que las mismas puedan pretender más de lo que les permite la ley ni que el juzgador pueda, si considera que hay un exceso en el petitum en relación con las pretensiones fijadas en vía administrativa y en el recurso, el inadmitir parcialmente o, como ha hecho en el presente caso, delimitar cuál es el objeto posible del pleito. El principio dispositivo de las partes impide que el juez se pronuncie sobre cuestiones no planteadas, a salvo del art. 65.1 y 33.2 LJCA 29/1998 de 13 de julio, pero, obviamente, no le impide tal delimitación si se lo impone la ley.

CUARTO- En relación con la limitación de la sentencia a determinar sólo la posible nulidad del acto presunto desestimatorio de la solicitud, cabe traer a colación la reciente sentencia del TS de 5-7-2017, que dice:

'El segundo motivo del recurso, también por la vía del 'error in procedendo', denuncia que la sentencia de instancia incurre en vicio de incongruencia interna. En la fundamentación del motivo lo que se sostiene es que la sentencia contiene una incoherencia porque, de una parte, se afirma que concurre la nulidad de la actuación administrativa expropiatoria, de otra, que remite a la revisión de oficio para dicha declaración por la misma Administración. La incoherencia es, a juicio de la parte recurrente, que si el acto es nulo no procede la revisión sino que debería haberlo declarado directamente la Sala en la sentencia, conforme se había solicitado en la demanda.

Al igual que ya dijimos en el motivo anterior, la cuestión que se suscita en el presente motivo es también de naturaleza procesal, en concreto, determinar si la sentencia de instancia incurre en el mencionado vicio procesal de incongruencia interna.

Para determinar si, en efecto, existe la pretendida contradicción que comporta el vicio imputado, debemos tener en cuenta que lo razonado por la Sala de instancia es que, en efecto, en la tramitación del procedimiento de expropiación la Administración no se entendió con quién era, a juicio del Tribunal de instancia, propietario de la finca, la ahora recurrente, figurando como tal en el Catastro, como hemos visto en la trascripción antes realizada. Es cierto también que de ello concluye la Sala de instancia que ' debemos apreciar la nulidad instada...' Se hace con ello referencia al contenido de la resolución que era objeto del recurso en la que, ante la petición de la recurrente de que se declarase la nulidad del procedimiento , lo que decidía era no admitir a trámite el procedimiento de revisión de oficio .

El debate ha de examinarse en su estricto término formal, es decir, determinar si existe incoherencia en los razonamientos de la sentencia o, si se quiere, si es incompatible declarar que concurre causa de nulidad de pleno derecho y ordenar que esa declaración se haga por la Administración por la vía del procedimiento de revisión de oficio que regulaba la ya derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en los artículo 102 y concordantes, que fue, no se olvide, lo que la ahora recurrente había solicitado a la Administración en su petición efectuada en vía administrativa y que fue lo que se le denegó en la resolución que constituía el objeto del recurso, ya que se denegó precisamente la apertura del dicho procedimiento de revisión de oficio . Pues esas circunstancias son las que se ponen de manifiesto en la contestación a la demanda del Abogado del Estado para fundar su petición acogida en la sentencia.

Sentado lo anterior hemos de concluir que no cabe apreciar contradicción en el razonamiento de la sentencia porque la consecuencia de la consideración de concurrencia de la causa de nulidad de pleno derecho por apreciarse que existe omisión total y absoluta del procedimiento, a que se refería el artículo 62.1º e) de la mencionada Ley de procedimiento vigente al momento de autos, sirve de antecedente a la Sala de instancia precisamente para declarar la nulidad de la resolución administrativa impugnada de inadmisión del procedimiento de revisión , de ahí que orden precisamente la incoación del mencionado procedimiento lo cual comporta, en puridad de principio, que en el mismo han de observarse las exigencias legales de dicha declaración, porque la afirmación de la Sala constituye un mero razonamiento de la apreciación 'prima facie' de esa concurrencia de nulidad , que es lo que justifica que se ordene la apertura de dicho procedimiento para que, con planas garantías, pueda hacerse dicha declaración con los efectos que fuesen procedentes.

Sentado lo anterior, debemos señalar que en el fondo del motivo lo que se está cuestionando no es propiamente una incongruencia interna de la sentencia, tan siquiera una cuestión procesal, referida a las formalidades de la sentencia, sino una cuestión de naturaleza material. Se está suscitando la cuestión sobre si ante la inadmisión de una petición de iniciar en vía administrativa un procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, al amparo de lo establecido en el ya mencionado artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, puede declararse en vía jurisdicción directamente la nulidad instada o debe remitirse la declaración a la propia Administración para que incoe el correspondiente procedimiento y, seguidos los trámites correspondientes, dicte la resolución procedente. Pues bien, ese debate, ni es una cuestión que pueda hacerse valer por la vía de los motivos a que se refería la extinta casación en su modalidad de 'error in procedendo' ni cabe invocar como infringido los preceptos a que se refiere el presente proceso. Y no se olvide que en esa decisión han de ser tenidas en cuenta circunstancias que la propia Sala de instancia omite precisamente por la decisión que adopta; porque se habían puesto de manifiesto por la defensa de la Administración la concurrencia de circunstancias que se oponían a esa declaración de nulidad y que la Sala de instancia no examina, porque son cuestiones que se consideran deben ser examinadas en ese procedimiento de revisión en vía administrativa en el que deberán ser tenidas en cuenta a la hora de hacer la declaración de nulidad .

En el sentido expuesto, ya hemos dicho en nuestra sentencia 105/2017, de 25 de enero , que en procesos como el presente en que lo cuestionado es la declaración por la Administración de inadmitir la petición de un procedimiento de revisión de oficio , ' no nos encontramos... ante una cuestión de fondo en la que debamos decidir sobre la real y efectiva concurrencia de la citadas causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62 de la LRJPA , sino tan solo en la situación, inicial, de comprobar si, de los hechos o circunstancias alegadas en el escrito de solicitud... puede, ab inicio, deducirse una relación o conexión de tales hechos o circunstancias con alguna de las mencionadas causas de nulidad de pleno derecho , que cuente con entidad suficiente para merecer una más detallada consideración y examen, sometiéndola, en consecuencia, a los trámites esenciales del procedimiento de revisión de oficio; debe, por tanto, existir, una cierta consistencia en la citada relación entre las circunstancias o hechos narrados y el elemento determinante de la causa de nulidad , o, dicho de otra forma, debe aparecer ya, desde esta perspectiva inicial, una apreciable configuración fáctica de la que poder deducir, con los habituales criterios de la lógica jurídica, la posibilidad de integrar o acreditar, a lo largo del procedimiento que se inicia, los diversos requisitos que las causas de nulidad requieren; ha de contarse, en consecuencia, con algún dato relevante del que poder deducir, con un cierto grado de certeza, la concurrencia de los elementos determinantes de las causas de nulidad alegadas.

No basta, pues, con la simple cita de la causa de nulidad , ya que es preciso que, no obstante la provisionalidad que debe caracterizar tal examen inicial, se cuente, al menos, con datos objetivos y fiables que pudieran ser el germen de la mencionada causa de nulidad de pleno derecho , a acreditar en el procedimiento que se inicia. Debe, por ello, desde este momento inicial, poder contrastarse la verosimilitud y consistencia de la causa de nulidad alegada.''.

Por tanto, no sólo fue acertada la delimitación que hizo el juez, sino que era obligada.

QUINTO- Respecto de la segunda, pretende, de forma novedosa, que el juez se pronuncie sobre la nulidad de los actos posteriores dictados al amparo. Y decimos que es novedosa porque no aparece hasta la demanda, no estando ni en la solicitud inicial de nulidad ni en el escrito de interposición del recurso. Por tanto, quien incurre en incongruencia es la demandante, si bien en ese caso a la incongruencia entre lo pretendido en vía administrativa y la judicial, le llamamos desviación procesal.

Además, el juez no deja de pronunciarse, pues dice que ' se mencionan( sin especificar y sin que conste impugnación previa de los mismos, sean cuales sean) por primera vez en el escrito de demanda'. Es decir, aunque no lo diga así, aprecia una desviación procesal, no permitida en el art. 33.1 LJCA, pronunciándose expresamente sobre la insostenibilidad de tal pretensión.

A ello habría que añadir una cosa, la administración municipal ha nombrado un administrador provisional a una entidad de Derecho Canónico, por lo que, al margen de que haya podido haber una nulidad del acto administrativo, el régimen de actuación de aquél es privado, no actuando como órgano administrativo, por lo que la nulidad de sus actos debería decidirse por la Jurisdicción Civil o por la Canónica, pudiendo haber sido ratificados todos sus actos por el administrador posterior.

SEXTO- Respecto de la economía procesal y la invocada tutela judicial, debe ser rechazada, remitiéndonos para ello a la sentencia del TS reseñada, ya que ese es el régimen ordinario de las revisiones de oficio, siendo muy excepcionales los casos en que el TS considera que, ante una inadmisión o un silencio sobre la nulidad, la Jurisdicción considera que puede entrarse en el fondo del asunto. Uno de esos casos es el de la STSJ Cataluña de 25-10-2001, en el que concurren circunstancias de absoluta desidia y falta de intención de resolver y en el que el tribunal viene a considerar que no puede hacerse el juego a tal conducta. La propia STS 13-10-2004 , aunque reconoce que puede haber excepciones, en esa sentencia niega que se esté ante uno de esos supuestos.

En nuestro caso, no se dice qué razones excepcionales podría haber para considerar que estamos ante uno de esos supuestos. Es cierto que hubo silencio, pero eso de por sí no lo justifica, y menos cuando la propia Generalidad, que conoció cuando menos el 27-11-2015 la resolución, debiendo tenérsele por notificada desde tal fecha, conforme al art. 58.3 de la ley 30/1992 de 26-11, no interpuso el recurso contencioso ordinario.

SÉPTIMO- En cuanto al fondo del asunto, si había o no causa para la inadmisión, al haber habido silencio, el juez hubo de apreciar si había causa para ello, y consideró tal la del art. 106, ' Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes'. Al respecto, entendió que, como el nombramiento ya había sido revocado el 9-2-2016, quince días antes de la solicitud de revisión del acto y cese del mismo, ya no había fundamento para iniciarse el trámite, siendo eso incardinable en el concepto 'otras circunstancias'.

Opone la demandante que no es óbice para ello, pues el administrador realizó actos diversos, que se verían afectados de dicha nulidad.

Ello debe rechazarse, puesto que el Ayuntamiento si bien realizó un acto administrativo, lo hizo en sustitución de la falta de actuación de la Iglesia, que, en función del canon 1279.2 - 2. Para la administración de los bienes de una persona jurídica pública que no tenga administradores propios por disposición del derecho, por escritura de fundación, o por sus estatutos, el Ordinario a quien está sujeta designará por un trienio a personas idóneas; este nombramiento es renovable- podría haber nombrado administrador. Por tanto, con independencia de que se declarase, hipotéticamente, la nulidad del acto de nombramiento, del mismo no se seguiría que fuesen nulos todos y cada uno de los actos realizados por el administrador en actuaciones privadas o incluso procesales. Es como si, anulado el nombramiento de un letrado municipal por haberse anulado el proceso selectivo, se pretendiese que sus actuaciones procesales en defensa de la administración fuesen inválidas y se considerase, por ejemplo, inválidos, y se tuviesen por no contestadas las demandas, todos sus escritos de contestación o de personación. Es decir, habría que cuestionar, en todo caso, la validez de cada uno de los actos realizados por el administrador provisional y además con arreglo a la normativa del medio en que se hubiesen realizado.

A todo ello se suma que no se hizo tal petición, y por ello no se ha considerado su examen en la sentencia, por lo que no tiene apoyo el que se invoque esa hipotética nulidad como argumento para la nulidad que sí se pidió.

Tampoco debe olvidarse que opera en el Derecho Administrativo el principio de conservación de los actos administrativos, en este caso en el entonces vigente art. 65 de la ley 30/1992, por lo que, incluso aunque fuesen actos administrativos, que no lo son, los realizados por el administrador provisional, no necesariamente habrían de ser nulos todos ellos, por lo que se debería no sólo haber pedido en su momento, sino señalar exactamente los actos cuya nulidad se pedía, a fin de poderse comprobar si concurrían los requisitos del art. 65.

Cabe reseñar que el 9-11-2016 el señor Español, actuando por el Ayuntamiento, realizó una petición de ejecución en Huesca, PO 61/2014 del Juzgado nº 2, como cesionario de la acción hecha por él mismo como administrador, cosa conocida por la Generalidad, la cual es de suponer que fue cuestionada, o debería haberlo sido, en dicho procedimiento. Lo mismo cabe decir de otros actos, como el de ratificación de la cesión de acciones para reclamar las pinturas murales de la Sala Capitular.

No debe tampoco olvidarse una cosa, el nombramiento fue con carácter provisional y para evitar que la inactividad de la Orden en la defensa de su propio patrimonio, que era a su vez un BIC con categoría de monumento, generase perjuicios en el mismo, lo que convertía tal deber en algo de relevancia pública, no exclusivamente privativa. A su vez, se actuó ante la inactividad de la Iglesia, que poco después nombró un administrador, lo que llevó al cese del administrador provisional.

OCTAVO- Lo anterior releva de entrar en otras posibles causas de inadmisión, como la de la falta de buena fe, atendido que se dejó agotar el plazo para interponer el recurso, pese a tratarse de una administración con medios suficientes, legales y económicos, como para emprender acciones dentro del plazo, sin que en momento alguno haya explicado o intentado justificar por qué se vio obligada a acudir a ese remedio extraordinario, habiendo tenido conocimiento temprano de la resolución, pues si se consideraba interesada, tenía derecho a ser notificada, art. 58.1 ley 30/1992, al margen de la notificación en el BOP.

Por todo ello, procede desestimar en su totalidad el recurso.

NOVENO- Procede imponer las costas a la apelante, conforme al art. 139 LJCA, con el límite por todo concepto de 1.500 eruos.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia 148/2017 de 20 de septiembre del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Huesca, dictada en PO 524/2016, con imposición de costas a la apelante con el límite aludido.

DILIGENCIA DE PUBLICACION.-En ZARAGOZA, 30 de diciembre del 2019. La extiendo yo, EL LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, haciendo constar que el/la Ilmo/a Sr/Sra. Magistrado/a Ponente de esta Sección y Sala hace entrega de sentencia de fecha 30 de diciembre de 2019 deliberada por los Magistrados referidos en la misma. Una vez firmada electrónicamente se procede a la notificación a las partes, haciéndoles saber que contra la presente resolución podrá interponerse RECURSO DE CASACIÓNante el Tribunal Supremo por infracción de norma estatal o de la Unión Europea o recurso de casación ante este tribunal por infracción de derecho autonómico, según lo previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio. Recurso que se preparará ante esta Sala, en el plazo de 30 DÍAScontados desde el siguiente a la notificación de la resolución, por escrito que deberá cumplir los requisitos del artículo 89 del citado texto legal. Previo deposito de 50 euros conforme a la disposición adicional decimoquinta de la LOPJ, en la Cuenta de Consignaciones de esta Sección del Banco Santander, número 4897000001029217,debiendo indicar en el campo concepto del Resguardo de ingreso 'Recurso', Código 24, Tipo Casación, con el apercibimiento de no admitirse a tramite el recurso cuyo deposito no esté constituido, salvo las excepciones establecidas para las Administraciones Publicas y el Ministerio Fiscal. Doy fe.