Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 498/2018, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 63/2018 de 04 de Octubre de 2018

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009710
NIG: 28.079.00.3-2018/0002483
Procedimiento Ordinario 63/2018 X - 01
SENTENCIA NÚMERO 498 / 2018
Ilmos. Sres.:
Presidente
Doña Amparo Guilló Sánchez Galiano
Magistrados
D. Rafael Botella y García Lastra
Doña Juana Patricia Rivas Moreno
Doña María Jesús Vegas Torres
Doña María del Pilar García Ruiz
En la Villa de Madrid el día cuatro de octubre del año dos mil dieciocho.
V I S T O S por la Sala constituida por los Señores referenciados al margen, de este Tribunal Superior de
Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 63 / 2018 formulado ante la Sección Octava
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la Procurador
de los Tribunales Dª María José Polo García en nombre y en representación de la entidad ASOCIACIÓN
PARA EL DESARROLLO DE LA FORMACIÓN Y EL EMPRENDIMIENTO (ADF) contra la Orden de la
Consejera de Economía, Empleo y Hacienda de fecha 28 de diciembre de 2017 por la que se resuelve
la convocatoria de subvenciones para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a
trabajadores desempleados conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del sistema de
formación profesional para el empleo en el ámbito laboral para el año 2017.
Ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID representada y asistida el Sr. Letrado de sus
Servicios Jurídicos en base a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- La Sra. Procurador de los Tribunales Dª María José Polo García en nombre de la entidad Asociación para el Desarrollo de la Formación y el Emprendimiento (ADF) compareció el pasado 2 de febrero de este año ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal interponiendo recurso contencioso-administrativo contra la Orden de 28 de diciembre de 2017 por la que se resuelve la convocatoria de subvenciones para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral para el año 2017.



SEGUNDO.- Por diligencia de la misma fecha se requirió a la parte a fin de que subsanase defectos procesales lo que verificó en tiempo y forma, tras lo cual, el siguiente 14 de febrero se dictó decreto admitiendo el recurso, a la vez que se disponía el emplazamiento de los interesados mediante la publicación de un edicto en el BOCM, y se recababa el expediente administrativo con la finalidad de que la parte pudiera deducir demanda.



TERCERO.- El expediente administrativo tuvo entrada en esta Sección el pasado 8 de marzo de este año, fecha en la que se dispuso dar traslado del mismo a la recurrente para que dedujese demanda, lo que verificó el siguiente 23 de marzo de este año, en escrito en el que, tras alegar lo que consideraba oportuno terminaba con la súplica que transcribimos literalmente: SOLICITO que tenga por interpuesta demanda y que dicte sentencia: a) Que declare nula la orden recurrida respecto de mi representado por nulidad absoluta de la propia orden reguladora de las subvenciones en cuanto al criterio de disponer de un sistema de calidad contenido en el resuelvo quinto, punto 8, letra d), apartado ii en la medida que introduce un elemento subjetivo contrario a los artículos 14 , 38 y 103 CE , debiendo considerarse como no puesto dicho requisito ('otorgada por una entidad de certificación reconocida por el club de excelencia en gestión') y debiendo aceptarse el certificado EFQM de cualquier entidad de certificación así como un certificado equivalente al modelo EFQM. Que se declare igualmente la nulidad de la orden de resolución porque la orden de convocatoria no permite que se pueda justificar el cumplimiento del requisito de disponer de un sistema de calidad mediante certificación de cualquier otro modelo equivalente sin que se justifique además la exclusión de otros modelos de idénticas características.

b) Que reconozca el derecho de mi representada a que se le valore con 4 puntos el certificado EFQM +500 otorgado por la entidad de certificación CDQ.

c) Que se obligue a la administración a realizar una nueva evaluación de la solicitud de subvención de mi representado y se le otorgue la subvención que proceda de acuerdo con la puntuación final que obtenga considerando las peticiones anteriores.

d) En defecto de las peticiones anteriores, que se anule la resolución por infracción de normas procedimentales en la medida que la falta de notificación de deficiencias sobre la documentación del sistema de calidad le ha impedido aportar el certificado ISO 9001 en el momento oportuno y que se pudiera valorar con 1 punto su solicitud por este mérito, reconociendo el derecho a que se le asigne esa puntuación en un nuevo proceso de evaluación al que debe obligarse a la Administración.

e) Que se condene en costas a la Administración.



CUARTO.- Mediante diligencia de fecha 2 de abril se dispuso dar traslado a la representación de la Comunidad de Madrid a fin de que contestase a la demanda lo que verificó el siguiente 7 de mayo en escrito en el que tras alegar lo que a su derecho convenía, terminaba con la súplica que se dictase sentencia desestimando el recurso y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida.



QUINTO.- Mediante decreto de fecha 7 de mayo pasado se fijó la cuantía del recurso en la suma de 593.925,50 €, y, por auto de la misma fecha se recibió el procedimiento a prueba.



SEXTO.- Mediante diligencia de 31 de mayo pasado se abrió el trámite de conclusiones sucintas, habiéndose evacuado por cada parte las propias, tras lo cual, el siguiente 20 de junio se dejaron estas pendientes de señalamiento para deliberación y fallo.

SEPTIMO.- Mediante providencia de fecha 12 de septiembre se dispuso el señalamiento de deliberación para el siguiente 3 de octubre pasado fecha en la que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Rafael Botella y García Lastra, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- La representación procesal de la Asociación para el Desarrollo de la Formación y el Emprendimiento (ADF) formula el presente recurso contencioso-administrativo contra la Orden de 28 de diciembre de 2017 por la que se resuelve la convocatoria de subvenciones para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral para el año 2017.

La pretensión de la actora, expresada en el suplico de la demanda, la hemos dejado transcrita en el antecedente de hecho tercero de la presente sentencia, por lo que, a lo entonces expresado nos remitimos ahora.



SEGUNDO.- Como muy bien nota la recurrente en el escrito de conclusiones, dos son los problemas que se suscitan en este recurso, de un lado la admisibilidad misma del recurso, pues la impugnación del acto recurrido (la Orden de 27 de diciembre de 2017) se fundamenta en la nulidad de un punto de la Orden de 30 de diciembre de 2016, que es la orden de convocatoria, con lo que el recurso se basaría en la impugnación de un acto administrativo firme.

Y en segundo lugar, la propia legalidad de la Orden de 27 de diciembre de 2017, al no haber considerado la validez del certificado EFQM presentado por la recurrente.

Al lado de esto, nos encontramos con que, en el primero de los fundamentos de derecho de la demanda, la recurrente plantea un motivo de nulidad, consistente en la falta de requerimiento de subsanación sobre el certificado EFQM 500 aportado y la falta de valoración del certificado ISO 9001 que se aportó, lo que articula como pretensión subsidiaria en el suplico de la demanda.



TERCERO.- En un adecuado orden lógico procede analizar, en primer término, la cuestión relativa al verdadero carácter de la Orden que es objeto de impugnación, pues de ello dependerá, la respuesta que haya de darse a la cuestión sobre la legalidad de la Orden a la hora de puntuar la certificación aportada, esto es, según la posición que adoptemos, podremos analizar la pretensión principal de la demanda, o, por el contrario habremos de rechazarla liminarmente, al resultar el recurso parcialmente inadmisible.

Como dice el Tribunal Supremo, Sentencia de 28 de mayo de 2014 (RCAS 2310/2011) '... para determinar si estamos ante un acto administrativo o una norma de naturaleza general debemos atender, en primer lugar, al contenido material de la actuación administrativa, de tal forma, que podemos afirmar que nos hallamos ante una norma cuando de él se desprende una ordenación o regulación abstracta destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad indeterminada de casos concretos y, por el contrario, nos hallaremos ante un acto cuando el acto encierra una decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios delimitados total o potencialmente y con unos efectos claramente determinados. El examen de la doctrina jurisprudencial evidencia que notas definidoras de la norma o disposición de carácter general son: pluralidad indefinida de cumplimientos, innovación del ordenamiento y perdurabilidad en el tiempo.' Desde una perspectiva teleológica para calificar como disposición general una actuación administrativa, hemos de comprobar que tenga una finalidad normativa y que se integra en el ordenamiento jurídico, mientras que los actos administrativos, por el contrario, ya tengan por destinatario una persona determinada o una pluralidad indeterminada de personas (acto plúrimo), persiguen siempre una finalidad particularizada y no pasa a formar parte del ordenamiento jurídico.

En las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1999 y 26 de abril de 2006, entre otras, se sostiene: '... Aunque no siempre haya sido fácil la distinción entre normas reglamentarias promulgadas con destino a una pluralidad limitada de sujetos pasivos y actos administrativos singulares con efectos frente a un número indeterminado de sujetos, es pacífica la conclusión de que son claramente diferenciables, tanto por la finalidad de los primeros (están destinados a regular de modo permanente determinadas situaciones o el efecto de ciertos actos, obedeciendo al principio de 'no consunción', mientras que los actos administrativos propiamente dichos se agotan en virtud de su aplicación), como por la circunstancia de que las normas reglamentarias dan lugar a la existencia de derechos y deberes, ya sea de carácter general, ya en relación con una situación concreta...' (...) Siguiendo con el análisis jurisprudencial encontramos la sentencia de la Sección 6ª, de fecha 7 junio 2001, dictada en el recurso de casación núm. 2709/1997 que, en lo que nos interesa, es del siguiente tenor: '... En este momento conviene hacer una primera manifestación y ésta es que la naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativos no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el Reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente, máxime cuando, como acertadamente destaca el señor Abogado del Estado, se admite pacíficamente la figura de los actos administrativo generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos...', afirmación que se completa con la contenida en la sentencia dictada por la misma Sección el 26 de abril de 2006 :'... Concretado así el acuerdo objeto de impugnación, a juicio de la Sala el mismo no merece la calificación de disposición general ya que carece de la condición de estabilidad que, junto con la generalidad y concreción de derechos y obligaciones, constituyen las notas definitorias de las disposiciones generales o normas reglamentarias, frente a los actos administrativos, como pone de relieve la sentencia de esta Sala de 23 de octubre de 2.002 ... ' En este sentido en la sentencia de esta Sección de fecha 25 de febrero de 2015 (RCA 827/2013), expresamos lo siguiente: 'Las Convocatorias de los Concursos y sus Bases no constituye una Disposición General que permita su impugnación indirecta ya que no pasa de ser un acto Administrativo dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentariamente establecidas que al carecer de voluntad de permanencia, no se integra en el Ordenamiento Jurídico'. Expresa más adelante el Tribunal Supremo 'que en consecuencia la cuestión suscitada sin duda es compleja pero una cosa si es clara y es que la convocatoria del concurso y sus bases no constituye una Disposición General que permita su impugnación indirecta ya que no pasa de ser un acto administrativo dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentariamente establecidas que al carecer de voluntad de permanencia, no se integra el Ordenamiento Jurídico'. ( Tribunal Supremo, entre otras Sentencias la de fecha 22 de mayo de 2009 , RJ/2009/6358).

Al respecto debe señalarse que las Disposición de Carácter General vienen integradas por los tres elementos: modo o proceso de elaboración; forma de expresión y contenido (TS 22/11/84) y en lo concerniente al concepto, según reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, '(...) las disposiciones generales son normas de carácter general, que se integran en el ordenamiento jurídico, dirigidas a todos y que a todos vinculan, (TS 19 de mayo 1987 y TS 15 de octubre de 1987) '.

Por su parte la Sentencia del Tribunal Supremos de fecha de 30 de noviembre de 2017, Casación n° 1253/2015, resolutoria del recurso contra la sentencia de esta Sección de fecha 24 de febrero de 2015, que acabamos de citar, expresó que: 'Pero lo relevante es que la cuestión carece ya de trascendencia alguna para el presente recurso de casación, al igual que ocurría en el litigio finalizado con la citada sentencia de esta Sala de 2015. Que unas bases reguladoras de una concesión de subvenciones sean una disposición general o un simple acto administrativo singular, aunque plúrimo, dependerá de su c atenido, es decir, de si tales bases tienen una validez para sucesivas convocatorias y se incorporan al ordenamiento jurídico para un determinado período de tiempo o de forma indefinida o si, por el contrario, son una bases exclusivas para una sola convocatoria y sólo válidas para su aplicación única pero plúrima en dicha ocasión. Precisión esta que no contradice la jurisprudencia de este Tribunal que se cita por la Sala de instancia que se pronuncia sobre el supuesto habitual de convocatorias y bases para una aplicación singular y que habría e considerar actos singulares de aplicación plúrima.' Pues bien, no nos consta que la actora impugnase directamente la Orden de convocatoria de 30 de diciembre de 2016 -si bien es cierto que en esta Sección se han sustanciado dos recursos contra la exigencia de certificaciones EFQM, como en el caso de autos, en concreto la Sentencia de 8 de Febrero de 2018 dictada en el RCA 761/2016 y la Sentencia de 1 de Diciembre de 2017 dictada en el RCA 118/ 2017-, por lo que consideramos que la pretensión principal de la actora debe de ser inadmitida al no haberse recurrido las bases de convocatoria, y encontrarnos ante un acto firme y consentido.



CUARTO.- Señalado esto, hemos de analizar si es posible acceder a las pretensiones b y c del suplico de la demanda, esto es a que se puntúen con cuatro puntos y no con cero los certificados de calidad aportados por la actora EFQM+500 expedidos por la entidad de certificación CDQ.

Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado muy recientemente en la sentencia de 8 de febrero de 2018 (RCA 761/2016) en la que expresamos:

CUARTO. - Este Tribunal ha dictado sentencia en fecha reciente, en concreto, el 1 de diciembre de 2017 , en un recurso planteado, también por la hoy actora, frente a la Orden de 30 de diciembre de 2016 de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad Madrid, por la que se convocaban subvenciones para la financiación para jóvenes inscritos en el Fichero Nacional de Garantía Juvenil conducentes a la obtención del Certificado de Profesionalidad del Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral del año 2017; El recurso se planteaba frente a distintos párrafos de esa orden, que son los mismos e idénticos que los que son objeto de recurso en este proceso.

También en aquel caso, en la bases recurridas se señalaba que la implantación de un sistema modelo de calidad sería un criterio objetivo para la concesión de la subvención, valorable con hasta cuatro puntos (criterio 3 del resuelvo octavo de las bases en la orden a que se refiere la sentencia de 1 de diciembre, y criterio 9 de las bases de la orden que es objeto de este proceso).

Como en dicha sentencia afirmamos: ' ... la Comunidad de Madrid, a la hora de establecer los criterios de selección de los beneficiarios de las ayudas, puede hacer uso de la amplia discrecionalidad u oportunidad sobre la exigencia de la acreditación de sistemas de gestión o calidad, pero siempre sobre bases objetivas y sin cerrar la acreditación a la otorgada por una entidad determinada.

De ahí que la exigencia de los certificados del Sistema de Gestión de Calidad ISO 9001 del Sello de Excelencia Europea del Modelo EFMQ de Excelencia y la Marca de Garantía de Calidad Madrid Excelente, ya sea como requisitos o como criterios de valoración, y al margen de su impacto práctico en el resultado final, es una decisión administrativa legítima...' Centrando la cuestión a resolver en determinar si resulta o no conforme a derecho que se limiten las entidades que pueden acreditar los referidos modelos de calidad a los efectos de ser valorados para la concesión de una determinada subvención, así como la diferente puntuación asignada a cada uno de ellos.

Se considera necesario ampliar el razonamiento expuesto en esta sentencia, antes de hacer referencia a las entidades de acreditación, porque en este proceso se han puesto de manifiesto pruebas que revelan que la cuestión es precisamente la de determinar si la administración puede ceñir su valoración al cumplimiento de determinados modelos de calidad, en perjuicio de otros.

Al respecto, señalar que pueden considerarse oficiales los organismos de acreditación nacional, en relación con la acreditación ISO 9001, en España ENAC, y los organismos de valoración por ellos acreditados; pues su establecimiento se regula por el Reglamento (CE) 765/2008, de la Comunidad Europea. Como igualmente, puede admitirse el carácter oficial de la marca Madrid Excelente, teniendo en cuenta que pertenece a La 'Fundación Madrid por la Excelencia', que es un organismo sin ánimo de lucro de la Comunidad de Madrid, adscrito a la Consejería de Economía y Hacienda, creado con la finalidad principal de promover la calidad y la excelencia en gestión en el tejido empresarial madrileño.

En cuanto al modelo EFQM, es propiedad intelectual de una fundación europea, sin ánimo de lucro. Y si bien no es oficial, en cuanto no pertenece a ninguna institución pública, ni está reglamentada, cuenta con el apoyo de la Comunidad Europea y reconocimiento general, por su propia innovación y valoración, siendo así que incluso la marca Madrid Excelente reconoce haber seguido de alguna forma las pautas del modelo EFQM.

Se justifica así que se prime la acreditación de la calidad por medio de estas marcas y no por otras.

La sentencia continuaba argumentando: por lo que se refiere a que el Sistema de Gestión de la Calidad ISO 9001 sea acreditado mediante certificación expedida por alguna de las entidades acreditadas de la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) hemos de convenir con la sociedad recurrente en que con ello, se dejan fuera las emitidas por los organismos de acreditación de cualquier Estado miembro, vulnerando artículo 11 del Reglamento nº 765/2008 CEE que impone el reconocimiento de la equivalencia de los servicios prestados, por los organismos de acreditación de cualquier Estado miembro, sin que esta omisión pueda entenderse subsanada mediante una labor interpretativa e integradora de las propias Bases recurridas, como argumenta la Administración demanda, por cuanto las bases, para cumplir la exigencia de objetividad que la Ley les impone de ser claras y precisas.

Efectivamente, el art. 11 del Reglamento 765/2008 CEE , establece una presunción de conformidad para organismos nacionales de acreditación, según la cual: 'Artículo 11 Presunción de conformidad para organismos nacionales de acreditación 1. Se considerará que los organismos nacionales de acreditación que demuestren, mediante su pasar con éxito el sistema de evaluación por pares en virtud del artículo 10, su conformidad con los criterios exigidos por la norma armonizada pertinente, cuya referencia se haya publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea, cumplen los requisitos establecidos en el artículo 8.

2. Las autoridades nacionales reconocerán la equivalencia de los servicios prestados por los organismos de acreditación que se hayan sometido con éxito al sistema de evaluación por pares en virtud del artículo 10, y aceptarán de ese modo, sobre la base de la presunción mencionada en el apartado 1, los certificados de acreditación de dichos organismos y las certificaciones emitidas por los organismos de evaluación de la conformidad acreditados por ellos. ' Cabe indicar, no obstante, que la previsión de la Orden parece responder a lo previsto en el artículo 7 del citado Reglamento (CE), que señala que cuando un organismo de evaluación de la conformidad solicite una acreditación, habrá de hacerlo ante el organismo de acreditación del Estado miembro en el que esté establecido, que éste haya recurrido (salvo las excepciones que prevé, que no son el caso): '1. Cuando un organismo de evaluación de la conformidad solicite una acreditación, la presentará al organismo nacional de acreditación del Estado miembro en el que está establecido o al organismo nacional de acreditación al que haya recurrido dicho Estado miembro de conformidad con el artículo 4, apartado 2.

No obstante, un organismo de evaluación de la conformidad puede solicitar la acreditación a un organismo nacional de acreditación distinto de los previstos en el párrafo primero en cualquiera de las siguientes situaciones: a) cuando el Estado miembro en el que está establecido haya decidido no crear un organismo nacional de acreditación y no haya recurrido a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro de conformidad con el artículo 4, apartado 2; b) cuando los organismos nacionales de acreditación mencionados en el párrafo primero no realicen acreditaciones en relación con las actividades de evaluación de la conformidad para las que se solicita la acreditación; c) cuando los organismos nacionales de acreditación mencionados en el párrafo primero no se hayan sometido con éxito a la evaluación por pares prevista en el artículo 10 en lo que respecta a las actividades de evaluación de la conformidad para las que se solicita acreditación.

2. Cuando un organismo nacional de acreditación reciba una solicitud conforme a lo dispuesto en el apartado 1, letras b) o c), informará al organismo nacional de acreditación del Estado miembro en el que esté establecido el organismo de evaluación de la conformidad solicitante. En tales casos, el organismo nacional de acreditación del Estado miembro en el que esté establecido el organismo de evaluación de la conformidad solicitante podrá participar como observador.

3. Un organismo nacional de acreditación podrá solicitar a otro organismo nacional de acreditación que realice parte de la actividad de evaluación. En tal caso, el certificado de acreditación será expedido por el organismo solicitante.' Por tanto, efectivamente, resulta contrario a derecho que no se dé validez las certificaciones emitidas por un organismo de evaluación acreditado por un organismo nacional de acreditación de otro Estado, tal como dispone el artículo 11.2 del Reglamento,; si bien, en lo que hace a la actora, no consta que esté establecida fuera de España por lo que tendría que haber presentado su solicitud de acreditación ante la ENAC, como de hecho, así consta, al tener acreditación de dicho organismo para determinadas actividades.



QUINTO.- En cuanto a la exigencia de que Sello de Excelencia Europea del Modelo EFMQ de Excelencia sea acreditado mediante credencial otorgada por una entidad de certificación reconocida por el Club de Excelencia en Gestión , la sentencia dictada el 1 de diciembre, compartía la fundamentación jurídica de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección 1, de 17 de febrero de 2016 , en la que se consignaba que 'para valorar la legalidad de este requisito subjetivo no es preciso acudir a la Directiva de Servicios, ni a la legislación de contratos, ni a la legislación en materia de competencia, pues no procede forzar analogías cuando existen imperativos lógicos y jurídicos del máximo rango que destierran este parcial criterio y lesivo del principio de igualdad. En efecto, estamos ante un supuesto en que la Administración al ejercer la potestad subvencional dicta un acto administrativo que comporta un coste para las arcas públicas, que persigue una finalidad pública de fomento y que además se ofrece en régimen de concurrencia. Esta triple circunstancia encarecía la motivación del criterio adoptado, cuando es cuestionado por quien tiene un interés legítimo. Sin embargo, la Administración, ni en vía administrativa ni jurisdiccional ha cumplido con esa doble exigencia.

Toda regla que produce un impacto excluyente o limitador del derecho a participar en procedimientos competitivos ha de ser motivada expresa y formalmente. Y ello aunque la exclusión de la convocatoria no sea directamente de los beneficiarios sino de forma indirecta o refleja a las entidades a las que corresponde certificar las condiciones de aquéllos. Para legitimar este efecto excluyente no basta la mera invocación de la discrecionalidad de la Administración como comodín que ampara la arbitrariedad o la decisión infundada. Así, en el presente caso, no se ha vertido en el expediente ni en la contestación a la demanda una justificación expresa y formal que explique la razón de restringir la acreditación y valoración del sistema de calidad respecto de una concreta marca o sello de calidad a que la respectiva credencial esté otorgada exclusivamente por una entidad de certificación reconocida en una entidad privada concreta.

La motivación de tal discriminación ha de ser razonable en el fondo, lo que tampoco se adivina. En este punto, hemos de señalar que el interés objetivo de la Administración es velar por las garantías de los beneficiarios de las subvenciones y que puede exigir como requisito, o valorar como mérito, la posesión de certificaciones de calidad. En otras palabras, lo decisivo es que se certifique o acredite por entidad idónea el cumplimiento de un modelo EFQM, pero no una marca determinada ni cuya titularidad pertenezca a una concreta entidad.' Esta sentencia ha sido seguida por la de 18 de abril de 2017, del TSJ de Extremadura, siendo relevante el motivo de impugnación de la allí actora (IVAC-INSTITUTO DE CERTIFICACIÓN, S.L.) que se expone: 'La parte demandante impugna estas referencias contenidas en el artículo 5 del Decreto y la Orden por limitar el acceso de otras entidades o personas que no pertenecen o están acreditadas por el Club Excelencia en Gestión que es la única organización en España con licencia para ofrecer el porfolio completo de productos y servicios EFQM. El Club Excelencia en Gestión es Primary Partner de la EFQM para España. La EFQM es la propietaria del Modelo EFQM de Excelencia y gestiona los Premios Europeos a la Excelencia. La Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (en inglés, European Foundation for Quality Management, EFQM) es una fundación europea sin ánimo de lucro que tiene por objetivo el incremento de la eficacia y la eficiencia de las organizaciones europeas, reforzando la calidad en todos los aspectos de sus actividades, así como estimulando y asistiendo el desarrollo de la mejora de la calidad.' Pues bien, al hilo de esta declaración, y teniendo en cuenta la prueba desplegada en este proceso, no puede suscribirse aquí lo dicho en la anterior sentencia; por cuanto en estos autos se ha acreditado que la identidad propia del sello EFQM y que las únicas entidades que pueden emitir una certificación del cumplimiento del modelo EFQM en nuestro país, son las entidades acreditadas por el Club de Excelencia en Gestión.

La actora aporta las copias de las marcas registradas por CLUB DE EXCELENCIA GESTIÓN VIA INNOVACIÓN, como titular, de 'COMPROMISO EXCELENCIA EUTROPEA', 'Excelencia Europea 300+', 'Excelencia Europea 400+' y 'Excelencia Europea +500'. Aportando también las marcas por ella registradas: nº 2.533.121 (con un diseño que consiste en la palabra EXCELENCIA, con un reflejo de la propia palaba invertida, y un pie que dice 'según 'MODELO EFQM'; y la marca nº 3.598.742, que reza: 'EXCELENCIA EUROPEA MODELO EFQM '.

Y además, aporta también un documento que es un 'certificado de idoneidad' emitido por ' La asociación EFQM-EXCELENCIA EUROPEA, entidad sin ánimo de lucro radicada en España' , que reconoce ' la idoneidad de IVAC INSTITUTO DE CERTIFICACIÓN S.L. para la actividad de certificación de organizaciones de acuerdo con el modelo EFQM en todo el rango de puntuación' . Documento firmado por 'Dirección Técnica'.

Pero el diseño gráfico de la marca es un mapa del mundo, con el lema: Excellence Forum of Quality Management EFQM Pues bien, este documento revela que esa acreditación (dada por una asociación cuya propia existencia se desconoce), no significa que la actora pueda emitir certificaciones del modelo de calidad europeo EFQM de la European Foundation for Quality Management, que es el modelo de calidad a que se refiere la Comunidad de Madrid, sino de otro modelo de calidad, cuyas iniciales son coincidentes, pero no tiene relación con aquel.

La parte demandada manifestaba en su contestación que el modelo EFQM es propiedad intelectual de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, y de hecho, efectivamente, las siglas responden al nombre de esta fundación en inglés 'European Foundation for Quality Management', y que el único miembro acreditado de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, en España, es el Club de Excelencia en Gestión, que a su vez solo tiene acreditadas a determinadas empresas concretas para poder certificar el cumplimiento del modelo EFQM (AENOR, APPLUS+, Bureau Veritas, Cámara Certifica, LRQA, SGS y TÜVRheinland), entre las que no está la actora.

Y aportaba con la contestación, para justificarlo, un documento expedido por el Club de Excelencia en Gestión, que contenía la misma afirmación y se remitía al contenido de la web oficial de la European Foundation for Quality Management, para acreditar el hecho de ser el único partner en España de la misma.

La actora aportaba también ese documento, por fotocopia, calificándolo de mera publicidad.

Pero, efectivamente, consultada la página web oficial a que en ese documento se hace referencia www.efqm.org, propiedad de la European Foundation for Quality Management, se comprueba que la única que aparece como partner en España de esta Fundación, es Club de Excelencia en Gestión, siendo los partners los que, según esa página, tienen 'the structure, resources and capabilities to deliver EFQM licenced products and services in their local languages', esto es, la estructura, recursos y capacidad para entregar productos con licencia EFQM y proveer servicios en sus respectivos idiomas.

Por tanto, no es que la actora pueda acreditar el sello de excelencia europeo EFQM, sino que puede acreditar la calidad con una marca propia y distinta, que no tiene relación con el sello de excelencia europeo de la European Foundation for Quality Management.

La asociación que respalda la idoneidad de la actora, es, según se deduce del certificado, la asociación EFQM-EXCELENCIA EUROPEA, de la que no se conoce dato alguno.

En España, la única entidad que puede certificar ese modelo europeo concreto exigido por la Comunidad de Madrid, es el Club de Excelencia en Gestión, y las empresas por él reconocidas, entre las que no está la actora.

Pues bien, como se concluyó por esta Sala en la sentencia que acabamos de citar, el Modelo Europeo de Excelencia Empresarial, conocido como Modelo EFQM está patrocinado por la fundación que lleva su nombre Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (European Foundation for Quality Management, EFQM), organización sin ánimo de lucro, creada en 1988 por catorce importantes compañías europeas, con apoyo de la Comisión Europea, con el fin de potenciar la posición competitiva sostenible de las empresas europeas en los mercados mundiales. La Fundación Europea para la Gestión de la calidad tiene la propiedad intelectual del modelo EFQM de Excelencia y gestiona el Premio Europeo de Calidad. La marca EFQM está representada en los distintos países europeos a través de las National Partners Organizations (NPO' S). Y la representación oficial en España la ostenta el Club de Excelencia en Gestión de la Innovación, siendo el único socio en España de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad. Y por tanto, es la única organización reconocida en España para otorgar acreditaciones oficiales. Por ello, siendo ajustada la exigencia de ese certificado, no es posible valorar con cuatro puntos el presentado por la recurrente, toda vez que este no fue emitido por una entidad de certificación reconocida por el Club de Excelencia en Gestión.



QUINTO.- Conexo con lo anterior entendemos también que no puede apreciarse la existencia de una vulneración del principio de confianza legítima por el hecho que en convocatorias anteriores (orden de 13 de octubre de 2015 BOCM 19 de octubre) se admitiesen las certificaciones EFQTM no expedidas por el Club de Excelencia en Gestión de la Innovación.

El principio de la confianza legítima ( Vertrauensschutz), trasplantado al Derecho comunitario, tiene sus orígenes en el Derecho administrativo alemán y de allí pasa al acervo de doctrina del Tribunal de las Comunidades siendo citado explícitamente por primera vez en la Sentencia de 13 de julio de 1965 , y desde ese momento constituye uno de los pilares sobre los que se ha ido construyendo el Derecho Comunitario, habiendo trascendido la aplicación de dicho principio general a nuestro ordenamiento, a través de la elaboración de nuestros Juzgados y Tribunales, de modo tal, que puede sostenerse que el mismo integra un principio general de nuestro derecho, vinculante al amparo del art.1.4 del vigente Código Civil, y desde luego, no solo ya de su carácter informador del Derecho, sino sobre todo como pauta de actuación de los poderes públicos, y, por supuesto como criterio exegético y hermenéutico, estando vinculado el mismo, de modo directo, en nuestro Derecho positivo al principio de seguridad jurídica, consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución, encontrándose el mismo ya formalmente recibido, con carácter positivo en el art. 3.1 de la Ley 30/92 en la redacción que del mismo operó la Ley 4/99.

Así, la Jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sentencias de 22 de marzo y 7 de octubre de 1991, 17 de febrero de 1999, entre otras) ha venido manteniendo la necesidad de amparar la confianza legítima, o fundada esperanza, creada en el ciudadano por la Administración a través de actos externos y concretos de los que pueda colegirse una inequívoca manifestación de voluntad de la misma, consecuencia de la cual es la inducción a realizar determinada conducta, o a esperar que la Administración se pronuncie en determinado sentido. Se quebranta la seguridad jurídica cuando esa confianza inducida es desatendida o cuando la Administración se conduce de manera arbitraria o irrazonable, aportándose de la línea de actuación precedente sin motivo que lo justifique.

Y así, no se produce violación del principio de confianza legítima porque difícilmente pueden apreciarse los necesarios presupuestos para su aplicación en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues como expresamos en las sentencias arriba citadas el cambio del modelo de acreditación era perfectamente legítimo, y, en todo caso, el recurrente no impugnó la orden de convocatoria.



SEXTO.- Finalmente sostiene el actor que hay un quebranto de las garantías procesales, toda vez que se le debía haber permitido, a la luz de los arts. 3 y 53.1.e de la LPA mejorar su solicitud y aportar los certificados ISO 9001 que poseía la actora.

En relación con esta cuestión entendemos que lo que se pretende por la recurrente es la valoración de certificados no aportados en su momento, los cuales estaban en función de la situación del centro de formación respecto de la implantación de un sistema o modelo de calidad. En otras palabras, la recurrente en función del sistema o modelo de calidad elegido marcó la casilla relativa a los discutidos certificados EFQM pero sin referencia a ISO 9001, por lo que no procedía requerimiento de subsanación en el sentido que se pretende.

Tampoco existía impedimento alguno a que se aportara ese último certificado con las solicitudes, siendo así una conducta totalmente imputable al recurrente.

Todo lo anterior nos lleva a desestimar el presente recurso formulado por la representación procesal de la Asociación para el Desarrollo de la Formación y el Emprendimiento (ADF) contra la Orden de 28 de diciembre de 2017 por la que se resuelve la convocatoria de subvenciones para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral para el año 2017.

SEPTIMO.- En relación con las costas, procede condenar a su pago a la parte actora de este recurso en aplicación del artículo 139.1 de la LJCA, según la redacción introducida por Ley 37/2011; si bien, en aplicación de la facultad prevista en el párrafo 4º, se limitan a la suma de dos mil euros (2000).

En su virtud y vistos los preceptos citados y aquellos que fueren de general y per-tinente aplicación, por el poder que el pueblo español y la Constitución y las Leyes nos tienen conferido

Fallo

QUE DEBEMOS DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso formulado por la Procurador de los Tribunales Dª María José Polo García en nombre y en representación de la entidad ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA FORMACIÓN Y EL EMPRENDIMIENTO (ADF) contra la Orden de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda de fecha 28 de diciembre de 2017 por la que se resuelve la convocatoria de subvenciones para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral para el año 2017, resolución que por no ser contraria a Derecho se confirma. Por imperativo legal las costas de esta instancia se imponen al recurrente; si bien se limitan a la suma de dos mil euros.

Notifíquese la presente resolución con la advertencia de que la misma no es firme pudiendo, en su caso, interponerse recurso de casación que habrá de prepararse ante esta misma Sala, previa constitución del depósito de 50 € en la 'Cuenta de Depósitos y Consignaciones' abierta a esta sección, tal y como establece la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial según redacción de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, n° 2582 0000 93 0063 18 (Santander), especificando en el campo observaciones el concepto 'Recurso' 24 Contencioso-Casación 50 Euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, la cuenta es IBAN ES55 / 0049 3659 9200 0500 1274, debiéndose consignar los 16 dígitos de la cuenta expediente y el concepto en el apartado observaciones.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos en nombre de SM. el Rey de España.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella y García Lastra Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo.: María Jesús Vegas Torres Fdo.: María del Pilar García Ruiz PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sección D. Rafael Botella y García Lastra que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública de lo que yo, el Letrado de la Administración de Justicia, doy fe.