Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 508/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 515/2014 de 07 de Marzo de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 508/2016

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

RECURSO Nº 515/14

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

Dª. MARIA DEL ROSARIO CARDENAL GOMEZ

MAGISTRADOS

D. SANTIAGO CRUZ GOMEZ

D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA

Sección funcional 3ª

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En la Ciudad de Málaga, a siete de marzo de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, el Recurso Contencioso-Administrativo número 515/14, sostenido por el Letrado Consistorial Sra. Fernández Lomaña, en nombre y representación de AYUNTAMIENTO DE COIN contra la orden de la Consejería de educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía de fecha 26 de diciembre de 2013 por la que se desestima el recurso de reposición planteado frente a la orden de fecha 4 de diciembre de 2012 , en la que figura como parte demandada CONSEJERIA DE EDUCACION CULTURA Y DEPORTE DE LA JUNTAS DE ANDALUCIA, asistida y representada por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía, se procede a dictar la presente resolución.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Coín se interpuso recurso contencioso administrativo por medio de escrito de fecha 10 de marzo de 2014 contra la orden de la Consejería de educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía de fecha 26 de diciembre de 2013 por la que se desestima el recurso de reposición planteado frente a la orden de fecha 4 de diciembre de 2012

El anterior recurso se tuvo por interpuesto ante esta Sala por medio de decreto de fecha 22 de octubre de 2014, luego que remitidas las actuaciones por la Sala de lo Contencioso Administrativo de este Tribunal Superior con sede en Sevilla en aplicación de las normas de reparto predeterminadas. Se le concedió el trámite del procedimiento ordinario y se reclamó el expediente administrativo, ordenando la notificación a todos los interesados en el mismo.

Recibido el expediente se confirió traslado a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de fecha 6 de mayo de 2015, en el que se interesaba en síntesis, se estimara la demanda y se anularan las resoluciones impugnadas.

SEGUNDO.-Se confirió traslado de la demanda por el término legal a las partes demandadas.

Por medio de escrito de fecha 23 de junio de 2015 el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de CONSEJERIA DE EDUCACION CULTURA Y DEPORTE DE LA JUNTA DE ANDALUCIA compareció y contestó a la demanda en la que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró de aplicación al caso concluyó suplicando la admisión del escrito presentado y de la documental acompañada y que previos los tramites legales se dictase sentencia por la que se desestimase la pretensión de la actora.

TERCERO.-Mediante decreto de 29 de junio de 2015 se acordó fijar la cuantía del recurso en 259.186 euros. Se dio traslado a las partes para que formularan conclusiones sucintas y evacuado el anterior trámite se señaló seguidamente día para votación y fallo por medio de providencia de fecha 25 de febrero de 2016.

CUARTO.-En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de general y pertinente aplicación.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso la orden de la Consejería de educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía de fecha 26 de diciembre de 2013 por la que se desestima el recurso de reposición planteado frente a la orden de fecha 4 de diciembre de 2012 por la que se ordena el reintegro de la subvención otorgada al Ayuntamiento de Coín por importe de 259.186,47 euros destinados a financiar la erección de un teatro en el municipio de Coín, más los intereses generados por la mora, consecuencia de la falta de justificación de la realización de la inversión en el plazo previsto para ello.

La Administración Local recurrente expone como motivos de impugnación de la resolución de reintegro que se ha incurrido en un retraso en la justificación de la inversión, no obstante lo cual la solución adoptada por la Administración autonómica peca de rigorista, puesto que se han realizado efectivamente las inversiones comprometidas mediante la realización incompleta de las obras del teatro municipal. Se han logrado justificar inversiones por importe de 213.175,49 euros relativas a 4 certificaciones de obra, solo quedaría pendiente de justificar la inversión de 43.010,98 euros a los que a lo sumo debería referirse el deber de reintegro. Invoca la aplicación al caso del principio de proporcionalidad empleado en supuestos similares por la jurisprudencia menor, cuando del incumplimiento de un requisito formal derivan consecuencias desmesuradamente gravosas para el subvencionado que ha cumplido con el contenido material de su obligación de inversión.

La Administración demandada sostiene que no se ha justificado la inversión del importe subvencional con anterioridad al transcurso del plazo previsto en el convenio de colaboración suscrito entre ambas administraciones que era de 18 meses, siendo así que verificado el ingreso con fecha 3 de febrero de 2010, en data 3 de agosto de 2010 debía haberse justificado la aplicación de las sumas objeto de la subvención. En primer término deduce que las sumas no fueron aplicadas al fin subvencionado dentro de plazo tal y como se desprende de las alegaciones del alcalde presidente de Coín de fecha 21 de marzo de 2012. Y alternativamente para el caso de que se considere suficiente la justificación se deseche por haberse efectuado fuera del plazo previsto para ello. Rechaza la aplicación de un criterio modulador de proporcionalidad atendido al alcance limitado de la inversión que no llega al sino al 16,45% del total de la ayuda concedida.

SEGUNDO.-Al respecto del carácter modal de la subvención es reiterada la jurisprudencia que insiste en la rigurosa exigencia del cumplimiento de las cargas impuestas al beneficiado con ayudas públicas tanto de carácter instrumental como en lo tocante a la justificación material de la inversión de los fondos recibidos, como presupuesto para el correcto desenvolvimiento de esta trascendental actividad administrativa de fomento, el cumplimiento estricto de sus fines y el control frente a comportamientos fraudulentos en detrimento de los recursos públicos.

No debe olvidarse que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cargas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, a este respecto es oportuno tal y como recuerda la STS de 22 de noviembre de 2010 , reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008 , recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .

'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre , regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.'

En este sentido ha insistido esta Sala en sentencias como la de 18 de septiembre de 2015 (rec. 500/13 ) o la más reciente de fecha 22 de febrero de 2016 (rec. 670/14 ), referida igualmente a una resolución de reintegro relativa a una subvención autonómica otorgada al Ayuntamiento de Coín, basada igualmente en la infracción de los deberes formales de justificación de la inversión del importe subvencional.

TERCERO.-Como apunta la Administración demandada se impone distinguir entre el supuesto en el que se asigna a la actividad del subvencionado una mera dilación en el cumplimiento de la obligación formal de justificación de una inversión realizada temporáneamente, y el que aquí nos ocupa en el que se vislumbra una transgresión más intensa de las cargas modales impuestas al subvencionado por cuanto incurre en un incumplimiento del deber de realización de la inversión misma en el plazo previsto para ello.

Sobre este distingo razona el Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 26 de enero de 2015 (rec. 1163/2014 ) para justificar la ausencia de identidad de supuestos que permita la operatividad del recurso de casación para la unificación de la doctrina que 'En cuanto a las cuatro primeras sentencias que se invocan como contraste - sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ), sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Extremadura de 23 de febrero de 2005 (recurso contencioso-administrativo 110/2003 ) y sentencias de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, sede de Valladolid, de 19 de enero de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1502/2002 ), y 17 de noviembre de 2009 (apelación 181/2009 )-, sucede que todas ellas se refieren a casos en los que la justificación documental de la inversión se había producido con algún retraso pero estaba suficientemente acreditado que la inversión se había realizado en plazo; mientras que en el caso que ahora nos ocupa la sentencia recurrida deja señalado que no sólo se incumplió la obligación de justificación adecuada de la ayuda -esto es, que los documentos de pago emitidos por el beneficiario tuviesen fecha anterior al 31 de marzo de 2010- '...sino que los pagos, y por ello el gasto, se había efectuado fuera del plazo previsto' (fundamento séptimo, párrafo primero, de la sentencia recurrida).

Incluso en el caso de la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, sede de Valladolid, de 21 de enero de 2011 (recurso contencioso-administrativo 1854/2007 ), en la que según la recurrente se abordaba un 'supuesto de hecho materialmente idéntico' al aquí examinado, existen en realidad algunas diferencias relevantes. Hay, ciertamente, un elemento de semejanza, por cuanto dicha sentencia se refiere a un caso en que el beneficiario de la ayuda había librado cheques fechados dentro del plazo máximo fijado si bien el receptor de los efectos nos los había cobrado hasta unos días después de finalizar el período de justificación. Pero, según hemos visto, la sentencia aquí recurrida afirma que no sólo la justificación se hizo de forma tardía '...sino que los pagos, y por ello el gasto, se habían efectuado fuera del plazo previsto'. Además, la sentencia recurrida destaca un dato que no estaba presente en aquella sentencia del Tribunal Superior de Castilla y León de 21 de enero de 2011 y que consiste en que en las propias normas de la convocatoria, que incluyen el Manual, se especificaba cómo debía producirse la acreditación documental de la inversión.

Esto es, como aquí ocurre, la infracción modal no es sólo la falta de justificación de que la inversión se realizase dentro del plazo señalado, sino que además, no sólo la justificación se hizo de forma tardía, sino que los pagos, y por ello el gasto, se habían efectuado fuera del plazo previsto.

Esto se deduce a las claras del escrito municipal de fecha 21 de marzo de 2012 obrante a los folios 50-52 del expediente administrativo, en el que se hace constar por la propia corporación aquí recurrente, que a la fecha 11 de junio de 2011 las sumas ingresadas en concepto de subvención no figuraban'ni en la caja de la corporación, ni en las cuentas bancarias de la misma, y evidentemente no se habían aplicado a la finalidad prevista', es decir, habían sido utilizadas para otros fines no subvencionales lo que se nos antoja una transgresión no ya formal, sino sustantiva de suma gravedad. El Ayuntamiento recurrente admite a continuación la ausencia de liquidez para hacer frente a las deudas contraídas con la contratista de la obra, al punto que solo pudo ser saldado del débito con la empresa constructora acogiéndose al mecanismo excepcional del plan de pago a proveedores introducido por el RD 4/2012.

El relato que precede evidencia un incumplimiento severo de las prescripciones y obligaciones que incumben al subvencionado, no ya de carácter formal sino de alteración del destino de las sumas objeto de subvención, resultando incompatible con la alegada aplicación al caso de criterios de proporcionalidad que en modo alguno puede emplearse para amparar comportamientos incumplidores como los reconocidos por el propio Ayuntamiento recurrente, por lo que eel recurso debe ser desestimado y confirmada la resolución de reintegro de subvenciones impugnada por ser esta plenamente conforme a derecho.

CUARTO.-Conforme a lo codificado en el artículo 139.1 de LJCA en su redacción anterior a la Ley 37/2011 de medidas de Agilización Procesal, que impone el criterio del vencimiento objetivo, las costas del proceso correrán de cargo de la parte que vea enteramente desestimadas sus pretensiones, en nuestro caso la parte recurrente.

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo sostenido por el Letrado Consistorial Sra. Fernández Lomeña, en nombre y representación de AYUNTAMIENTO DE COIN contra la orden de la Consejería de educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía de fecha 26 de diciembre de 2013 por la que se desestima el recurso de reposición planteado frente a la orden de fecha 4 de diciembre de 2012 que se declaran conformes a derecho, con expresa imposición de costas a cargo de la recurrente.

Notifíquese la presente sentencia a las partes.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN-.La anterior sentencia ha sido leída y publicada por los Magistrados que la suscriben estando celebrando audiencia pública de lo que yo la Secretaría. Doy fe.