Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 49/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 310/2017 de 04 de Marzo de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00049/2019
Recurso contencioso-administrativo nº 310/2017
Toledo
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DE CASTILLA-LA MANCHA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sección Primera.
Presidente:
Iltma. Sra. Dª. Eulalia Martínez López.
Magistrados:
Iltmo. Sr. D. Constantino Merino González.
Iltmo. Sr. D. Guillermo Benito Palenciano Osa.
Iltmo. Sr. D. José Antonio Fernández Buendía.
Iltma. Sra. Dª. Purificación López Toledo.
SENTENCIA Nº 49/2019
En Albacete, a 4 de marzo de 2019.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-
La Mancha los presentes autos, bajo el número 310/2017, del recurso contencioso-administrativo seguido
a instancia del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS FORESTALES, representado por la
Procuradora Sra. Concepción Vicente Martínez y defendido por el Letrado Sr. José Luís López Jiménez,
contra la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO RURAL DE LA JUNTA DE
COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada y dirigida por sus Servicios Jurídicos, en materia
de Planes de Ordenación Cinegética.
Siendo Ponente la Iltma. Sra. Magistrada suplente Dª. Purificación López Toledo.

Antecedentes

Primero. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso en fecha 18 de abril de 2017 recurso contencioso-administrativo contra Circular denominada 'Definición Técnico Competente sobre la Firma de los Planes de Ordenación Cinegética', de fecha 20 de febrero de 2017, del Director General de Política Forestal y Espacios Naturales de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Segundo. Formalizada la demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, solicitó en se dicte sentencia por la que se declare la nulidad, o subsidiariamente anulación, de la Circular que el 20 de febrero de 2017 dictó el Director General de Política Forestal y Espacios Naturales, Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales, Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, denominada 'Definición Técnico Competente para la Firma de Planes de Ordenación Cinegética, todo ello habida cuenta de no ser conforme a Derecho de conformidad a las manifestaciones contenidas en el cuerpo de este escrito, con expresa imposición de costas a la Administración actuante la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Tercero. Contestada la demanda por la parte demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicable, solicitó se dicte sentencia inadmitiendo el recurso contencioso- administrativo y, subsidiariamente, desestimando el recurso contencioso-administrativo, con declaración de que la resolución impugnada es ajustada a Derecho y condena en costas.

Cuarto. Sin que se acordase el recibimiento del pleito a prueba, no habiéndose solicitado por las partes trámite de conclusiones, se señaló día y hora para votación y fallo, el 28 de febrero de 2019, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero. Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Circular del Director General de Política Forestal y Espacios Naturales, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 20 de febrero de 2017, denominada 'Circular Definición Técnico Competente sobre la Firma de los Planes de Ordenación Cinegética'.

Segundo. Se hace preciso analizar, con carácter previo, las causas de inadmisibilidad del recurso planteadas por la representación procesal de la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda.

Siguiendo el mismo orden cronológico descrito en su escrito procesal, opone, en primer lugar, causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 69. c) de la LJCA , en relación con el artículo 25 de la citada norma , al no ser la Circular un acto administrativo ni una disposición de carácter general. Expresa que la Circular no es un acto administrativo susceptible de impugnación, la Circular objeto de recurso es una instrucción u orden de servicio, con cita de los artículos 6 y 36 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de RJSP . No es propiamente ni un acto de los que ponen fin a la vía administrativa, toda vez que no resulta de ningún expediente administrativo ni tampoco una disposición general ya que no se ha dictado en el ejercicio de la potestad reglamentaria que ostenta la Administración, ni se ha publicado en diarios oficiales ni por tanto afecta a la generalidad de ciudadanos. Concluye que la Circular objeto de impugnación en el presente recurso, tiene un carácter puramente interno ya que tiene como fin guiar a los departamentos para saber qué se considera habilitación suficiente para ser técnico competente en la elaboración de los planes técnicos de ordenación cinegética a los que se trata de facilitar su labor mediante la fijación de un criterio interpretativo único y general sobre la cuestión objeto de la instrucción.

En su atención, estima la Sala que la expuesta causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada toda vez que, como ya se pronunciara esta Sala y Sección en Sentencia nº 567/2014, de 22 de septiembre de 2014 , Ponente Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez, en la que se impugnaba por el Colegio de Ingenieros de Montes la Circular de la Secretaría General de la Consejería de Agricultura, de 8 de noviembre de 2012, dictada 'para aplicar el criterio de la Jurisprudencia de facultativo competente en la elaboración de planes técnicos de caza o pesca', se dispuso en su F.J.3º: ' Pues bien, del contenido de la Circular fiscalizada se desprende que, con independencia de que la misma pueda ser catalogada como disposición de carácter general o como acto administrativo con alguna relevancia normativa -o sin ella-, lo cierto es que debe permitirse el recurso contencioso- administrativo entablado contra ella, precisamente desde el tenor del art. 25 de la ley jurisdiccional , toda vez que, si llegamos a la conclusión de que constituye una auténtica norma, bien que situada en la base de lapirámide normativa y con limitada trascendencia externa, podría ser combatida mediante el recurso ante la Sala, competente por razón de la materia. Pero si es que se tratase de un acto administrativo y no de una norma, deberíamos convenir en que, de no ser combatida, en pura teoría afectaría a los legítimos intereses que encarna la corporación demandante, o al menos se le podría oponer no haber impugnado la circular cuando luego recurriese un acto administrativo que se hubiera basado en la doctrina asentada en la misma; e indirectamente solventa -escogiendo de entre las opciones posibles una de ellas, aunque sólo a efectos interpretativos- una cuestión ciertamente controvertida, a saber, el acceso de un solo tipo de titulados o varios de ellos a la elaboración de los planes técnicos.

Y es que, en el fondo, no se discute tanto la procedencia de que determinados técnicos, con unas u otras titulaciones, puedan elaborar o participar en la redacción de los planes técnicos de caza o pesca, porque dada la evolución jurisprudencial en la materia, y a través de ella la progresiva apertura a la participación de diversas especialidades en la elaboración de dichos planes, podría encajarse esa previsión normativa en la interpretación del Tribunal Supremo que nosotros hemos asumido en reiteradas ocasiones; siempre hablando, eso sí, en términos generales, pues en cada caso concreto se precisará analizar si ciertos técnicos pueden o no elaborar los planes técnicos o participar en la redacción de proyectos de obras, por citar uno de los casos de más frecuente controversia.

Se trata, por el contrario, únicamente de decidir si la apertura que propicia la Circular, para que técnicos tales como los Ingenieros de Montes, Ingenieros Técnicos Forestales, Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Técnicos Agrícolas, Biólogos o Veterinarios; o, en segundo lugar, 'cualquier otra persona que acredite cualquier titulación oficial anteriormente enumeradas o que en su plan de estudios ha adquirido conocimiento en materia cinegética, o realizado algún curso con el carácter de formación académica oficial', pueda entenderse que tienen habilitación suficiente para ser técnicos competentes en la elaboración de los planes técnicos de caza o de pesca; si esa apertura, insistimos, puede realizarse mediante una simple Circular, o hubiese sido precisa una disposición reglamentaria de rango superior, al menos el de orden, con su procedimiento de elaboración y su vocación clara y enteramente normativa.

De ahí que deba ampararse el acceso a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa del recurso interpuesto por el colegio profesional actor, con rechazo por ende de la causa de inadmisibilidad objetada por varios de los codemandados '.

Motivos los expuestos que nos han de llevar a desestimar la analizada causa de inadmisibilidad.

Seguidamente, opone la demandada causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 69.b) de la LJCA , por falta de legitimación activa de la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.1.b) del citado texto legal , al sostener que no se aprecia que el acto impugnado produzca ninguna repercusión o perjuicio en la posición y competencias del Colegio recurrente, y que su anulación tampoco le reportaría ningún beneficio o ventaja. Añade que los argumentos del Colegio recurrente van más dirigidos a defender la legalidad que los intereses colectivos de sus colegiados, que en ningún caso se ven perjudicados por la Circular recurrida.

No obstante, ha de rechazarse la descrita causa de inadmisibilidad por la siguientes razones; en el caso de autos no puede negarse que exista una cierta conexión entre el acto impugnado y el estatuto de los profesionales Ingenieros Técnicos Forestales; lo que no se plantea nítido que tal conexión alcance la calificación de 'específica' pero al imperio del principio pro actione debe añadirse en el presente pleito una singularidad incontestable, pues el Colegio está interesando la nulidad de la Circular recurrida que, de prosperar, se derivarían por definición mayores posibilidades para titulados cuyos intereses generales defiende el Colegio, lo cual supone un beneficio general para la profesión, sin que el Colegio esté aquí asumiendo necesariamente la defensa de intereses singulares que deban ser objeto de cesión expresa por los colegiados.

Finalmente, estima la Sala que ha de ser igualmente desestimada la causa de inadmisibilidad opuesta al amparo del artículo 69.c) de la LJCA , en relación con su artículo 25, y el artículo 121 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , referente a la falta de agotamiento de la vía administrativa previa, y ello por las razones que se expusieron con ocasión del análisis de la primera causa de inadmisibilidad tratada en las líneas que preceden.

Tercero. En condiciones de abordar la cuestión de fondo suscitada, sostiene la Sala que debemos proceder a la estimación del presente recurso y ello con base a las siguientes consideraciones.

En la meritada Sentencia de esta Sala de fecha 22 de septiembre de 2014 , se dispuso: 'Cuarto. Entrando en el fondo del asunto, se reitera en diversas ocasiones del pleito y por todos los intervinientes en él (unos en sentido interpretativo contrario a otros) la vinculación que la circular cuyo estudio ahora nos convoca tendría con la que anulamos en su día, en los autos de recurso contencioso- administrativo 1.017/1996, con la misma Consejería Autonómica demandada (aunque allí emanaba de una Dirección General) e idéntica parte actora.

Sin embargo, una de las diferencias sustanciales con aquella primera sentencia de la Sala, de veintisiete de marzo de 1999 , con igual Magistrado Ponente que suscribe la presente, estriba en que en aquella ocasión, con la circular que se impugnaba, se posibilitaba la valoración de cursos, jornadas y estudios fuera de las titulaciones universitarias oficiales, lo cual nos pareció que propiciaba ámbitos de arbitrariedad relevantes.

Ello no ocurre ahora: la seguridad jurídica que en aquella nuestra sentencia de 1999 echábamos a faltar se colmaría, a salvo lo que luego diremos, en nuestro caso, ya que las titulaciones universitarias oficiales se requerirían, en todo caso, para poder suscribir uno de los planes técnicos.

Quinto. En cuanto a la posibilidad de que por medio de una circular como la que analizamos, destinada, según su propio encabezamiento, a 'aplicar el criterio de la Jurisprudencia de facultativo competente en la elaboración de planes técnicos de caza o de pesca', no encontramos óbice a que se puedan dispensar instrucciones a los funcionarios de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, u organismo que la sustituya en la regulación de los planes técnicos mencionados, para que unifiquen criterios en lo posible acerca de los titulados que pueden ser competentes y los que no para la elaboración de aquellos.

El art. 21 de la Ley 30/1992 nos dice, en cuanto a las Instrucciones y Ordenes de Servicio, que los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Preveía, además, la publicación de las mismas en el periódico oficial que correspondiese, si lo estableciera una disposición específica o se estimase conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que pudieran producirse; como parece lógico, añadía el número segundo de este artículo que el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

La Circular recurrida, así, encaja en la categoría de Instrucción, herramienta escrita con la que se persiguen criterios unificados de actuación administrativa. La propia Carta Magna, en su art. 103.1 sirve de fundamento normativo al principio de jerarquía en que se basa, bien que referido a la Administración Central del Estado; y también en el art. 3.1 de la Ley 30/1992 . Circular que, por otro lado, no se publicó y, ni por tal circunstancia, ni por la carencia de efectos reales y efectivos ad extra, puede ser calificada de norma jurídica.

Como ya dijimos en nuestra sentencia de veintisiete de marzo de 1999 , la naturaleza que doctrinalmente suele atribuirse a estas instrucciones es la de simples mandatos emanados de la potestad auto-organizativa de la Administración Pública, que pueden desplegar sus efectos en la eficacia constitutiva de los derechos atinentes a los funcionarios públicos, y al de los administrados a quienes afecte, por ejemplo a la hora de recurrir dichas Instrucciones o Circulares en la medida en que infrinjan el Ordenamiento Jurídico, siempre que lo permita la ley rituaria; hasta el punto de haberse vedado el acceso a la casación, o haber supuesto la inadmisibilidad de un recurso contencioso- administrativo interpuesto ( SSTS 7.10.94 ó 31.10.89 , respectivamente), precisamente por tratarse de disposiciones para exclusivo 'consumo interno' de los órganos administrativos, sin publicación alguna, y sobre todo, sin efectos visibles para los administrados.

A diferencia de lo que predica la demanda, en general la Circular ahora impugnada no innova el ordenamiento jurídico, que sigue hablando de 'facultativo competente' o de 'técnico competente', expresiones en blanco necesitadas de interpretación en cada caso, la cual tendría que hacerse aunque no existiera la circular. Por tanto, cabe la posibilidad de que por una instrucción como la combatida se expusieran a los funcionarios competentes para la tramitación de los planes técnicos de caza o pesca los criterios que (y esto no se podrá negar) ha venido moldeando la Jurisprudencia, entre cuyos pronunciamientos cabe mencionar las SSTS de veintidós de abril de 2009 y doce de diciembre de 2006 , citadas por varios de los codemandados.

Ciertamente, la Administración no podrá invocar a favor de la circular la categoría de 'norma' en un pleito que se siga respecto a plan técnico de caza y donde se pretendiera aducir la sujeción del acto administrativo a una 'norma'. De igual manera, colegios profesionales como el actor, mientras no cambie la normativa, siempre podrá impugnar un plan técnico porque venga suscrito por técnico que, en su criterio, no posee la titulación o los conocimientos académicos para ello.

Sexto. Ahora bien, lo que venimos diciendo no cabe sostenerlo de la referencia final, que hemos calificado de cláusula abierta, por la que, además de titulados como ingenieros de montes, agrónomos, técnicos forestales, técnicos agrícolas, biólogos o veterinarios, se permitiría ser técnico competente para elaborar planes técnicos de caza o pesca a 'cualquier otra persona que acredite cualquier titulación oficial anteriormente enumeradas o que en su plan de estudios ha adquirido conocimiento en materia cinegética o realizado algún curso con el carácter de formación académica oficial'; en efecto, por mucho que se exijan titulaciones oficiales o cursos que encajen en semejante categoría, ello no puede quedar amparado por una simple circular o instrucción, porque extendería notablemente la posible interpretación de los subordinados de la Secretaría General de la Consejería a supuestos que sólo cabría anudarse a una auténtica norma -en primer lugar- y que tuviese el suficiente rango normativo como para permitir su aplicación por cada acto administrativo de calificación de un plan técnico de caza o pesca. Necesidad de interpretación caso por caso, sí, mas no por su sola plasmación en una circular de exclusivo consumo interno y limitada eficacia, so pena de rellenar un requisito normativo -'facultativo competente', 'técnico competente'- con la interpretación contenida en una herramienta (aunque cupiera aceptar que reglamentaria en la base de la pirámide) de tan angosta categoría.

Esa aplicación analógica y extensiva está vedada a una circular como la que nos ocupa.

Séptimo. Razones, las expuestas, que nos mueven a la estimación parcial del recurso entablado, en lo referido a ese último inciso, de manera que se reputa nula una circular que ofrezca como criterio interpretativo que tenga habilitación suficiente para ser técnico competente en la elaboración de los planes técnicos de caza o de pesca 'cualquier otra persona que acredite cualquier titulación oficial anteriormente enumeradas o que en su plan de estudios ha adquirido conocimiento en materia cinegética o realizado algún curso con el carácter de formación académica oficial'.

Pues bien, en el supuesto que nos convoca, la Circular impugnada proporciona la siguiente definición de técnico competente: ' Son técnicos competentes para suscribir los Planes de Ordenación Cinegética, los titulados universitarios que puedan demostrar académicamente, a través de los correspondientes planes de estudios, la posesión de, al menos, 3 créditos europeos en materias específicas de gestión de especies cinegéticas, 3 créditos europeos en materias relacionadas con la gestión del territorio y la fauna y 3 créditos europeos en cartografía; y que tengan además la facultad reconocida para poder realizar y firmar planos como documento integrante de un proyecto técnico.

Estas capacidades podrán justificarse asimismo por aquellos titulados universitarios en áreas relacionadas con el medio natural que puedan demostrar los créditos universitarios europeos anteriores por haber cursado master, seminarios u otra formación universitaria complementaria.

Se considerarán también competentes, los titulados, que en base a la documentación que presentaron en su momento, fueron considerados competentes siguiendo las instrucciones vigentes en cada momento, de modo que fueron inscritos en el registro creado al efecto y admitidos a trámite sus trabajos'.

En su atención, sostiene este Tribunal que cabe predicar la disconformidad a Derecho de la Circular recurrida en las presentes actuaciones, y ello partiendo de la premisa básica consistente en que en la definición que se efectúa de técnico competente prima para la suscripción de los planes de Ordenación Cinegética a titulados universitarios que puedan demostrar académicamente, a través de los correspondientes planes de estudio, la posesión de, al menos, '3 créditos europeos', en los términos anteriormente descritos, con el correlativo efecto discriminatorio de aquellos titulados que cursaran su formación académica con anterioridad a la implantación del sistema de crédito europeo (regulado en el Real Decreto 1125/2003, de 18 de septiembre), en detrimento de los que siguiesen, por razones meramente temporales, el sistema de créditos tradicional (Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre). En efecto, la aplicación de la Circular impugnada conllevaría que un Ingeniero Técnico Forestal que obtuviese su titulación por un sistema de implantación de créditos distinto el europeo, no podría ser considerado técnico competente, lo que deviene a todas luces discriminatorio al no preverse en la misma la equivalencia, a los efectos pretendidos, entre los créditos europeos y los créditos tradicionales.

Además, ha de significarse que al mencionar la Circular a titulados universitarios en áreas relacionadas con el medio natural, conforma una verdadera cláusula abierta, toda vez que existen titulaciones que podrían tener relación con el medio natural, pero no todas ellas contienen la específica formación a sus titulados para la confección de planes de ordenación cinegética, no pudiendo ampararse en una circular o instrucción la aplicación analógica y considerablemente extensiva que en la misma se contempla.

Cuarto. Argumentos los expuestos que nos conducen, rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, a la estimación del presente recurso contencioso-administrativo.

En cuanto a las costas procesales, y por aplicación del artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas a la parte demandada por importe máximo de 1000 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que, rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS FORESTALES, contra Circular denominada 'Definición Técnico Competente sobre la Firma de los Planes de Ordenación Cinegética', de fecha 20 de febrero de 2017, del Director General de Política Forestal y Espacios Naturales, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que anulamos por contraria a Derecho. Con imposición de costas procesales a la parte demandada por importe máximo de 1000 euros.

Notifíquese con indicación de que contra la presente sentencia cabe interponer recurso extraordinario y limitado de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo siempre que la infracción del ordenamiento jurídico presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. El recurso habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, mencionando en el escrito de preparación el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 89. 2 de la LJCA .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICAC IÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Dª Purificación López Toledo, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.