Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 507/2019, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 871/2018 de 18 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N.º 871/2018

DE Procedimiento ordinario

SENTENCIA NÚMERO 507/2019

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS ANGEL GARRIDO BENGOECHEA

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ ANTONIO GONZÁLEZ SAIZ

Dª. TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO

En Bilbao, a dieciocho de noviembre de dos mil diecinueve.

La Seccion 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 871/2018 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna: acuerdo de la Dirección General de Policía, de veinte de agosto de 2018, a través del cual se le desestimó su solicitud de reconocimiento del derecho a percibir la diferencia entre el componente singular del complemento específico correspondiente al puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo unidad subsuelo, que habría ocupado en la comisaría provincial de Vitoria ¿ Gasteiz, y el que percibirían los funcionarios que ocupan ese puesto en la Jefatura Superior de Policía de Madrid.

Son partes en dicho recurso:

-DEMANDANTE: D. Laureano, actuando en su propio nombre y derecho.

-DEMANDADA: MINISTERIO DEL INTERIOR-DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA, representado y dirigido por el ABOGADO DEL ESTADO.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.

Antecedentes

PRIMERO.-El veintinueve de octubre de 2018, don Laureano, actuando en su propio nombre y derecho, presentó escrito de interposición de recurso contencioso - administrativo contra el acuerdo, de veinte de agosto del año pasado, de la Dirección General de Policía, desestimatorio de la solicitud de reconocimiento del derecho a percibir el componente singular del complemento específico correspondiente al puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo unidad subsuelo, que ha ocupado el interesado en la comisaría provincial de Vitoria ¿ Gasteiz, en la misma cuantía asignada a funcionarios adscritos al mismo puesto de trabajo en las jefaturas superiores de policía de Madrid o de Cataluña, entre el ocho de mayo de 2014 y el ocho de mayo de 2018.

Al día siguiente, el señor letrado de la administración de justicia dictó decreto de admisión del recurso. Simultáneamente, se requirió al Ministerio del Interior para que remitiera el correspondiente expediente administrativo.

SEGUNDO.-Recibido el expediente, el señor letrado de la administración de justicia dictó, el veintitrés de enero del corriente, diligencia a través de la cual se daba traslado a la parte actora para que presentara su escrito de demanda. Don Laureano, actuando en su propio nombre y derecho, dio cumplimiento a este trámite por medio de escrito presentado el doce de febrero de 2019. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia que declarase la disconformidad a derecho de la resolución recurrida, dejándola sin efecto; y reconociese el derecho al abono del componente singular del complemento específico en la misma cantidad recibida por los funcionarios que desempeñan el puesto de jefe de subgrupo unidad de subsuelo de Madrid, Barcelona y País Vasco, abarcando a todos los años anteriores no afectados por el instituto de la prescripción.

TERCERO.-A la vista de lo anterior, el señor letrado de la administración de justicia dictó, al día siguiente, diligencia mediante la cual se tenía por formalizada la demanda. La Administración General del Estado presentó, el trece de marzo del presente, escrito de contestación a la demanda. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia que desestimara el recurso y declarara la conformidad a derecho de la resolución impugnada.

CUARTO.-El once de abril de 2019, el señor letrado de la administración de justicia dictó decreto a través del cual se fijaba la cuantía del pleito en 265,44 euros.

QUINTO.-El veintiséis de junio del corriente, fue dictado auto mediante el cual se acordaba la apertura de período probatorio. Simultáneamente, se declaraba pertinente y se admitía la documental propuesta por la parte actora.

SEXTO.-Dado que ninguna de las partes había solicitado la presentación de conclusiones ni la celebración de vista, el señor letrado de la administración de justicia dictó, el veinticuatro de octubre del corriente, diligencia mediante la cual se declaraba concluso el pleito.

Para la votación y fallo del asunto, se señaló el doce de noviembre del corriente; fecha en la que se practicó la diligencia. Seguidamente, quedaron los autos vistos para dictar sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE.

El recurrente se alza contra el acuerdo de la Dirección General de Policía, de veinte de agosto de 2018, a través del cual se le desestimó su solicitud de reconocimiento del derecho a percibir la diferencia entre el componente singular del complemento específico correspondiente al puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo unidad subsuelo, que habría ocupado en la comisaría provincial de Vitoria ¿ Gasteiz, y el que percibirían los funcionarios que ocupan ese puesto en la Jefatura Superior de Policía de Madrid.

En concreto, don Laureano explica que ocupa el puesto de jefe subgrupo operativo unidad subsuelo en la jefatura superior de policía del País Vasco desde 2014 hasta la actualidad. El componente singular del complemento específico que tiene asignado este puesto ascendería a 3.329,88 euros. Sin embargo, este mismo puesto en Madrid tendría asignado un complemento de 3.396,24 euros anuales.

A partir de esos datos, la demanda considera que se habría vulnerado el principio de igualdad, dado que situaciones idénticas exigirían el mismo tratamiento. Para sostener su postura, el recurrente hace referencia a sentencias de esta sala que se hubieran pronunciado en el sentido solicitado por el actor. Para concluir, niega que la administración haya ofrecido razones objetivas que justifiquen la diferencia de trato aplicada a los mismos puestos de trabajo en diferentes jefaturas superiores de policía.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA.

La letrada sustituta del abogado del estado se opone a la pretensión planteada por don Laureano.

Explica que las retribuciones complementarias del personal del Cuerpo Nacional de Policía se regían por lo previsto en el artículo 4 del Real Decreto 311/1988, de treinta de marzo, de retribuciones de las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado. Ello fue así hasta la aprobación del Real Decreto 950/2005, de veintinueve de julio. En él se establece que el complemento específico remunera el riesgo, dedicación y demás peculiaridades que implica la función policial, así como las condiciones especiales de algunos puestos de trabajo. El componente singular del complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo. El órgano competente para la determinación de su cuantía sería la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones. Por otro lado, las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado se definirían como el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios. Igualmente, se precisarían los requisitos para el desempeño de cada puesto.

De todo ello, el abogado del estado extrae la conclusión de que cada uno de los puestos de trabajo de la Dirección General de Policía tiene unas características específicas, con independencia de la denominación que se le asigne. Esta denominación puede ser coincidente con la de otra unidad. Ahora bien, ello no querría decir que las cuantías económicas asignadas en los conceptos discutidos deban ser idénticas. Y correspondería al demandante acreditar la identidad de las funciones realizadas en relación a los puestos de trabajo con los que se compara. Sin embargo, no existiría identidad entre las plantillas de la jefatura superior de policía del País Vasco y las aludidas en la demanda. A este respecto, destaca que en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco actúa la policía autonómica. Ello supondría un elemento diferenciador esencial.

Por otro lado, la administración niega que haya vulnerado el principio de igualdad o que haya actuado con discrecionalidad. El motivo estaría en que el diferente tratamiento económico tendría su origen en unas causas objetivas. Destaca que la igualdad de trato exige que se den circunstancias iguales. Sin embargo, esto no sucedería en el caso que nos ocupa. De tal modo que no podría aplicarse un trato igual dado que, de hacerse así, se estaría incurriendo en discrecionalidad.

A mayor abundamiento, considera que es el actor quien debería acreditar que las funciones de los puestos en liza serían las mismas; cosa que no habría hecho. La administración razona que no es la denominación la que determina el puesto, sino la especial dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad o penosidad. Por ello, sería preciso tener en cuenta la realidad subyacente. En concreto, se refiere a aspectos tales como la potenciación de las plantillas por el crecimiento de la población, conflictividad social, necesidad de despliegue en las capitales de provincia y en las ciudades con mayor importancia demográfica y socioeconómica, asimetría organizativa adaptada a las necesidades específicas, de acuerdo con la realidad territorial, sociológica y de criminalidad sobre la que se proyecta el trabajo policial.

Por lo demás, explica que la normativa presupuestaria habría acogido los argumentos esgrimidos por esa parte.

También hace referencia el escrito de contestación a la demanda al hecho de que el interesado, al estar destinado en el País Vasco, percibe, en concepto de complemento específico, una cuantía adicional.

Para concluir, señala que lo reclamado por don Laureano estaría parcialmente afectado por el instituto de la prescripción.

TERCERO.-En el caso que ahora nos ocupa, la propia resolución reconoce que don Laureano ocupa el puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo unidad subsuelo en la jefatura superior de policía del País Vasco desde hace más de cuatro años. No cabe duda de que el complemento específico singular de este puesto es de 3.329,88 euros anuales. Así aparece en el catálogo de puestos de trabajo obrante al folio 34 de las actuaciones. Igualmente, ha quedado probado que este puesto, en la jefatura superior de policía de Madrid, tiene asignado un complemento específico singular de 3.396,24 euros al año (folio 35 de las actuaciones).

Pues bien, lo cierto es que la cuestión planteada en este recurso contencioso ¿ administrativo ya ha sido resuelta por esta sala en numerosas ocasiones. En concreto, en la sentencia de esta sección 435/2016, de diez de octubre (recurso: 562/2015; ponente: María del Mar Díaz Pérez) decíamos lo siguiente:

'La cuestión de fondo, ha sido examinada, como se alega en la propia demanda, en otras ocasiones por esta Sala, así en las Sentencias nº 668/12, 7 de diciembre de 2012, rec. 887/11, nº 211/12, 22 de marzo 2012, rec. 253/10, nº 130/12 de 29 de febrero de 2012 rec. 315/10, nº 48/12 de 27 de enero de 2012 rec. 116/10, nº 185/12 de 14 de marzo de 2012, nº 355/10, en esta última la Sala señalaba:

'SEGUNDO.- Lo que el recurrente plantea es un juicio de igualdad, afirmando que los sucesivos puestos de trabajo desempeñados desde el 25 de octubre de 2005 hasta la fecha de solicitud el 11 de diciembre de 2009 en la jefatura Superior de Policía del País Vasco ¿ Vitoria, tienen asignadas retribuciones complementarias por los conceptos de complemento de destino y específico singular inferiores a los puestos idénticos de las Jefaturas Superiores de policía de Madrid o Barcelona y de Zaragoza o Valencia, pese a la sustancial identidad de los puestos.

La STC 59/2008, de 14 de mayo (FJ5) recuerda la doctrina de Máximo intérprete de la Constitución sobre el significado y alcance del derecho a la igualdad reconocido por el art. 14 CE:

'De acuerdo con nuestra doctrina sobre el art. 14 CE, sintetizada en la STC 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4, y recogida posteriormente, entre otras muchas, en las SSTC 39/2002, de 14 de febrero, FJ 4; 214/2006, de 3 de julio, FJ 2; 3/2007, de 15 de enero, FJ 2, y 233/2007, de 5 de noviembre, FJ 5, dicho precepto constitucional acoge dos contenidos diferenciados: el principio de igualdad y las prohibiciones de discriminación. Así, cabe contemplar 'en su primer inciso una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencia son resulten, en todo caso, desproporcionadas' ( STC 200/2001, FJ 4). En palabras conclusivas de la STC 222/1992, de 11 de diciembre, 'los condicionamientos y límites que, en virtud del principio de igualdad, pesan sobre el legislador se cifran en una triple exigencia, pues las diferenciaciones normativas habrán de mostrar, en primer lugar, un fin discernible y legítimo, tendrán que articularse, además, en términos no inconsistentes con tal finalidad y deberán, por último, no incurrir en desproporciones manifiestas a la hora de atribuir a los diferentes grupos y categorías derechos, obligaciones o cualesquiera otras situaciones jurídicas subjetivas' (FJ 6; también SSTC 155/1998, de 13 de julio, FJ 3; 180/2001, de 17 de septiembre, FJ 3).'

Si el derecho a la igualdad exige que supuestos de hecho iguales sean tratados con idénticas consecuencias jurídicas, resulta esencial la idoneidad del término de comparación, y en este punto es preciso tener presente que en el ámbito de la potestad de autoorganización de las administraciones públicas, de la que es ejercicio característico las relaciones de puestos de trabajo, la cláusula de igualdad del art. 14 CE no comporta, en principio la exigencia de una igualdad de las distintas estructuras, toda vez que la Administración goza de un amplio margen de configuración de las mismas en orden a la satisfacción del interés general.

Así lo expresa la doctrina del TC de la que da cuenta el auto 185/199, de 14 de julio: 'desde la STC 7/1984 este Tribunal ha venido sosteniendo que la igualdad o desigualdad entre estructuras, como las situaciones funcionariales, que son ¿ prescindiendo de su sustrato sociológico real- creación del Derecho, es resultado de la definición que este haga de ellas; esto es, de su configuración jurídica, que puede quedar delimitada por la presencia de muy diversos factores', de suerte que 'al amparo del principio de igualdad no es lícito tratar de asimilar situaciones que en origen no han sido equiparadas por las normas jurídicas que las crean', pues 'la discriminación, de existir, únicamente derivará de la aplicación por la Administración de criterios de diferenciación no objetivos ni generales' ( STC 9/1995, 96/1997).

Pues bien, si el recurrente afirma que concurre una sustancial identidad entre los puestos desempeñados en el periodo comprendido entre el 25 de octubre de 2005 y el 11 de diciembre de 2009, y los puestos con idéntica denominación de Jefaturas Superiores de Policía de Madrid o Barcelona y de Valencia o Zaragoza, corresponde a la Administración, dada la facilidad de la prueba, acreditar las diferencias que concurren y que justifican un tratamiento retributivo diferenciado, y ello porque dicha justificación debe estar en la documentación que integra el expediente de la relación de puestos de trabajo, puesto que la asignación de distintas retribuciones debe estar debidamente justificada, por exigencias del principio de igualdad.

No basta a tales efectos con la respuesta que da la resolución recurrida a la que se remite la contestación a la demanda de que cada uno de los puestos de la Dirección General de la Policía conlleva unas características específicas y determinadas distintas con independencia de la denominación que tengan, y que denominación no hace al puesto, y que el actor ha percibido las retribuciones que tiene asignadas su puesto en la relación de puestos de trabajo. Es preciso que la Administración ofrezca las razones objetivas de la diferencia de trato que se correspondan con la distinta naturaleza de los puestos comparados.

(¿)

TERCERO.- La Sala, al menos desde la sentencia de 15 de octubre de 2008 dictada en el recurso nº 1836/2005, en sucesivos pronunciamientos, así las sentencias de 29 de febrero y 3 de marzo de 2012 dictadas en los recursos nº 315/2010 y 135/2010, ha analizado planteamientos semejantes al efectuado en el presente recurso por el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, planteamientos que básicamente lo que denuncian es que puestos con idéntica denominación, requisitos de desempeño, funciones y responsabilidades tienen asignadas retribuciones complementarias por los conceptos de complemento de destino y componente singular del complemento específico diferentes, y ello exclusivamente por la razón de que la relación de puestos de trabajo así lo contempla, pero sin que dicha relación de puestos de trabajo se sustente en un análisis funcional de cada uno de los puestos soportado documentalmente, que conforme a criterios objetivos y debidamente explicados y motivados conduzca a la conclusión de que en efecto se trata de puestos diferentes, y resulta conforme al principio de igualdad la asignación de distintas retribuciones.

Nada de esto ha quedado acreditado por la Administración, que en esencia, sostiene que todos los puestos son diferentes, y que es la relación de puestos de trabajo el instrumento que los configura, y los valora en función de sus circunstancias asignándoles las retribuciones que les corresponden, sin que ello se sustente en documentación objetiva alguna, puesto que ni existen monografías de los puestos ni criterios públicos y objetivos, como una manual de valoración de puestos o instrumento semejante.

La Sala no puede aceptar dicho planteamiento puesto que, de hacerlo, estaría privando al recurrente de la debida tutela judicial efectiva, en la medida en que la asignación de los complementos por las relaciones de puestos de trabajo pasaría a ser una cuestión exenta de cualquier control jurisdiccional, fundada en la premisa de la invocada asimetría de las estructuras y en la singularidad de cada unidad o puesto de trabajo, que excluiría por definición cualquier elemento de comparación o de homogenización.

Ello no es así. Como hemos dicho, las relaciones de puestos de trabajo son instrumentos técnicos de racionalización de las necesidades de personal, en cuya elaboración la Administración está asistida de un amplio margen de discrecionalidad. Se trata de una característica función de autoorganización, correspondiendo a la Administración la identificación de las necesidades de satisfacer y de la forma de hacerlo mediante la configuración de cada uno de los puestos de trabajo. Pero es sabido que lo que diferencia la discrecionalidad de la arbitrariedad es precisamente la motivación del acto discrecional, motivación que deja patente la congruencia de la solución adoptada con los condicionantes y la finalidad perseguida.

Por lo demás, las Administraciones periféricas desarrollan idénticas funciones en distintos ámbitos territoriales, y lo hacen mediante un personal que es reclutado con idénticos procedimientos selectivos que lo aglutina por la identidad de los requisitos exigidos para el desempeño de las funciones que les están atribuidas. Existe además una homogeneidad de las estructuras y de las funciones que tienen asignadas, todo lo cual constituyen elementos suficientes para fundar un juicio de igualdad como el propuesto por el recurrente.

Llegados a este punto, debemos estimar el recurso, toda vez que invocada por el recurrente la sustancial identidad de los puestos comparados, la Administración no ha aportado ni una argumentación convincente de las razones objetivas de la diferencia de trato, ni mucho menos acredita la inidoneidad de los puestos comparados.''

En este mismo sentido, encontramos, entre otras, las sentencias de esta sala, 517/2016, de veintinueve de noviembre, de la sección 2ª (recurso: 154/2016; ponente: Ángel Ruiz Ruiz); 341/2016, de veintiuno de julio, de la sección 1ª (recurso: 320/2015; ponente: Margarita Díaz Pérez); 296/2016, de veintidós de junio, de esta sección (recurso: 678/2015; ponente: Luis Ángel Garrido Bengoechea); y 348/2014, de cuatro de junio, de esta sección (recurso: 803/2012; ponente: Marta Rosa López Velasco).

Pues bien, la doctrina expuesta es perfectamente aplicable al caso que ahora nos ocupa. En efecto, el recurrente ha acreditado que, desde el año 2009, viene desempeñando el puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo unidad subsuelo en la jefatura superior de policía del País Vasco. Igualmente, ha demostrado que ese puesto, en la jefatura superior de policía de Madrid, tiene reconocido un complemento específico singular superior al que el interesada viene percibiendo en el puesto que ocupa. Aportados estos datos y en atención a la mayor facilidad probatoria, correspondía a la administración explicar el porqué de dicha diferencia retributiva. Sin embargo, esta, en su contestación a la demanda, se ha limitado a realizar afirmaciones genéricas a propósito de que la diferencia de trato está justificada cuando concurren circunstancias objetivas, tales como el aumento de la población o de la criminalidad. Ahora bien, en ningún caso ha aportado datos que corroboren que esa diferencia retributiva está justificada. Por lo tanto, hemos de estimar el recurso contencioso ¿ administrativo planteado por don Laureano y, en consecuencia, reconocer su derecho a percibir el concepto retributivo de complemento específico singular en el mismo importe percibido por los funcionarios que desempeñan el puesto de trabajo de jefe de subgrupo operativo de la unidad subsuelo en la jefatura superior de policía de Madrid, en las cantidades no afectadas por el instituto de la prescripción.

CUARTO.- COSTAS.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de trece de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso ¿ Administrativa y dado que se está produciendo una estimación total de la demanda y que no concurre ninguna circunstancia que justifique otra cosa, procede imponer las costas causadas en la tramitación del procedimiento a la administración demandada.

Fallo

Estimando íntegramente el recurso contencioso ¿ administrativo interpuesto por don Laureano, actuando en su propio nombre y derecho, contra el acuerdo de veinte de agosto de 2018 de la Dirección General de Policía:

1º) Declaramos la no conformidad a derecho y, consecuentemente, anulamos el acto impugnado.

2º) Declaramos el derecho del recurrente a percibir el complemento específico en su componente singular en el mismo importe percibido por los funcionarios que desempeñan el puesto de trabajo de jefe de subgrupo unidad de subsuelo en la jefatura superior de policía de Madrid.

3º) Condenamos a la administración a abonar a don Laureano las diferencias existentes por el concepto de complemento específico en su componente singular entre el puesto de trabajo de jefe de subgrupo unidad de subsuelo en la jefatura superior de policía de Madrid y el puesto de trabajo de jefe de subgrupo unidad de subsuelo en la jefatura superior de policía del País Vasco, en cuanto a las cuantías que no se hallen prescritas, esto es, las devengadas en los cuatro años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la instancia inicial (el doce de junio de 2018), con sus intereses legales desde la fecha de la reclamación en vía administrativa.

4º) Imponemos las costas causadas en la tramitación del presente recurso a la administración demandada.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS( artículo 89.1 LJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE n.º 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 0871 18, un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.