Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 500/2020, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 262/2019 de 30 de Junio de 2020

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009730

NIG:28.079.00.3-2019/0005825

Procedimiento Ordinario 262/2019 P - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

SENTENCIA NÚMERO 500/2020

Ilmos. Sres.:

Presidente

Doña Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados

Don Rafael Botella García Lastra

Doña Juana Patricia Rivas Moreno

Doña María Dolores Galindo Gil

Doña María del Pilar García Ruiz

En la Villa de Madrid, a 30 de junio de 2020.

Vistos por la Sala de este Tribunal Superior de Justicia, constituida por los Señores arriba referenciados, los autos del recurso contencioso-administrativo número 262/2019, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales D. Pelayo del Valle Alonso, en nombre y representación de INGLÉS TEACHERS S.L., con N.I.F. B8O478738, contra la orden de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se dispone el reintegro de la subvención concedida a la entidad Inglés Teachers S.L. para la realización de la acción formativa 14/5221. (EXP. FCP/2014/5221).

Habiendo sido parte demandada la Comunidad de Madrid representada por Abogado de sus servicios jurídicos.

Y en atención a los siguientes,

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso se interpuso con fecha D. Pelayo del Valle Alonso, por la representación procesal del recurrente que, tras su admisión a trámite, y teniendo a la vista el expediente remitido por la administración, formalizó la demanda exponiendo los antecedentes de hecho que consideraba relevantes y fundamentos de derecho que estimó aplicables al caso, concluyendo con la súplica de que, en su día y previos los trámites legales, se dictara sentencia por la que declare nula desde el inicio y no conforme a derecho la Orden recurrida, condenando a la demandada a aceptación de la rendición de cuentas de Inglés Teachers, S.L., y con ello declarando la condición liberatoria de pago del cheque entregado a Academia Alcorcón y a la devolución de las cantidades devueltas a la Administración, todo ello con sus correspondientes intereses legales, más las costas del presente procedimiento.

SEGUNDO.-Concedido traslado de la demanda a la parte demandada, para su contestación, lo hizo, alegando, en primer término, inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo al amparo del artículo 69 b) en relación con el artículo 45.2 d) de la L.J.C.A., y en cuanto al fondo, oponiéndose, solicitando la confirmación en todos sus extremos del acto recurrido.

TERCERO.-Por decreto de 26 de julio de 2019 se declaró indeterminada la cuantía del procedimiento.

Por auto de 12 de septiembre de 2019, se acordó haber lugar al recibimiento del pleito a prueba.

Tras dar al recurso el trámite de conclusiones escritas, se declaró el pleito concluso para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 19 de junio de 2020, fecha en que tuvo lugar de forma telemática.

Ha sido ponente la Ilma. Sra. Dña. Juana Patricia Rivas Moreno, que expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de este recurso, la impugnación deducida por Inglés Teachers, S.L. contra la Orden de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se dispone el reintegro de la subvención concedida a dicha entidad para la realización de la acción formativa 14/5221. (exp. fcp/2014/5221).

SEGUNDO.-La recurrente expone en su demanda los siguientes hechos:

Que por Orden de 22 de diciembre de 2014, de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura, se concedió a la actora una subvención de 23.436,00 €, para la realización de la acción formativa núm. 14/5221, denominada 'Creación y mantenimiento de componentes software en sistemas de planificación de recursos empresariales y de gestión de relaciones con clientes'; recibiendo un anticipo de 17.577,00 €, liquidado con fecha 01/06/015.

Que, realizado el trabajo para el que se había otorgado la subvención, INGLÉS TEACHERS, S.L., presentó la documentación justificativa de los gastos junto con la solicitud de liquidación.

Que la liquidación fue resuelta negativamente para la actora, dando lugar al inicio de un procedimiento de reintegro, en el que se formularon alegaciones; no admitiéndose la justificación presentada, en cuanto a lo relativo a la factura núm. NUM000 de Academia Alcorcón, (página núm. 18 del expediente administrativo), que se consideró no subvencionable, por haber sido pagada en fecha posterior en más de tres meses a la fecha de finalización de la acción formativa, en cuya razón, se consideró necesario reclamar la devolución de una parte de la subvención que asciende a 11.077,50 €.

Que, dictada la Orden de reintegro en dicho sentido, la actora realizó el ingreso de la cantidad, para no generar intereses, ni gastos de avales o fianzas durante la sustanciación de este proceso, si bien, está en desacuerdo con la resolución.

Señalaba la parte que el curso 14/5221 tuvo su inicio el 15/09/2015 y finalizó el 30/11/2015. Que para la impartición de los cursos, los formadores podían ser subcontratados con una empresa externa; y la actora contrató para este curso de formación, en concreto a Academia Alcorcón.

Que, acabado el curso, Academia Alcorcón emitió la factura NUM000, que fue abonada por la recurrente por medio de un talón nominativo de fecha 30/12/2015, extendiéndose el correspondiente recibo liberatorio del pago, aun cuando no se hizo efectivo el cheque hasta el 22 de abril de 2016, según certificado de Bankia.

Entiende la parte que 'el gasto recogido en el cheque de que se habla, es subvencionable ya que el pago[debe entenderse el deudor]entrega del cheque para su cobro,[aunque]se ha realizado en fecha de un mes posterior a la finalización del curso el 30/12/2015'.

Cita a su favor sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm 15 de Madrid en el P.O. 64/11, en que se recurrían las resoluciones de la Dirección General del Servicio Regional de Empleo de la CAM de fecha 22 de diciembre de 2010, confirmatorias en reposición de la dictada en relación con un Centro de Formación en el mismo asunto, en la cual se manifiesta que ' La emisión del instrumento mercantil o cambiario utilizado para el pago con fecha anterior a la finalización de aquel plazo, cumple con el requisito de la efectividad en su pago, desde el momento en que de acuerdo con la Ley Cambiaria y del Cheque, resulta pagadero a la vista, careciendo de trascendencia a la hora de regular las relaciones entre la Administración y la persona beneficiaria de la subvención, como así tiene dicho el TSJ, el que el efectivo cobro de aquel instrumento se haya producido en un momento posterior'. Sentencia que fue objeto de recurso de apelación por parte de la Comunidad de Madrid, siendo éste desestimado.

TERCERO.-Efectivamente, la resolución que se impugna señala que, en relación con la factura NUM000 de 30/12/2015 de Academia Alcorcón, el importe no es subvencionable, porque 'el cheque se hace efectivo el 22 de abril de 2016, posterior a la fecha de finalización del periodo de justificación de la subvención (30/02/2016), según el artículo 6.1 de la Orden 2838/2012 de 8 de marzo justificativa de la subvención'.

Razonaba que según artículo 31.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se considera el gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del periodo de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención. Y que el movimiento patrimonial de la cuenta del beneficiario se produce el 22 de abril de 2016, fecha efectiva del pago.

Citando también el informe de la Intervención General de la Comunidad de Madrid, de 5 de agosto de 2009, por el que se resuelve la discrepancia relativa al pago mediante cheque de la inversión subvencionable, que indica que el ingreso de la cantidad adeudada en el patrimonio del acreedor es la que debe ser considerada como fecha de pago.

CUARTO.- La administración demandada, en su contestación, reitera que:

El artículo 31.2 de la LGS establece que, salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación. Significando que la LGS modificó el criterio contenido en el Decreto 2784/1964, de 27 de julio, sobre justificación de las subvenciones, y según el cual, una vez acreditada la realización de la inversión, el pago por el beneficiario a sus proveedores era asunto que quedaba fuera del deber de justificar, aunque no fuera descartable la comprobación de este extremo en el marco de una auditoría financiera.

En conclusión, la actividad subvencionada se considera realizada cuando ha sido pagada.

En tanto en cuanto la actividad subvencionada debe realizarse dentro del período de ejecución, el pago debe realizarse dentro de este período. Esto se anuda con el carácter esencial del plazo en la relación subvencional, que debe ser precisado en las bases reguladoras, y cuyo incumplimiento conlleva la revocación de la subvención concedida.

Por otro lado, destacaba que la Ley 19/1985, de 16 de julio, Cambiaria y del Cheque, configura el cheque como una orden o mandato de pago, incorporada a un título de crédito formal y completo, que permite al librador disponer a favor de una determinada persona o del simple portador del título, de fondos que tenga disponibles en un Banco. Entendiendo que el cheque no constituye el pago en sí mismo, sino que es una orden de pago.

El pago lo realiza el librado atendiendo al mandato del librador, y este pago del cheque extingue cuantos derechos nazcan del título.

Recuerda que según el artículo 1170 del CC ' La entrega de pagarés a la orden, o letras de cambio u otros documentos mercantiles, sólo producirá los efectos del pago cuando hubiesen sido realizados, o cuando por culpa de acreedor se hubiesen perjudicado.'

Que la Orden 2838/2012, de 8 de marzo, por la que se regula la justificación de subvenciones destinadas a la financiación de acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados (BOCM de 10 de abril de 2012), aplicable al caso, dispone en el artículo 9 dispone, en relación con la justificación de los pagos, que '1. El beneficiario de la subvención deberá justificar los pagos de los gastos declarados, en la forma que se especifica a continuación: b) El pago mediante cheque nominativo se acreditará mediante copia del mismo y del extracto bancario acreditativo del cargo.'

Siendo el resultado de lo expuesto que el pago, en este caso, solo se acredita con el extracto bancario de fecha 22 de abril de 2016, fuera pues del plazo de tres meses desde la finalización del curso que recoge el artículo 6.1 de la citada Orden 2838/2012, de 8 de marzo.

Cita a su favor dos sentencias de este TSJ de Madrid, de 15 de julio de 2008 (rec 687/2004) y de 22 de julio de 2009 (rec 801/2007), y sentencia de la AN de 5 de febrero de 2014 (rec 145/2013). Además de otra del TSJ de La Rioja, de 28 de enero de 2016 (rec 156/2015) y del TSJ Madrid de 14 de diciembre de 2017, (rec 2612/2015)

QUINTO.-Ahora bien, la sentencia nº 913/2008 del Tribunal Supremo (recurso nº 352/2006), resuelve un supuesto similar al de autos, analizando además, otra, que trata también un supuesto análogo, señalando:

'Centrado el objeto de debate corresponde examinar si el pagare tiene la entidad de instrumento mercantil que sirve como medio de pago cuando, como es el caso, se entrega por el deudor con fecha 9 de junio y con fecha de vencimiento de 30 de junio y, por tanto, dentro del plazo previsto en las condiciones de la subvención al estar obligado a justificar los gastos y pagos de la inversión antes del 30 de junio de 2004. Y se trata de valorar qué efectos tiene en el subvencionado si el acreedor presenta al cobro dicho pagare en fecha 27 de julio de 2004.

El Tribunal Supremo en la sentencia dictada en fecha 18 de noviembre de 1998 se planteó un problema que presenta analogías con el aquí suscitado, referido precisamente a la prueba del pago exigido en una subvención en un supuesto en el que el mismo se había efectuado mediante un pagaré. Y en dicha sentencia se afirma que:

'....el texto literal del artículo 1.170, párrafo segundo, del Código Civil no otorga valor cancelatorio inmediato a la entrega de letras de cambio, pagarés u otros documentos mercantiles, sino que precisamente, como alegó en su día el Abogado del Estado, subordina los efectos del pago de la deuda para cuya extinción se entregan, a la efectiva realización de los mismos, con la única excepción de que hubiesen resultado perjudicados en sus efectos por culpa del deudor.

Ahora bien: la sociedad recurrente ampara el motivo alegado en tercer lugar, así como el razonamiento relativo al citado en segundo término y recogido en el apartado a) del anterior Fundamento Jurídico, en la violación que supone la sentencia recurrida de la interpretación que la doctrina jurisprudencial ha venido dando a la aplicación de dicho artículo 1.170 cuando, con consentimiento de ambas partes intervinientes, se dota a la entrega de los títulos correspondientes de pleno valor solutorio. O, para expresarlo con los propios términos empleados por dicha jurisprudencia civil, de la distinción entre la entrega de los títulos ' pro solvendo' y 'pro soluto'. La primera de ellas en modo alguno puede considerarse como pago efectivo en tanto que los títulos no hayan llegado a buen fin; la segunda -al amparo de la analógica aplicación de lo preceptuado en el artículo 1.849 del Código Civil - tiene plenos efectos extintivos de la deuda.

En efecto: las Sentencias de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 24 de junio de 1.997 y 28 de enero de 1.998 (por citar las más recientes) afirman taxativamente que la consecuencia impuesta por el párrafo segundo del artículo 1.170 tiene mero carácter dispositivo y no imperativo, de suerte por si, de una manera clara y terminante, acreedor y deudor convienen en otorgar valor plenamente liberatorio a la entrega de títulos valores representativos del importe de la deuda, ningún precepto legal impide dotar de eficacia extintiva de la deuda a la dación en pago de dichos títulos, aún antes de que se hubiese producido el vencimiento de los mismos.

Está plenamente reconocido en este caso que, si bien uno de los proveedores de la entidad actora (D. Lucio ) manifestó más tarde su disconformidad con el hecho de haber recibido un pagaré como cancelación de su crédito, la totalidad de los vendedores de la materia prima otorgaron en su momento valor solutorio a los pagarés recibidos, extendiendo el oportuno finiquito del importe del valor de la mercancía entregada incluso con fecha anterior al 30 de octubre de 1.989, día en que finalizaba el período de entrega de la misma. Y también aparece acreditado (estipulación sexta del Anexo que recoge el contrato-tipo homologado por Orden de 19 de mayo de 1.989 que sirvió de modelo a los concertados por la actora) que el pago del precio de las cantidades monetarias derivadas del presente contrato, aparte de tener que satisfacerse dentro de determinados plazos, podrían efectuarse en metálico, cheque, transferencia o domiciliación bancaria, así como mediante cualquier otra forma legal al uso, siempre que mediase conformidad del vendedor.

En semejantes circunstancias, y conjugando la conformidad prestada en su momento por los vendedores al pago solutorio efectuado mediante pagarés que resultaron hechos efectivos normalmente, con la única excepción citada, no puede prevalecer la interpretación excesivamente rígida que deniega la totalidad de la ayuda económica solicitada por estimar incumplida la obligación de abonar el importe de la mercancía adquirida dentro de los límites temporales fijados. La apreciación conjunta de la libre aceptación 'pro soluto' de dichos instrumentos cambiarios, junto con la posibilidad otorgada por la Orden Ministerial reguladora del contrato-tipo en cuanto al modo de satisfacer el precio, y la posibilidad legal de limitarse a minorar la ayuda solicitada en casos de incumplimiento que no revistan extrema gravedad, conducen a la estimación de los motivos de casación segundo y tercero en los términos, y con el alcance, que ha quedado razonado'.

En el caso examinado el pagare se entrega con fecha de vencimiento dentro del plazo fijado en las condiciones de la orden de concesión de la subvención y aunque es cierto que se presenta por el acreedor al pago con posterioridad a la fecha de vencimiento ello no puede perjudicar al deudor cuando ambas partes habían convenido el pagare como medio de pago y no únicamente en relación con la factura en cuestión debatida sino para el pago de otras facturas como así consta en el expediente administrativo. Además, no puede desconocerse que el retraso en la presentación al cobro del pagare no se ha acreditado que se debiera a causas imputables al deudor por lo que hay que considerar que el pagaré se entregó con la finalidad de extinguir la deuda. Por tanto, en este caso y dado que la orden que convoca la subvención concreta que se examina no excluye expresamente el pagare como medio de pago y dado que en el caso concreto el pagaré se ha entregado como dación en pago con efecto solutorio de la deuda procede la estimación del recurso ya que desde que se entrega el pagare se extinguió la deuda siendo indiferente lo que ocurrió después, como es el eventual retraso del acreedor en proceder a su cobro pues ello no puede perjudicar al deudor cuando dicha conducta no le es imputable. En el caso presente debe entenderse que el pagare se entregaba con efecto solutorio de la deuda pues con la misma empresa y para el mismo trabajo la actora abona en tres plazos el producto o servicio prestado y siempre con pagares.

Por tanto, habiéndose acreditado que la actora ha justificado el pago del material que constituía el objeto de la inversión subvencionada en el plazo fijado en las condiciones fijadas en la orden de concesión de la subvención debemos estimar las alegaciones de la actora y por ello estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.'

Tesis esta aceptada por esta Sección en sentencia de 17 de octubre de 2017.

SEXTO.-Pues bien, efectivamente, el Código Civil establece en el art. 1170 que: ' La entrega de pagarés a la orden, o letras de cambio u otros documentos mercantiles, sólo producirá los efectos del pago cuando hubiesen sido realizados, o cuando por culpa del acreedor se hubiesen perjudicado.'

Pero ésta previsión, debe considerarse ceñida a los sujetos que intervienen directamente en la obligación a que se refiere, esto es, entre el acreedor y el deudor; de forma que los efectos del pago, que liberan al deudor, frente al acreedor, solo puedan considerarse definitivos cuando los títulos entregados llegan a ser realizados (o hubieran quedado perjudicados por culpa del acreedor).

No obstante, la entrega del pagaré, letra de cambio o documento mercantil, para pago, produce otros efectos.

Y es que, aceptada su entrega por el acreedor, la acción derivada de la obligación queda materializada en el título; de ahí que si éste se perjudica por culpa del acreedor, el pago se entienda realizado.

Por otra parte, mientras el título esté en poder del acreedor que lo ha aceptado, y pueda ser realizado, la obligación del deudor queda sustituida por la que éste representa; de forma que, si no extinguida, tampoco puede considerarse exigible en sus propios términos. Esto es, el acreedor no puede dirigirse contra el deudor, al margen del título (si éste no está perjudicado, y tampoco si lo está por su culpa), para reclamar el cumplimiento de la obligación.

SÉPTIMO.-En el supuesto de autos, se trata de determinar si el pago se ha realizado dentro de un plazo determinado, a efectos de comprobar la inversión subvencionable.

Y es verdad que la Orden de la subvención no solo se refiere al pago, sino al pago efectivo.

Señalando la Orden 28/38/2012, en el art. 9, en relación con la justificación del pago, que:

'Artículo 9.- Justificación de los pagos

1. El beneficiario de la subvención deberá justificar los pagos de los gastos declarados, en la forma que se especifica a continuación:

a) El pago en efectivo se acreditará mediante recibo y documento contable. El recibo deberá ser firmado y sellado por el proveedor estando suficientemente identificada la empresa que recibe el importe y en el que consten número y fecha de emisión de los documentos de gasto que se saldan. En el documento contable se deberá poder identificar de forma unívoca el asiento contable correspondiente a los gastos pagados en metálico. En el supuesto de que el pago se acredite mediante recibí consignado en el mismo documento que soporta el gasto, este deberá contener firma y sello del proveedor y sello de pagado.

En ningún caso se aceptarán pagos en efectivo para los costes de docencia y personal. Tampoco se admitirán pagos en metálico por importe superior a 2.000 euros.

b) El pago mediante cheque nominativo se acreditará mediante copia del mismo y del extracto bancario acreditativo del cargo.

c) El pago mediante pagarés, letras de cambio o similares se acreditará mediante copia del documento que corresponda y del extracto bancario acreditativo del cargo.

d) El pago mediante transferencia bancaria o ingresos en cuenta se acreditará mediante la orden de transferencia con ordenante y beneficiario claramente identificados y sello de compensación de la entidad financiera o, en su defecto, copia del extracto bancario acreditativo del cargo.

e) El pago mediante domiciliación bancaria se acreditará mediante copia del adeudo en cuenta acreditativo de los documentos de gasto que se saldan.

2. Los justificantes de pagos de nóminas y facturas deben presentarse por la totalidad de su importe, con independencia de que se impute en su totalidad o en parte a la acción formativa.'

Pero tampoco puede desconocerse la efectividad del pago que resulta de haberse entregado y recíprocamente aceptado por el acreedorun título válido, que era pagadero a la vista, con independencia incluso de la fecha que figuraba en el mismo, pero, en cualquier caso, válido, dentro del plazo exigido por la convocatoria; constando el recibí de la acreedora, firmado el 30 de diciembre de 2015, en que reconoce haber recibido de la recurrente, en pago de la factura adeudada, el talón de Bankia, de fecha 30 de diciembre de 2015, y nada que le impidiera hacerlo efectivo.

La fecha del recibí ha de considerarse en ese caso como fecha de pago, porque, como sea dicho, el título entregado no objetaba su presentación al cobro dentro del plazo exigido por la subvención, que eran los tres meses siguientes, y su pago no fue rechazado; abonándose finalmente, según se comprobó por la Administración, el 22 de abril del año siguiente.

No consta que la presentación tardía al cobro pueda imputarse a la actora. No constando tampoco que no cumpliera, entretanto, con su obligación de mantener la disponibilidad patrimonial necesaria para hacer frente al título entregado, y reservarla al efecto.

OCTAVO.-Procede por tanto declarar la nulidad de las resoluciones impugnadas que acuerdan y confirman la minoración de la cuantía de la subvención concedida inicialmente al recurrente, condenando a la administración al abono al actor de la cantidad en que ésta fue minorada. Y la estimación del recurso.

NOVENO.-Considerando que existen suficientes dudas de hecho y de derecho en la cuestión planteada a esta Sala, de conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se considera procedente no hacer expresa imposición al pago de las costas del procedimiento.

VISTOS.- Los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos ESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales D. Pelayo del Valle Alonso, en nombre y representación de Teachers, S.L., contra la Orden de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se dispone el reintegro de la subvención concedida a la entidad INGLÉS TEACHERS S.L. para la realización de la acción formativa 14/5221. (exp. fcp/2014/5221), anulando los actos impugnados, declarando la condición liberatoria de pago del cheque entregado a Academia Alcorcón, condenando la administración a la devolución de las cantidades reintegradas por dicho concepto, correspondientes a la subvención. Sin hacer expresa imposición al pago de las costas.

Notifíquese esta resolución conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma cabe recurso de casación en los términos del artículo 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, según la redacción introducida por la disposición final tercera de la L.O. 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la L.O. 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella y García-Lastra

Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo.: María Dolores Galindo Gil

Fdo.: María del Pilar García Ruiz